集体土地征收是指国家为了公共利益的需要，以补偿为前提，将集体所有的土地强制转化为国有土地的行为。集体土地被征收意味着农民对集体土地所有权的丧失，意味着农民对土地的使用收益的丧失。在依法治国的今天，政府更加重视依法行政，群众越来越多地通过法律手段解决相关问题，随之诉讼到法院的土地征收纠纷案越来越多，土地案件成为行政诉讼案件中最多的一类。本文拟对集体土地征收行政案件被告主体资格的确定及审理与裁判中的几个问题谈谈个人浅见。

一、关于被告主体资格确定的几个问题

1、关于“土地储备中心”等负责农村集体土地征地工作的机构的被告主体资格问题。笔者认为，土地管理部门或市县、乡镇人民政府设立并负责农村集体土地征地工作的机构，如“土地储备中心”、“征地办”、“征地事务所”等是不能成为行政诉讼被告的。因为这类征地工作机构大多没有独立的财产，有的也不具备法人资格，有的属于临时机构。可以以设立这类工作机构的土地管理部门或市县、乡镇人民政府为被告。

2、关于人民政府责成土地管理部门或其他行政机关作出具体行政行为的被告主体资格问题。一般来说，责成的人民政府不宜列为被告，而应将被责成的土地管理部门或直接作出具体行政行为的其他行政机关列为被告。如果人民政府作出书面的责成决定，笔者认为，应当将该人民政府为与被责成的土地管理部门或其他行政机关列为共同被告。

3、关于村民委员会可否成为行政诉讼被告的问题。笔者认为，村民委员会是一种群众性自治组织，其没有自有财产，因此，村民委员会一般不可成为行政诉讼的被告。但是，如果村民委员会在征地工作中从事的是法律、法规授权的行为，则村民委员会是可以成为行政诉讼被告的。

二、关于审理与裁判中的几个问题

1、关于“公共利益”的含义的界定方法与举证责任的确定。过去我国立法并没有区分土地征收和土地征用的概念，如《土地管理法》规定，“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。直到2004年3月14日《中华人民共和国宪法修正案》公布实施，才将土地征收和土地征用进行了区分。《物权法》第四十二条规定，“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地……”。但是，究竞什么是公共利益，并无明确的立法规定。笔者认为，公共利益是一个抽象概念，不易确定，对“公共利益” 含义的界定不能过于宽泛。判断某一土地征收行为是不是为公共利益的需要，主要看征地的目的是不是面向社会所有成员的，针对的是不是不特定的人，是不是不特定人可以共同享有的利益。一般来说，局部或者个别人的利益并不能代表公共利益，尽管个别人的利益在实现的过程中可能附加产生公共利益，如征地是为了建私营停车场，这种私益行为虽然存在公益特点，也不宜以“公共利益”的需要实行行政征收。

笔者建议有关部门对公共利益可作出如下列举式的解释：所谓公共利益，指公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业、环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、公共水源及引水排水用地区域的保护、森林保护事业以及国家法律规定的其他公共利益。

关于“公共利益”举证责任的确定，笔者认为应适用行政诉讼的一般举证原则，即由被告承担举证责任。但是如果原告认为不是“公共利益”的需要，则原告负有证明的义务。但这种证明义务应当是初步的，原告可提供不是为了“公共利益”需要的证据线索，被告负有提供反证的义务。需要指出的是，人民法院对是否是为了“公共利益”的需要，可以主动或根据原告及第三人的申请进行调查，必要时可以到现场进行核实。

2、关于集体土地上房屋的拆迁补偿标准。目前土地管理法仅对土地使用权的征用补偿作了原则性规定，但对农民房屋等私有财产的补偿标准没有具体规定，实践中普遍参照城市房屋拆迁补偿办理。但由于国有土地和集体土地在所有权主体、性质及管理方法等方面存在诸多差异，参照城市房屋拆迁补偿规定无法很好地解决农村集体土地上农民房屋拆迁中遇到的实际问题，因此，笔者建议有关部门应制定集体土地房屋拆迁统一的补偿标准，补偿标准和金额的确定应遵循平等合理、弥补实际损害的等价有偿的基本原则，这样至少可以遏制土地征收中的腐败问题，解决集体土地上被拆迁房屋所有人的生活保障问题。

3、关于需要安置的农业人口和宅基地使用权人员资格的确定。笔者认为，需要安置的农业人口和宅基地使用权人员，即要考虑户口性质，但是农民户口性质又不是唯一标准。例如，户口在被征地村社，但实际从未承包集体土地的“空挂户”、“上门女婿”等，这种人员不宜确定为需要安置的农业人口。如果单纯以土地所有权证等为准，在实际操作中也会有很多麻烦，因为有证的可能已将房屋出卖，而实际房屋的所有者又不是该村的村民，他不可能取得相关土地所有权证等证件，一旦房屋拆迁就会导致双方争夺拆迁补偿费。所以笔者主张将户口性质和土地所有权证二者结合起来考虑。

笔者认为，被征地农村集体经济组织原在籍人员中因在大中专以上院校读书、当义务兵、劳改劳教等原因而迁出的这些人员，原则上应属于安置对象，但现役志愿兵或现役士官可以不列为安置对象。因为前一类人员的生活保障处于不确定状态，而后者待遇相对较高，即使今后退役国家也会给予一定的经济待遇。

4、 关于对“责令交出土地”行为的合法性审查。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”这里的“责令交出土地”行为的性质属于行政强制的一种，而不属行政处罚，其目的是为了保证农民尽快交出被征收的农村集体土地。笔者认为，法院在应当从以下几个方面对这类行为合法性进行审查：

一是审查有否作出责令交出土地的决定及作出决定主体是否合格。责令阻挠国家建设征用土地的行为人交出土地一定要制作并送达书面“责令交出土地决定”，而且作出决定的应当是县级以上人民政府的土地行政主管部门，其他行政机关无权作出这样的决定。

二是审查行为人是否实施了阻挠征收土地的行为，这种行为是否违反了土地管理法律、法规的规定，也即阻饶行为是否合法。

三是这类决定程序是否合法。关于“责令交出土地决定”的作出应按照什么程序进行，虽然目前法律、法规没有规定，但笔者认为，作出这类决定要经过立案、告知程序，必要时要举行听证，经过行政首长批准后才可以作出决定，制作并送达加盖行政机关印章的法律文书，法律文书应交待当事人的复议和诉讼权利。需要强调的是，由于“责令交出土地决定”属于一种执行性行政强制，它区别于那些保全性行政强制，行政机关在作出这类决定时，案件的事实已经查清，因此，当这类案件诉至人民法院时，土地管理部门是不能再进行调查取证的。

5、关于裁判方式的选择。对集体土地征收行政案件应根据案件的类型选择适用不同的裁判方式。实践中，驳回诉请和确认判决的方式用得较多。对明显存在问题但又宜支持的征地行政案件，不宜用维持判决，可选择适用驳回原告的诉讼请求或者确认合法的判决形式。对有瑕疵或违反程序的行政行为，只要这种瑕疵或违法程序没有违害国家利益、公共利益，没有侵害当事人的实体权益，笔者认为，人民法院不宜作出否定性判决，可作出驳回原告诉讼请求的判决。

对一些农村集体土地征收行政案件人民法院在判决确认违法、判决撤销的同时，可以加判被诉行政机关采取一定的补救措施，比如责令补办相关手续，责令行政机关给予一定的补偿等。但笔者认为，人民法院加判补救措施不能超出司法权的范围，应特别注意沟通和协调，应在别无选择的情况下加判；对干涉性补救措施要有法律依据，也不能是法律上不可能做到的或本身就是越权行为的补救措施。