［编者按］

环境公益诉讼，是指由于自然人、法人或其他组织的违法行为或不作为，使环境公共利益遭受侵害或即将遭受侵害时，法律允许其他的法人、自然人或社会团体为维护公共利益而向法院提起诉讼的制度。虽然20世纪70年代，美国涉及环境保护的联邦法律就确立了环境公益诉讼机制，但在目前，这个机制仅在个别地区尚属“试水”阶段。作为一个新兴事物，目前有关环境公益诉讼的一系列问题还在探索中??有权提起公益诉讼的主体，需要满足何种条件；举证责任由哪一方来承担等等，这些都有待立法和实践经验来完善已有的理论。

［新闻提示］

6月18日，全省首起环境公益诉讼案??盗伐林木案，在无锡市锡山区法院一审宣判。与以往类似案件判决结果不同的是，这两个偷树者不仅要承担刑事责任，还要在一个月内将所偷树木补种上，并且“看树”一年半。

去年12月15日凌晨，外地来锡男子李某、刘某了解到建筑工地需要大量的木材。两人合谋后携带锯子等工具，偷偷来到沪宁高速公路锡山段景观林带，盗砍防护林内已有十年树龄的意杨树19棵（共3.9立方米），给国家造成直接经济损失3990元，使景观林成了“豁口林”。二人的偷盗行为被当时巡查的公安联防人员发现，当场人赃俱获。相关环境保护部门表示，19棵成年意杨树被盗伐后已造成该路段防护林缺口，破坏了防护林的完整性，容易使高速公路路面产生横向风流，给高速行驶的车辆带来安全隐患。

5月11日，锡山检察院正式提起民事环保公益诉讼，请求法院判令李刘两人承担“恢复原状”的民事责任。法院经审理后，判决两人盗伐林木罪名成立。判处李某有期徒刑一年六个月、缓刑二年，刘某有期徒刑一年、缓刑一年六个月，各处罚金2000元。并且根据检察院环境公益诉讼人提出的请求，判决两人在一个月内，于锡山区农林局指定范围内共同补种相同树龄的意杨树19棵，并从植树之日起管护一年六个月，由无锡市锡山区农林局负责监督。

［事件背后］

自从2008年5月我省首个环境保护专门审判庭在无锡中级法院揭牌之后，这起因盗伐林木引发的公益诉讼终于打破了环保庭一年多来“零公益”的尴尬。从另一个角度看，这起由检察机关提起的民事公益诉讼，也正是无锡两级法院在经过一年充分准备后的一次重大实践。

2007年5月，无锡地区爆发的太湖水蓝藻事件引起了社会各界的高度关注，促使无锡市委、市政府更加重视环境工作，一些地方性环境保护法规、法律，如《无锡市水资源保护条例》等相继出台。在这样的大环境下，无锡两级法院的环保审判庭应运而生。

2008年5月下旬，无锡中院环保庭和市检察院就“检察机关提起环保民事公益诉讼”的问题进行了数次磋商。检察院原告主体资格合不合法、诉讼费用如何交纳、证据应由谁取得……双方围绕这些问题展开了激烈的争论。很快，大家就检察院原告主体资格的合法性问题、民事公益诉讼的诉讼费用交纳问题、证据取得方式和证据效力问题、赔偿损失标准和追加赔偿问题、督促和支持行政机关加大行政执法、起诉问题、设立赔偿基金专用账户和账户管理问题、罚金管理问题等问题达成了共识。

2008年11月，无锡中院和无锡检察院共同出台了《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》，这个被称为“国内第一项关于环境公益诉讼的地方性规定”，明确了提起环境民事公益诉讼的具体流程，使环境公益诉讼真正具有了可操作性。环境公益诉讼从高高在上的法学理论，终于成为了可以参照遵循的法律制度，至少在无锡地区成为了能够切实保护环境、治理污染的一剂良方。

然而，这条公益之路并不如想象中的顺畅。记者翻阅了无锡中院环保庭《2008年度审判工作运行态势分析报告》，其中有一组数据：中院环保庭共审理案件25件，行政诉讼1件、非诉审查2件、请示22件。其中，环境公益诉讼案件为零。而恰恰是在环保庭成立400多天后，第一起环境公益诉讼才“千呼万唤始出来”。

“对于环境公益诉讼这一块，我国没有明确的法律法规，与此相关的一系列问题还在廓清和熟悉中。譬如有权提起公益诉讼的主体，法院对主体资格如何审查，公益诉讼主体在诉讼过程中提出终止诉讼或者变更公共利益代表人应当如何处理等等问题，还有待实践来完善。”无锡中院环保庭庭长赵卫民认为，对于公益诉讼的态度不应急于求成。“目前，上级法院和人大立法机关尚未制定相关法律或者解释，规定是否可以受理或者如何审理此类案件。而我们仍然处于探索之中，步子迈得稳一些也是非常有必要的。”

其实，据记者了解，无锡法院开展环境公益诉讼工作的条件相当良好。赵卫民告诉记者，2008年11月，环保庭仅成立半年，就收到了公民维权的行政案件，这预示着公民环保意识增强。另外，检察机关积极投身于环保公益维权的探索，国际环保组织来无锡考查，无锡中院环保审判已经成为环境审判的一块阵地。这是环境公益民事诉讼开展的条件之一。其二是，有关环境公益诉讼的制度和流程已经逐步完备，今年初，《关于在环境民事公益诉讼中具有环保行政职能部门向检察院提供证据的意见》开始施行，无锡市律师协会成立了环境资源专业委员会，开展环境公益诉讼等其他与环境诉讼有关的代理活动。因此，环境公益诉讼已经列入环保审判的时间表，继续推动环境公益诉讼也是无锡两级法院下一阶段的目标。

随着环境问题的日益加剧和我国环境法律诉讼事业的发展，环境公益诉讼已成为社会关注和公众讨论的焦点。立法上的空白，给这项工作增加了难度。然而，尽管有难度，无锡法院环保庭的法官们还是做好了充分的准备，“无锡作为一个工业强市，各类污染问题一贯存在。无锡市存在发生环境公益诉讼的环境基础，随着法律规定的逐步完善，公民意识的觉醒，环境公益诉讼是有可能发生的，而且一旦发生，可能影响巨大，所以我们必须做好充分的准备，在出台了一系列文件之后，制定和熟悉环境公益诉讼案件审判规则，制定操作细则仍然十分重要。”赵卫民透露，“在我们的规划中，2009年具体案件的审理承办将是重点，推动建立环境损害评估机构将会是工作重点。”

［专家圆桌］

本期嘉宾：

南京信息工程大学法律系教授  田思路

南京大学中德法学研究所副所长 方小敏

华东政法大学法律学院副教授  王恩海

焦点一：谁是原告？

记者手记：对于谁能提起环境公益诉讼，虽然无锡中院规定了四类主体（各级检察机关、各级环保行政职能部门、环境保护社团组织以及居民社区物业管理部门），但目前通过理论上论证实施的还只是其中的一个??检察机关，还有一些相关的配套法律制度尚未建立起来。然而，在法学界由检察机关作为公益诉讼主体的呼声还是很高的。

田思路：我国法律对检察机关介入公益诉讼没有明确的规定，但是在现有的法律法规中还是有迹可循的。譬如：《人民检察院组织法》第四条规定“人民检察院通过行使检察权，保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民的人身权利、民主权利和其他权利”。虽然规定得相当笼统，并不能作为“检察机关就是公益诉讼主体”的法律依据，但是，在司法实践中，检察机关介入公益诉讼的案例并不少见。

王恩海：我个人也觉得应当由检察机关提起环境公益诉讼。就拿无锡锡山法院审结的这起盗伐林木引发的公益诉讼案件来说，有人主张，应当由直接利害关系的农林局来提起诉讼，但是我觉得这种观点是错误的。如果农林局作为原告的话，他提起的恐怕就不能是公益诉讼了。拿美国为例，美国的环境公益诉讼是不允许污染受害者作为原告的，也不允许对其个人遭受的污染损害在环境公益诉讼中予以赔偿。如果污染受害者要求赔偿实际损害，那他应当是按照普通法上的诉讼来解决，涉及到“公益”的讼争则由环境公益诉讼来解决。我觉得，检察机关才是社会公共利益的代表,作为法律的守护神,应当担负着提起民事公益诉讼的职责。

方小敏：在国外，由检察机关提起环境公益诉讼成为一种惯例。在法国，检察机关以“代表社会”的名义，可以以“主当事人”或“从当事人”参加各类公益诉讼；德国确立了行政诉讼的公共利益代表人制度，检察官可以作为公共利益的代表人，可代表联邦或地方独立提起或参加行政法院的行政诉讼；在美国，《国家环境政策法》、《清洁空气法》等多项法律均授权检察机关可以提起相应的环境侵权诉讼，或者支持主管机关和私人提出的请求。另外，日本、俄罗斯等国家也在相关法律中赋予了检察机关代表国家参加环境公益诉讼的权利。所以说，由检察机关来提起环境公益诉讼应当来说是相对合理的，也应当是大势所趋。

但是，我觉得还应当鼓励公众参与公益诉讼。公众作为环境行政部门和污染企业的第三者，有最广泛的发言权。因此，公民环境诉讼的活跃程度也是判断环境法实施程度的标志。为了鼓励公民环境诉讼，美国《清洁水法》规定，起诉人胜诉后，败诉方承担起诉方花费的全部费用，国家再对其给予奖励；美国《垃圾法》规定，对环境违法人提起诉讼的起诉人可得罚金的一部分。这些鼓励诉讼措施和推行律师和当事人“密切合作”思想，可以在很大程度上提高公众的环境公益保护意识。

焦点二：谁是被告？

记者手记：根据无锡中院和无锡检察院联合下发的《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》中的规定，对于侵害环境公益的违法行为，检察机关可以向环境保护行政主管部门发出检察建议书，建议其依法履行查处职责或督促其向污染者起诉；被督促起诉单位无正当理由在规定期限届满后未向法院提起诉讼的，检察机关可以向法院提起环境民事公益诉讼。有人提出，这个规定给予了检察机关督促起诉的权利和提起环境公益诉讼的权利，但没有授权检察机关对环境保护行政主管部门提出诉讼。那么，环保主管部门能否成为环境公益诉讼的被告？

王恩海：我认为环境公益诉讼应包括民事和行政两种形式：一种是环境民事公益诉讼，即针对其他公民或者组织侵害公共环境利益的行为，请求法院提供民事性质的救济；另一种是环境行政公益诉讼，即认为行政机关的具体环境行政行为危害公共环境利益，向法院提起的司法审查之诉。譬如由检察机关提起的环境公益诉讼，就主体而言，它表现为“检察院对行政”之诉；就诉求而言，它以检察院请求法院通过司法审查“撤销或者变更具体环境行政行为”为目的。不过，这方面的法律机制还有待建立。

方小敏：对于环保主管部门能不能成为环境公益诉讼的被告，我认为，是可以成为被告的。准确来说，应当像王恩海老师说的，是环境行政公益诉讼的被告，而非环境民事公益诉讼的被告。我有个设想，对处于继续或者连续状态的污染环境或者破坏生态的行为，环境保护行政主管部门或者其他依法负有环境监管职责的部门未依法行使监管职责，或者直接受到环境侵害行为损害的个人或者组织确实没有能力提起诉讼的，检察机关可以向其调查认定的侵害环境公益行为人发出检察建议书，要求停止环境侵害行为，排除危害，并采取措施恢复环境原状；也可以向环境保护行政主管部门或者其他依法负有环境监管职责的部门发出检察建议书，建议其依法履行查处职责。环境保护行政主管部门或者其他依法负有环境监管职责的部门，收到检察建议书后超过60日未实施查处行为的，发出检察建议书的检察机关可以向法院提起诉讼，请求法院责令其依法履行查处职责。

焦点三：谁来举证？

记者手记：在环境公益诉讼中，一直存在“举证难”的问题。从今年1月1日起，无锡中院、无锡检察院、无锡法制办联合发布的《关于在环境民事公益诉讼中具有环保行政职能的部门向检察机关提供证据的意见》正式执行，对环保行政职能部门应该提供的证据材料和出庭作证等方面作出了明确规定。

田思路：就环境公益诉讼的举证责任，我看过一些资料。全国政协常委、最高人民法院副院长万鄂湘的建议是，民事环境公益诉讼中，在认定侵权的归责原则上适用无过错责任原则，在举证责任分配上适用举证责任倒置，即被告在因果关系、免责事由上负有举证责任。在行政环境公益诉讼中，原告负有证明行政机关不作为的举证责任。我同意他的观点。举证责任分配的正确与否，直接关涉当事人的诉讼命运。考虑到环境污染侵权往往是被告一方掌握着所排废物的种类、数量、性质、迁移转化途径和规律、致害机理等，而且其工艺流程通常都是保密的，因而被告往往具有离证据近、容易取证的方便条件，而原告却不易接近证据，因此，在环境污染侵权诉讼中，国外立法、司法普遍实行了举证责任倒置或转移规则。

方小敏：我认为在环境公益诉讼中，举证责任应区别诉讼主体而定。对于不易搜集、掌握环境污染证据的社会公众或环保社团组织提起的环境公益诉讼应当适用举证责任倒置，因为他们没有强制手段和先进仪器去搜集相关证据；由环保部门或检察机关等国家机关代表国家提起环境公益诉讼，因其特殊的身份和职责，应对其主张承担举证责任。一是这些国家机关有权力开展调查取证活动，可通过现场检查、取样监测、证据保全等手段有效地采集证据；二是国家机关特别是环保部门拥有收集证据的技术手段和专业技术人才，可以获得充分确凿的证据。

王恩海：我国《固体废弃物污染环境防治法》第八十六条明确规定：“因固体废物污染环境引起的损害赔偿诉讼，由加害人就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任。”这是我国首次以法律的形式明确肯定了环境污染损害赔偿诉讼中的举证责任倒置和因果关系推定制度。除此之外，我国大部分环境法律、法规都要求原告提供证据，且要求证据必须真实具有说服力。而在美国，原告只要负责证明50％的优势证据即可赢得官司。

在实践中，环境公益诉讼的举证异常困难，原因是环境污染损害一般是在污染发生一段时间后才会显现，废水、废气和噪音变化迅速，等到事后取证时已时过境迁，所采集的样品与污染发生时相去甚远。加上人们普遍缺乏证据保全意识，物证往往受到人为破坏。另外，环境污染侵权作为工业化的产物，往往涉及高科技，而受害者大多没有此类专业技能，加之加害者出于对工艺流程、专有技术保密的需要可能阻止原告取证活动，这都增加了原告举证难度。同时由于发生危害的复杂性和说明危害发生机制的困难性，使受害人对行为人的行为与损害事实之间的因果关系、行为人是否有过错等也难以举证。所以我觉得在环境公益诉讼中，应当明确规定，只要当事人能证明损害或损害可能的实际存在，就算履行了举证责任。