随着公众诉求的增长，司法改革纵深程度的加大，《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）的修改迫在眉急。本文试对行政诉讼法的受案范围及起诉期限提出建议，以期得到重视。

行政诉讼法第十一条明确规定了行政诉讼的受案范围，显然立法采用“概括+列举+排除”的模式，僵化弊端凸显，可扩展空间有限。建议采用“排除”模式，灵活机动，延伸自由裁量权。受案范围的大小与行政诉权保护的程度成正比。可将内部行政行为、行政终局裁决行为、公益行政行为等被限制起诉的情形纳入受案范围，这样能更好地实现当事人的行政诉权。我国行政诉讼可以分为撤销权之诉、履行之诉、赔偿之诉，因此受案范围也应当围绕这三种诉求进行区分。2009年11月15日，最高人民法院发布了《关于保护行政诉讼当事人诉权的意见》（以下简称意见），其中第二条明确指出“各级人民法院要全面准确理解和适用，不得以任何借口随意限制受案范围。凡是行政诉讼法明确规定的可诉性事项，不得擅自加以排除。”但审判实践中，由于受到各种外界环境的干扰，该意见起到的效果甚微。笔者不赞同取消基层法院行政庭，不过可以对行政机关的具体行政行为和抽象行政行为进行分级管辖。市级人民政府和人大常委会作出的抽象行政行为由省法院行政审判庭进行审查；省级人民政府和人大常委会作出的抽象行政行为由最高院行政庭进行审查；市级以下人民政府和人大常委会作出的抽象行政行为由基层法院行政庭进行审查。各级法院审查抽象行政行为后发现确有与上位法冲突的，报送上级人民政府或人大常委会予以撤销或修改。对县级以上人民政府作出的具体行政行为不服的，管辖权应当统一上移至省级法院和最高院，省级法院和最高院行政庭下设专门的裁判法庭，对涉及政府案件进行审理。对其他行政机关作出的具体行政行为还应属地管辖，以减少中院的诉讼压力，另一方面也有利于案件的化解。

另外，笔者认为行政机关与人民群众的矛盾并非不可调和，“官民”之间的矛盾纠纷可以通过权衡利弊，相互让步，缩小分歧予以化解。行政诉讼法第五十条规定：“行政诉讼不适用调解”。该条实质是对行政诉权的限制，应作适当修改。从笔者所审理的行政诉讼案件来看，大多数是可协调的，群众态度亦是乐意与行政机关和解的，更容易达到“案结事了”的目的。反之，如果每件案子都要求法院依法判决，不仅行政机关失去了自纠机会，而且加重了民众与行政机关之间的对立，僵化双方关系，社会效果固然不理想。目前，许多法院的行政法官采取了协调以撤诉的方式结案，显然是不得已而为之。

行政诉讼法对起诉期限应加以修改，对行政行为的瑕疵程度区分不同的起诉期限。对合法的具体行政行为的起诉期限进行设定，对不合法的行政行为不应限制起诉期限，否则就容易导致相对人丧失胜诉权。行政诉讼法第三十九条规定了行政诉讼的一般起诉期限：“公民、法人或其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”为进一步细化起诉期限，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”第四十二条“公民、法人或者其他织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”上述三项条款对起诉期限的界定模糊，这给审判实践对起算点的认定带来困难。综上，笔者认为可以参照民法通则，将行政诉讼法的起诉期限规定为：“原告知道或者应当知道权利被侵犯之日起，请求法院保护行政诉讼权利的起诉期限为两年。超过二十年的，法院不予保护。行政机关的具体行政行为明显违法的，不受起诉期限的限制。”

起诉期限是否可以中断？这点毋庸置疑，虽然行政诉讼法中没有明确规定时效中断制度，但是从立法者初衷看，定然是以保护行政相对人诉权的角度为出发点。因此，只要相对人不间断地向行政机关、司法机关、信访机构寻求救济，那么就应当认定其没有怠于行使权利。

随着政府社会管理职能的创新、政府职能的转变，行政行为多元化、弱权力化和非强制性将成为服务型政府的主要特点。行政诉讼法的修改应充分考虑行政机关的这一变化，立足本体，以诉权保障为目标，兼顾诉讼效益的权衡。