论文提要：自从我国第一次以国家根本大法的形式确立"建设社会主义法治国家"的宏伟目标以来，法治已经成为我国社会生活中最基本的行为规范，指导着政府、社会组织和广大人民群众的行为活动。法治一方面要求政府作为行政主体，以行政检查的方式保障法律、法规、规章及有关行政命令、行政处理决定等得到普遍的遵守和执行，督促公民、法人或者其他组织自觉守法和履行法定的义务；另一方面还要求行政主体进行行政检查活动本身符合法治，包括行政检查主体法治、行政检查权限法治、行政检查程序法治。从这个意义上说，行政检查法治将有力推动行政法治以至整个社会主义法治建设。

引言

早在上个世纪，第九届全国人民代表大会第二次会议通过的宪法修正案第十三条明确规定："中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。"从此，法治即成为我国社会主义建设事业中的核心内容和终极目标，融入现代社会生活的各个领域，指导着政府、社会组织以及广大人民群众的各种行为活动。法治一词的经典内涵是"已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律"。显见，法律获得普遍的遵守和执行是实现法治理想的必要条件之一。政府作为社会主义法治建设中的强势主体，当然应该承担起保障法律、法规、规章及有关行政命令、行政处理决定等得到普遍的服从，对公民、法人或者其他组织守法和履行法定义务的情况进行监督的职责。由此，行政检查也就成为现代法治政府行使行政权的一种极为重要的方式。实践中，行政检查涉及的领域广泛，行为的方法和种类繁多，而且，还存在着诸多令人担忧的现实问题，"或者是行政检查中规则不明，导致检查权的滥用；或者是缺少必要的规则，过多、过滥的检查成为扰民的'公害'。"因此，曾有代表提出建议制定《行政检查法》的议案。鉴于此，笔者以为切实加强关于行政检查法治问题的研究，对于进一步规范行政检查，做好行政检查立法的理论准备具有重大的实际意义。

一、行政检查主体法治

行政检查是行政检查主体依据法定的行政检查职权，为了保障法律、法规、规章及有关行政命令、行政处理决定等得到遵守和执行，依法对公民、法人或者其他组织守法和履行法定义务的情况进行监督、检查、了解的行政法律行为。行政检查法治首先是行政检查主体法治。行政检查应由法定的行政检查主体行使相应的行政检查权。

关于享有法定行政检查权的行政检查主体的范围，有学者认为，凡是享有行政管理权的行政主体，不管规范性文件有没有为其明确设定行政检查权，该行政主体都自然享有相应的行政检查权；同样，享有行政处罚权的行政主体，不管规范性文件有没有为其设定行政检查权，该行政主体也自然享有行政检查权。但是，笔者以为，无法律即无行政，行政检查是行政检查主体行使法定的行政检查权的行为，能够引起行政检查相对人权利、义务的产生、变更或者消灭，强化对于行政检查权设定的规范和控制，既可以保障行政检查主体依法实施行政检查权，又可以维护行政检查相对人的合法权益。而行政管理权是各种行政权的总称，内容丰富，类别多样，无论哪一种具体的行政权都可以说是行政管理权的一种。所以，笼统地说行政主体享有行政管理权，就能够行使其中各具特色的具体的行政权，例如行政检查权，这无异于将行政主体的具体的行政权的设定置于严格的法律控制之外，更何谈法治？另外，行政检查权与行政处罚权也是两种相对独立的具体的行政权的表现形式，之间虽有联系，但区别亦显而易见。以设定的行政处罚权来试图囊括行政检查权似乎会令人产生行政检查权是否隶属于行政处罚权的疑惑，不利于区分行政检查权与行政处罚权，认识行政检查是行政检查主体依法行使行政检查权的"一种独立的法律行为"的根本属性。

在成都市工商局查处的一起公用企业限制竞争案中，成都市工商局依据《反不正当竞争法》第三条第二款规定"县级以上人民政府工商行政管理部门对不正当竞争行为进行监督检查；法律、行政法规规定由其他部门监督检查的，依照其规定"，对中保财险有限公司新都县支公司涉嫌强制交易行为进行检查，并实施了行政处罚。新都县支公司不服，向成都市中级人民法院提起行政诉讼。新都县支公司认为，根据《保险法》第八条规定"国务院金融监督管理部门依照本法负责对保险业实施监督管理"，只有中国人民银行及各分行才有权查处保险公司或保险代理人的不正当竞争行为，成都市工商局对其进行检查，超越了职权范围，属于越权行为。诉讼争议的焦点在于工商行政管理部门是否具有对保险业不正当竞争行为的行政检查权，国务院金融监督管理部门对保险业实施监督管理是否包括对其不正当竞争行为的行政检查权。最终，成都市中级人民法院认为，尚无法律、行政法规对保险业中的不正当竞争行为规定由其他部门进行监督检查，故成都市工商局对保险服务业中的不正当竞争行为有权进行监督检查。显然，司法审查中也认定行政检查主体的行政检查权需要有法律、行政法规的明确规定，否定了享有行政管理权，自然享有行政检查权之说。

总而言之，行政检查主体必须是具有法律、行政法规等规范性法律文件明确规定享有行政检查权的行政主体。

二、行政检查权限法治

行政检查主体只能在其法定的权限范围内行使相应的行政检查权。"所谓权力就是一种可能强制他人服从的力量，国家权力更是一种凭借国家强制力（暴力机器的军队、警察）来强迫人们服从的力量。因此，从性质上讲，权力具有扩张的本性。"孟德斯鸠也认为权力只有在遇到边界的地方才会停止。行政检查权作为一种行政权，当然也不例外。因此，行政检查法治必然要求将行政检查权限定在法定的范围内严加控制，以尽可能预防和减少行政检查权影响或者侵害行政检查相对人的合法权益。行政检查主体在法定的职权范围内行使行政检查权，即要求行政检查主体进行行政检查的事项、行政检查的方法和手段、行政检查的地域等都不能超越法定的权限范围。例如，产品质量监督部门不能行使税务行政检查权；某些特殊的行政检查权如对人身实施强制性检查，则只能由公安、海关等法定的行政检查主体行使，一般行政检查主体不得行使；县级以上人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理，不得跨地区进行监督管理等等。总之，行政检查主体享有法定的行政检查职权，也必须在法定的行政检查权限范围内依法行使，不得超越。

三、行政检查程序法治

行政检查是行政检查主体依据法定的行政检查权在法定的权限范围内实施的能够引起行政检查相对人权利、义务产生、变更或者消灭的具体行政行为，其实施得遵循一定的方式、步骤、顺序和时限。也就是说，行政检查法治包括行政检查程序法治。行政检查程序法治，即要求必须有关于行政检查程序的具体明确的法律规定，且该程序性规定本身应当是正当的。但是，事实上，我国绝大多数的现行法律法规中关于行政检查程序的规定十分鲜见，即使是在一些相对细致的行政检查程序性规定中，例如有《税收征收管理法》、《价格法》等等，其具体程序仍有待于进一步完备。时下，正值行政程序法典化风起云涌之际，行政检查程序的研究也受到越来越多的关注和重视。正如葡萄牙行政程序法起草委员会主持人阿马勒教授指出的："宁可丧失快捷，以赢得透明度、合理性、诚实相待，以及对行政决定更好地接受。"合法的正当的行政检查程序对于行政检查法治的彻底化将大有裨益。笔者以为，行政检查必须遵循以下程序规则：

（一）事前通知。行政检查主体应当在行政检查前3日以书面形式通知行政检查相对人，通知的内容包括行政检查的目的、依据，行政检查的时间、地点，行政检查拟采取的手段和方式，行政检查的内容和对象，以及行政检查主体与行政检查相对人各自的权利、义务。但行政检查涉及违法事项或国家秘密的除外。行政检查能够影响行政检查相对人的权利和义务，给其带来一定的限制和不便，甚至还有可能造成行政检查相对人财产上的损失。行政检查主体事前将与行政检查有关的事项通知行政检查相对人，便于行政检查相对人合理安排好自己的工作、生活，尽量减少行政检查所可能带来的不必要的损失，从而更加积极地协助配合行政检查主体圆满完成行政检查任务，达成行政检查目的。当然，为了防止行政检查相对人逃避行政检查，或者蒙混行政检查，导致行政检查无法实现预期的目标，对于涉嫌违法的事项或涉及国家秘密的事项，应当作为例外。葡萄牙和我国澳门地区行政程序法规定，"行政机关在采取检查等类似措施时，应通知利害关系人拟采取的措施、相关的标的及行政当局任命的鉴定人，但涉及国家机密或保密事宜的，不在此限。而且通知至少应提前10天发出，同时指明开始实施措施的日期、时间和地点。"可见，我国行政检查程序中应当确立事前通知的程序。

（二）表明身份。行政检查主体的工作人员进行行政检查，应当向行政检查相对人出示证明执法身份的证件，以表明其是合法的行政检查工作人员的身份。行政检查相对人有权拒绝接受未表明合法身份的人员进行行政检查。行政检查主体行使行政检查权实际上是由行政检查主体的工作人员实施的。行政检查主体的工作人员具有"公民"和"公务员"双重法律身份，当其以个人名义进行活动时其行为属于个人行为，行为的法律效果亦归属于其个人；当其以行政检查主体名义实施行政检查时其行为属于公务行为，行为的法律效果归属于行政检查主体。所以，区分行政检查主体的工作人员的身份，是认识其行为的属性、行为的法律效果和法律责任承担者的前提。行政检查相对人分辨清楚行政检查主体的工作人员的身份，有利于其适当履行行政检查的义务，防御其他非法的检查人员违法实施检查行为所可能产生的一切不利后果。其最有效的辨识途径就是行政检查主体的工作人员自行表明其合法的执法身份。而且，这也有助于行政检查主体的工作人员随时提醒自己正在以行政检查主体的名义行为，更加需要依法进行行政检查，维护行政检查相对人的合法权益。

（三）进行检查。行政检查主体进行行政检查，应当按照事前通知的内容，在规定的时间内，采取合法适当的方法进行行政检查。行政检查应当公开进行，行政检查主体应当通知行政检查相对人到场，行政检查主体可以邀请其他相关人员参加行政检查。行政检查相对人拒不到场参加行政检查的，不影响行政检查主体进行行政检查。行政检查主体应当以合法正当的手段全面收集证据，行政检查主体应当积极主动地收集证据，还应当接受当事人主动提供的证据，并应当事人的请求调查有关证据；行政检查主体要收集对当事人有利的证据，还要收集对当事人不利的证据。行政检查主体收集的全部证据应当与行政检查的目的相关。行政检查主体在实施行政检查时涉及行政检查相对人的商业秘密、个人隐私等事项的，行政检查主体应当予以保密。

（四）听取申辩。行政检查主体进行行政检查，应当听取行政检查相对人关于行政检查事项及有关事实情况的说明和辩解，尊重行政检查相对人的申辩权。行政检查主体与行政检查相对人都是行政检查法律关系的主体，具有平等的法律地位，应当保障行政检查相对人在行政检查活动中的参与权和申辩权，以使之能与行政检查主体相抗衡，维护自身的合法权益。而且，行政检查相对人作为行政检查事项的当事人对于事实情况有着较之于行政检查主体更加全面而深刻的认识，行政检查主体在行政检查中能够充分听取行政检查相对人的申辩，对于行政检查主体查明事实真相，分辨是非曲折有着显著的作用。

（五）制作笔录。行政检查主体进行行政检查，应当认真制作行政检查笔录。行政检查笔录应当载明行政检查的依据、组织形式，行政检查的时间、地点，行政检查主体及其工作人员，行政检查相对人和其他参加行政检查的人员，行政检查的方法、过程，行政检查相对人的申辩。行政检查笔录应当经由行政检查主体的工作人员签字盖章；并交由行政检查相对人校阅后签字盖章，行政检查相对人拒绝签字盖章的，行政检查主体的工作人员须注明原因，并由其他在场人员签字盖章以证明之；行政检查笔录还应当由其他参加行政检查的人员签字盖章。行政检查笔录是行政检查整个过程的真实反映，也是行政检查主体做出行政检查结果的重要依据。但是，实践中，行政检查笔录的作用并没有得到应有的重视，制作仍很不规范，因此也引发了许多行政诉讼案件。笔者以为，在行政检查程序法治过程中，更有必要加强行政检查主体对于行政检查笔录的充分认识，认真严谨的做好行政检查笔录，促使行政检查主体依法实施行政检查，维护行政检查相对人的合法权益。

（六）告知结果并说明理由。行政检查结束后，行政检查主体应当在7日内将行政检查结果告知行政检查相对人，并对于行政检查结果做出必要的事实理由和法律依据的阐述。行政检查结果会对行政检查相对人的权利、义务产生一定的影响，对于行政检查相对人而言，具有实际的意义。行政检查主体将行政检查结果及时告知行政检查相对人，以便于行政检查相对人根据行政检查结果改进行为方式，更好地遵守和执行法律、法规、规章及有关的行政命令、行政处理决定等，切实履行法定的义务；或者行政检查相对人也可以对行政检查结果不服及时提出异议。而且，行政检查主体对行政检查相对人说明行政检查结果的理由，可以使行政检查相对人更加信服行政检查主体做出的行政检查结果，自觉地守法，履行法定的义务；还可以督促行政检查主体"以事实为依据，以法律为准绳"做出行政检查结果，符合行政检查法治的基本要求。