一、城管产生背景

城管制度是伴随着中国经济逐步发展，城市化进程逐步加剧的脚步而来的。二十世纪九十年代时，经济体制改革，许多农民涌入城市，小商小贩逐渐增多，小市场在街边、河旁迅速形成并逐渐增多。随着小商贩的规模的增大，城市的人口不断增加，环境污染日益严重，交通拥挤甚至瘫痪等一系列问题在城市里出现并有加重的趋势。然而政府职能转变和行政管理体制改革尚未完成，并且当时立法强调专门管理，基本上制定一部行政法就会产生一个行政执法队伍。难免会出现执法主体分散、行政职能交叉、执法责任不清等问题，比如，一件事多个执法队伍争相管理而另一件事没有执法队伍管理。这样就会导致执法效率低下、腐败等问题。针对这种情况，1996年实施的《行政处罚法》确定了"相对集中行政处罚权"制度，《行政处罚法》第十六条规定"国务院或经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由行公安机关行使。"[1]紧接着，国务院发布了国发[1996]13号《关于贯彻实施<中华人民共和国行政处罚法>的通知》，通知决定集中交由一个行政机关统一行使的"相对集中行政处罚权力"制度改革试点工作。经国务院批准，于1997年4月北京市宣武区成立了第一支城管队伍。城管制度遂应运而生。

二、现实中的城管执法

 （一）城管执法的必要性

任何一种制度的产生，都有其原因，无论这个制度带来了怎样的影响。城管制度也一样。由于中国经济的逐步发展，越来越多的问题浮出水面，而现有的行政管理职能漏洞百出，及需一个多功能的执法队伍--城管

 城管执法涉及的领域和对象广泛，领域主要有：市容环境卫生管理、市政管理、公共事业管理、城市节水方面的全部处罚权、园林绿化管理、环境保护管理、城市河湖管理、施工现场管理等等；对象涉及路丢垃圾的居民、街头小摊贩、无照面包车、施工的工人等等。这些也是现存行政体制的漏洞，就拿我们最熟悉的市容环境卫生管理来说：

市容环境卫生反应了一个城市的精神面貌，没有干净、舒适的城市，人们的生活质量也得不到保障。而随着经济的增长，许多农民涌入城市，小市场、小商贩越来越多。这些商贩无执照、无保障……对经济的发展基本上起不到作用，而对于城市的环境卫生有很大影响。就拿某大学西苑的环境卫生状况而言，街道两边全是小吃摊，一条略宽的道，硬是给挤成仅容两辆摩托车的小道；摊贩产生的垃圾往路边堆，没走几步就能看到一小堆垃圾，对该大学的校容及该校学生的生活带来了很不好的影响。然而卫生局并没有过多的时间来管理这些流动性极强的摊贩，这时就需要一个专门管理该区的队伍来执法，改善该区的现状。

许多的领域和对象得不到彻底的管理，因此一个单独针对该领域的执法队伍城管就十分必要了。

 （二）城管的暴力执法及带来的后果

 虽然说城管执法队伍在当今社会是十分必要的，但是执法要有度。然而城管执法多使用暴力，侵害了民众的权利，也对社会造成了不良的影响。

 1、城管暴力执法的现状

（1）对执法对象的暴力侵害："暴力"一词在词典中的意思是：不符合法律和道德规范的力量，泛指侵害他人人身、财产、精神的强暴行为。暴力一词便表明了"暴力"执法是一种违法行为，而这种违法行为却经常性的出现在日常生活中，这不得不引人深思。

现实中的"暴力"执法轻则对执法对象态度蛮横、无理，进行人身攻击，重则没收执法对象的所有物资，对执法对象拳脚相加，更有甚者将执法对象暴力至死。执法对象是我国公民，公民的人身、财产安全应受国家法律的保护。而城管以国家的名义公然违反法律暴力执法，肆意妄为，给许多公民带来了损失和危害，这会使公民的基本权利得不到保障，人心惶惶。

（2）执法手段的非人性化：

城管的执法手段主要有：没收执法对象的生产资料、训斥、罚款、采取强制手段迫使其停止经营等等。执法人员在执行这些手段时不考虑执法对象的实际情况、蛮横暴力，往往会导致不良的后果。2010年郑州城管打人事件，一对年过七旬的夫妻拉着驴车在郑州某菜市场卖红薯，为了给儿子挣医药费。城管上前劝阻不能摆摊，夫妻不听，城管将整车红薯掀倒在地后，便准备离去，夫妻上前拉他，不让他走，城管便对着老人的头打了几下，便乘车离去。在这件事情中，城管做到了显示其身份、劝阻了摊贩几下、打了七旬老人的头、不负责任的离开现场；他没有尽到自己为人公仆、在岗尽职的责任。先不说其岗位上的责任，这种行为是连如何做人怕是都不懂。身为公职人员打七旬老人是罪上加罪。这样的事情网上报出来的有许多，那没有报道出来的了？可见一斑。

三、城管柔性执法

（一）柔性执法的内涵

柔在现代汉语词典中有许多意思，柔性执法取其柔和的意思。在传统行政理论中，行政机关主要通过强制手段行使其职能。但是，现代行政法的发展证明，强制手段并不是万能的，它可能会因一方的对抗或是无形的抵触而大大降低其功效。无论从现代行政法的理论或是实践来看，都要求行政机关尽可能少的运用强制手段行使行政权，而应当更多的使用权利色彩较弱的行政手段来使相对的一方主动参与进来，实现行政目的，或者自愿服从行政机关的意志。[2]这就是柔性行政的内涵。而柔性行政执法，是指行政机关包括法律、法规授权的非行政机关实施的行政行为，主要运用行政指导、行政合同、行政调解、行政奖励等一系列不具有法律强制力的新型行政行为的总称。

   （二）柔性执法的必要性

随着管理行政、秩序行政的民主化，传统的管理行政、秩序行政逐渐转化为给付行政、服务行政为主要内容的现代行政。为人民服务的理念在全世界范围内逐渐深入，行政管理方法的创新会推动社会的逐步发展。要充分发挥行政规划、行政指导、行政合同的作用。[3]这是我国现代行政方法创新的发展，是改善当今行政管理现状的可靠途径。

柔性执法主要运用行政指导、行政合同、行政调解、行政奖励等柔性方式进行执法，能够有效的引导民众主动参与，提高民众的积极性，目的在于追求民众与执法人员的平等性，是一种民主化的行政方式。

当今社会，过多的暴力执法事件使得行政机关、政府在民众中声名狼藉，执法发部门与民众之间关系僵化、岌岌可危。为了改善官民关系，也为了提高行政机关的办事效率，要求行政机关灵活运用行政指导、行政合同、行政调解、行政奖励等说服性的非强制手段十分的必要。这符合当代行政管理民主化、人性化、法制化的发展内涵，有利于构建由中国特色的社会主义。

（三）可采用的柔性执法的措施

1、行政指导

行政指导是行政机关在其职能、职责或管辖事物范围内，为适应复杂多样化的经济和社会管理需要，基于国家的法律精神、原则、规则或政策，适时灵活地采取指导、劝告、建议等非强制性方法，谋求相对人同意或协力，以有效地实现一定行政目的行为。行政指导是柔性执法最基本的要求，即行政机关的执法人员在行使职权时必须符合法律的规定。

2、行政合同

行政合同也叫行政契约，指行政机关为达到维护与增进公共利益，实现行政管理目标，与相对人之间经过协商一致达成的协议。这是行政管理的创新。协议，顾名思义是在双方当事人都同意的基础上进行的，有利于缓解现今暴力执法所以发的官民间的矛盾。同时，这也是公民参与行政的一种创新，公民可以积极的行使权利而不仅仅是承担义务。

3、行政调解

行政调解是行政机关根据法律、法规的规定，对其职权范围内的行政纠纷，通过说服教育，是纠纷当事人相互谅解，在平等协商的基础上达成一致协议，从而合理地、彻底地解决纠纷矛盾。"说服"、"平等协商"这些词汇都蕴含着柔，是对公民之间纠纷的柔性执法。行政机关依法执法不仅在于执法人员与公民之间，也在于公民与公民之间，只有这样才能全部包含。

 4、行政奖励

行政奖励是指行政机关依法对模范的单位或个人给予物质或者精神方面的奖励的执法手段，他以正面的、积极的方式引导、鼓励单位或个人守法，参与行政管理，具有强大的教育和向导作用。

行政奖励手段的合理运用，能够引导和激励公民主动参与行政管理，主动与执法队伍协作，能改善公民与行政机关的关系，对社会的和谐氛围有巨大的帮助。

这四种措施是相辅相成的，行政指导是前提，行政合同是基本形式，行政调解是方式，行政奖励是补充措施。只有四者结合在一起使用，才能使柔性执法更好的开展起来。

四、结论

随着经济的发展，城管职能部门发挥着越来越重要的措施。然而现实中的执法队伍的暴力执法给公民、社会甚至是国家都带来了不可磨灭的影响。因此，在执法过程中，我们应该转变执法理念，以人为本，以和谐社会为目标，开展柔性执法，从而促进城市的科学发展。

参考文献

[1]周永坤.规范权力--权力的法理研究[M].法律出版社，2006.283.

[2]罗豪才，崔卓兰.论行政权、行政相对方权利及相互关系[J].中国法学，1993年3期：7~8

[3]《全国推进依法行政实施纲要》第九条