一、政法传统与法院内部控制机制

法官绩效考评制度在当下中国司法实践中被构建起来，是与法治话语的形成、法院内部权力构架以及法官队伍的变化紧密地勾连在一起的。当代中国的司法模式发轫于陕甘宁边区时代，源起于陕甘宁边区并逐步成熟起来的"政法传统"话语曾经是中国有关法制的主流话语，这一话语模式认为司法是围绕党和政府的中心而展开工具，司法应是从属于行政，司法是政治形式的直接体现和改造社会的工具。在"政法传统"的话语叙述脉络之中，法院在不同历史时期通过不同形式的工作来体现了围绕中心而工作的思路，在陕甘宁边区则通过马锡五审理方式来争取民心、建国初期则通过发挥刀把子功能来打击阶级敌人和促进社会主义各项事业的建设、改革开放到21世纪初期则是围绕经济建设而展开工作，如提出"为经济保驾护航"的口号等，而在当下通过司法能动、构建大调解机制来促进和谐社会建设。

围绕党和政府的工作重心而开展司法实践是法院工作的初衷，但从愿望跳跃到具体的实践则需要一定的机制来加以保障，也就是说法院将指导思想转化为具体的实践需要构建特定的机制，这其中对审判进行层层把关的行政控制机制和人事队伍管理机制所具有的重要性就凸现出来了。行政控制机制通过法院内部的审判委员会-院长-分管院长-庭长-审判长的行政序列来实现对案件和审判加以控制的目的，这一控制机制体现为两个重要方面：一是，法官在审理案件的过程中，不同层级的行政主导者是可以随时地介入到审理过程中并能对审判结果加以控制。二是，法官在审理完案件后，在发文、报批等程序性环节仍然需要接受不同层级的监督，比如高其才研究发现"在革命根据地就建立起来的案件审批制度，在解放后仍继续加以沿用，以实现直接、具体领导。"通过随时介入和程序控制的行政控制机制可以确保案件的审理过程和审理结果始终是围绕法院所欲实现的目标、始终能够围绕党和政府的中心工作。

但仅有外在的行政控制机制还是不够的，如果没有法官主动、自觉地配合以及践行既定的各种规训机制和程序，要么会导致这一套行政控制机制的失灵、要么会导致监督的成本过大，所以在既有的机制下法院能够吸纳具有同质性思维、能够满足行政控制机制要求--或者说认同这套控制机制--的人就成为关键性问题。为此在选人的过程中政治性标准就成为第一标准，因为"人民司法工作是具有很强的政治性、思想性的工作，必须要由工人阶级政党坚强领导，必须要掌握在忠实于国家、人民群众的干部手里。"具体到人员来源，在建国初期则有如退伍军人、政府职能干部、区乡干部、旧司法人员、临时借调人员等，到改革开放后通过招录程序，则有如教师、工人等不断地进入到法院队伍中来。通过行政控制控制机制和人事机制，法院基本能够实现所要达到的目标，即使是在法律明确规定的情况下也能通过具体工作方式的转变来迂回地实现目标，如黄宗智在对新中国的离婚案件的司法实践时就发现，由于共产党激进地给予社会以自由结婚和离婚的权利，从而使得法院面对大量突如其来离婚案件，而法院既不能完全拒绝也不能一概准许，因为"前者意味着背离共产党对结婚和离婚自由的承诺，后者又肯定遭到乡村社会的强烈反对。"面对这一难办的情形，通过案件审理方式的变化、仔细地做当事人和周围人的思想工作，从而使调解这一折中方式被广泛地接纳并实现了抽象肯定和具体否定的目的。

话语作为一种正当性赋予的力量，对特定的机制是具有正当性证明的功能的，法院的行政控制机制和人事机制在内的整套机制之所以能够灵活自如地实现自身目的，是与政法传统话语、与当时存在的以夺取政权和阶级斗争为中心的政治性话语的广泛存在紧密地勾连在一起的。这也意味着一种可能性，当有关司法的话语发生变化之时，法院的整套运作机制所具有的正当性就可能会受到质疑、削弱甚至消失。

二、法官绩效考评制度的整合功能

一如前述，话语不仅具有正当性赋予的力量，也还具有批判和反思功能，尤其是产生了一种与支撑既有机制话语不一致的话语并且这一新的话语被机制中行动主体广泛内化之时，就会导致机制所不欲的行动产生并导致既有机制的运行不畅甚或是失效。随着改革开放的逐渐推进、市场经济的建立、法学教育/学术研究的重新活跃以及对外交流和全球化进程的进一步加深，有关法制和司法的话语机制逐渐地发生了变化，学界开始对法院围绕党和政府中心工作的"政法传统"开始反思、对包括审判委员会在内的行政控制机制给予了反思、对复转军人进法院在内的人事机制进行了反思。以对政法传统的反思为例，贺卫方就认为法律之所以在实际运行中出现失效现象，原因就在于"司法和执法机关是地方性机关，与地方的权力部门和经济利益有着千丝万缕的联系。"为此司法部门必须要从地方性中解脱出来，成为一个中立的、能够输送正义的机关。舒国滢也认为，司法的实践类型和研究需要从一种大众的司法转换到专门化的司法理念中来，从司法的广场化过渡司法的剧场化。并且需要给予法官以特殊的保护和独立，原因就在于"司法过程的形成决定了对法官不宜采取行政化的管理方式。"

话语机制的变化导致了实践的变化，通过对当下司法实践的观察和分析会发现，法院内部既有的两套控制机制确实发生了非常重大的变化。就案件审理的行政控制机制来说，既有机制要么成为一种仪式化的管理模式，如庭长、分管院长的文书签发权，要么发生了职能的转变，如审判委员会逐渐从案件审理功能过渡到经验总结功能中。就法院的人事机制来说，随着2001年薪修订的《法官法》的实施，对法官任职资格做了更为严格的规定，从而使得多渠道的法院进入机制逐渐地过渡到了单一性的进入机制中，并且以一般的观察经验而言，法院除了行政序列中的领导岗位外，新进人员基本都是接受法学正规教育的各种学历层次的人。

在看到法院内部机制发生变化的同时，还需要仔细地琢磨没有发生变化的方面。从整个上层构造的结构性角度看，法院所处的位置并没有发生根本性的变化，主要指的是法院在人、财、物等方面仍然没有能够获得根本性的保障，依然是需要受制于同级的党委和政府。结构决定了处在结构上的主体所需要扮演的角色，这意味着法院仍然是需要围绕着党和政府的中心而开展司法实践的。另一方面，虽然法院内部对案件审理过程予以控制的行政机制的职能发生了悄悄的变化，但这套行政机制本身仍然还是存在的，还是由院长、副院长以及庭长构成的行政等级序列，这就意味者说，这些岗位上的角色扮演主体依然会延续既有的利益偏好、思维方式来支配自身的行动。同时如上所言，由于法院人事机制的变革以及审判岗位的结构性要求，更为重要的是新进人员由于接受过正规法学教育，所以几乎都成了具有同质性的法治思维模式，法官在审理案件过程中会有意无意对对行政控制机制加以抵制和予以反叛。由于法官审理案件过程中的这种反叛，导致的结果则是作为整体的法院实现围绕党和政府中心而工作目的的落空，通过对法院调解在当下重新兴起的原因予以探讨就会发现，一个重要的因素就是由于法官偏好用判决的方式来结案，导致一方甚或是双方不服判决结果而引发诸多的涉法信访的产生，没有实现案结事了的目的。

如果结构性和抽象地对法院的内部构成进行分析的话，会发现形成了两套并行且相互离心的运行机制和思维/话语模式，一套是以行政序列为结构、以政治化为符号，一套是以法官岗位为结构、以法治化为符号。这两套模式在陕甘宁时代和新中国前30年是合二而一而具有同质性的，而改革开放之后尤其是进入到21世纪就开始出现分裂并渐行渐远了。比如贺欣在对T市中院的一起行政案件研究时就发现，主管副院长与合议庭法官就应该如何处理的问题上发生了分歧，副院长由于受到上级法院和同级党委的压力而倾向于作出有利于公安局的判决，而合议庭的三位主审法官并没有附和副院长的意见，最后实在没有办法而接受副院长的意见时则让书记员记录下"这是副院长的意见，我们没有意见。"这种矛盾、冲突和分裂所导致的后果就是法院内部运行的不畅，更为严重的后果则是影响为围绕党和政府中心而展开司法的实践，进而如何有效地弥合两者之间的分裂，使两套机制能重新形成合力就成为一个问题。

当代中国司法要在实践中要有效地弥合两套机制之间的缝隙，必然需要从话语和机制两个角度出发，需要寻找到一种对方都能够接受的话语/机制。从话语的角度看，既有两套机制所主张的话语都是对方不能够完全接受的，如政治化话语不仅会遭受到外部抨击也会遭至内部抵制，而法治化话语则会由于行动资源不够和对方的担忧而丧失可能性；从机制的角度看，则需要寻找一种能有效规训对方的机制。此时，有关审判管理的话语和法官绩效考评的机制就逐渐地被双方所接纳。挟裹着绩效考核的审判管理的话语之所以被接纳，与审判管理所具有的普适性有着关联的、与审判管理所具有的技术性而带来的中立性是关联在一起的；法官绩效考评制度之所以被接纳，一方面与审判管理话语所提供的正当性紧密地勾连在一起，另一方面无论从哪一方角度看都可以视为是一种能够有效地规训对方的工具，从行政序列来说，通过绩效考评机制可以有效地引导法官开展各种工作，比如通过调解考核制度和调解率设置，无需以往的强制和过程控制就可以引导法官围绕调解而展开工作，而对法官结构来说，通过绩效考评制度既能够客观而有效地对自身工作给予评价，同时由于该制度还承诺到"在干部选任工作中，将汇总、公布审判绩效作为必经程序，形成以实绩论英雄的良好导向，在法官的表彰奖励、评定等次、遴选等工作中，审判绩效也是主要的考察内容。"这意味着，遵从绩效考核的要求在某些情况下甚至还能给自身带来物质、精神和行政上的好处，以及获得一种在行动过程中的自由。

由此可以看到，法官绩效考评制度对当下法院内部的行政管理和审判实践、对行政序列和法官结构之间的裂缝发挥了整合的功能，但也恰恰是这套机制在实际运行的过程中出现了诸多问题和意外后果，为此也就需要对这些意外后果产生的原因进行逻辑而结构的分析。

三、法官绩效考评制度运行的异化：以调解考核制度为例

很显然的是，法官绩效考评制度在实际运行中达到了预设的整合内在分裂的目的，法官在开展工作的过程中始终都是围绕着法官绩效考评机制所设定的各项指标来开展司法实践的，如调解率、结案率以及结案均衡率等，而法院自身的承诺也不断地得得到兑现，如J市法院在一次从助理审判员晋升到审判员的职务竞争活动中就规定到，"本次职务竞争考核以百分之计分，审判岗位人员以《法官考评办法》年度考核综合积分为基准，以2010年、2011年的工作实绩平均得分确定工作实绩分，此项得分占总分的50%。"但由于绩效考评制度本身内在价值的导向与法院本身内在价值要求之间的紧张，或如翁子明所言"司法管理的官僚化对司法运行规律的背离"，从而使得该制度在运行过程中产生了诸多的意外后果，也就是本文所讲的制度运行的异化现象。虽然这些异化现象本身得到了诸多的研究，但由于这些研究没有能够逻辑地、因果地分析内在关联性，导致研究的皮相化。在对法官绩效考评制度运行的异化现象予以分析时，我将主要以受到争议最多的调解考核制度作为分析的对象。

就调解本身的结构要素来说，主要含有三个基本的要素：一是，调解本身所处的结构位置，其既包括话语结构也包括制度规范，这一结构既能够为调解活动提供正当性证明，又能够有效地规制调解活动的展开；二是，调解过程中不同主体相互之间的关系/位置状况。三是，调解过程中主体所具有的意识。从历史的角度看，中国的调解大致可以分为四个阶段上的调解，即传统中国社会中的调解、陕甘宁边区的司法调解、新中国成立后的法院调解以及调解考核制度下的调解。在此，我们可以进一步以调解本身的结构性要素来分析不同阶段上的调解活动并洞悉它们相互之间的区别，比较的实质则在于试图指出当下法院调解之所以发生扭曲的内在机理。

传统中国社会的调解是在"由无数私人关系而达成的网络"之中展开的，故而调解本身所具有的正当性以及乡绅、族长等在调解过程中所具有的权威则是由这一网络而提供的，所以在调解过程中乡绅、族长等所扮演的第三者角色虽然践行着工具理性，而"追求社会承认的行为使得我们必须正视并受制于社会价值观念制度及其意义秩序。"所以这一工具理性行动本身是受到文化网络的规范性限制的，同时也是受到其他参与人的制约的具体地说则是，乡绅等人的工具理性实质上是为了追求更大的社会威望而行动的，而社会威望的获取则是需要通过参与人的确认而获得的，进而保证调解中的所有参与人都能在既有的规范之中行动。陕甘宁边区的司法调解则是在乡土社会和政治的规范性要求结构之中展开的，这意味着一方面需要在乡土社会之中建立现代民族国家政权，另一方面有需要最大化地争取民心，共产党通过使具有政治性思维的人员走上审判岗位，通过形式和实质的分离而弥合了两者之间的内在紧张，在具有政治性思维人员的主导以及当事人可以通过不支持党的领导的退出机制的保证下，以"马锡五方式"为代表的法院调解能够始终沿着替群众着想、为人民服务的路径下展开，从而取得很好的效果，这一逻辑本质上与传统社会中调解逻辑是一致的。新中国成立后尤其是90年代的法院调解，调解的结构发生了重大变化，比如调解的外在规范性要求由争取民心向法律的规范性转变、调解主体由政治思维转向法治思维，虽然结构发生了变化，但能够保证调解是在法律的框架之下行动的，法官可以在调解与审判两种方式之中自由地切换，所以并没有强迫当事人接受调解的动机，如朱涛在对A县法院的结案方式研究时就发现，1991年之后随着民事诉讼法的修改以及法院取消调解率作为法官业绩评价标准，法院的调解率马上就下降了。

调解考核制度的建立尤其是调解率的设置，则迫使调解必须要满足法律的规范性要求和调解考核制度的考核要求。又由于在现代社会中法官在调解中所占据的位置是来自于国家法律的授予以及法院在纠纷解决市场上所具有的垄断性地位，这意味着说，在调解过程中当事人既无法与法官处于平等位置，又无法通过退出机制来对法官的权力加以制衡。上文的研究指出，调解过程中乡绅、族长乃至法官等都是工具理性行动者，但他们的行动又是受到规范性机制和当事人退出机制外部约束的，这实质上也就是韦伯所讲的"行动虽然具有工具性事实的、理性的条件取向，但非理性的、规范性的要求也是其整体的一部分。"所以需要认定的是法官在当下司法实践中也是工具理性持有者。由于当下调解场域中绩效考核机制和法律规范之间的内在紧张，因为调解绩效考核机制是一种工具理性要求而法律机制则是价值理性要求，又由于当事人退出机制的失效，使得调解绩效考核制度彻底地击穿了法律机制对法官的价值理性要求，从而使得法官完全地成了追求自身利益最大化的工具理性行动者，这与传统社会追求社会声望、陕甘宁边区追求民心和90年代追求法律的实现都是不一样的，在此的法官追求的则是自身有没有满足考核的各项要求。当法官作为一个完全的工具理性行动者之时，被大家广为批评的现象如强迫当事人接受调解、数据造假也就成为了顺理成章的事情了。

在此可将调解考核制度下调解异化的逻辑转化成一个基本的模型，那就是在特定制度下行动者总是基于自身利益最大化而展开行动的，而行动者在行动过程中会受到其他行动者行动的制约，同时也会受到规范性要求的制约。当其他行动者对行动主体不再具有制约的可能性，同时外部规范不再具有价值要求之时，行动者可能会通过损害其他主体利益的方式来达致自身利益的最大化。如果将这一洞见/模型扩展到对整个法官绩效考评制度的分析上也同样是有效的，比如可以以此来研究法院立案难问题、法院的执行难问题，就会发现根本都是由于当事人没有对抗机制来制衡法官/法院的利益最大化工具理性行动而导致的后果。

由此可以发现，法官绩效考评制度在引导法官围绕法院的要求、围绕党和政府的工作中心而开展司法实践方面确实发挥了引导功能，同时在弥合法院内部不同系统方面也确实发挥了整合功能，这是该制度设计者所意料也是乐于见到的。但又由于法官绩效考评制度本身的工具理性属性，从而使得法官变为彻底的工具理性行动者，从而不断地了当事人的合法权益、使得当事人产生/暗生了更多的不满，而这也恰恰是党、政府和法院没有意料、不愿看到的意外后果，也是与公正价值为导向的司法属性相违背的。

四、代结语：法官绩效考评制度的修正

上文的论述能洞悉到两个基本面向：一是，法官绩效考评制度在当下司法实践和法院内部所具有的整合功能。另一则是，该制度在实践过程中所发生的异化现象和导致的后果，同时沿着内在的理路，也将异化发生的内在逻辑阐述清楚。研究的目的更在于切实地解决问题，为此既需要避免基于外在视角而带来的一刀切的解决理路，更需要避免那种不了了之的研究进路。

在法院所处结构（政治的和话语的）没有发生根本性变化之时，就意味着法官绩效考评制度所具有的功能并不会被另一种制度所取代，唯一的可能性则是在既有基础上对该制度进行一些修正。为此，可以从三个基本方面来对法官考评制度的修正予以认识：

一是，增强当事人行动的能力。如上文的分析所显示，在传统社会和陕甘宁边区的调解之所以没有发生异化一个重要的原因就在于当事人退出机制所提供的保障作用，而当下调解异化之所以发生一个重要原因就在于当事人退出机制被遮掩了，所以有必要增强当事人在案件审理过程中的行动能力。

二是，打破唯数字化的评价/考核方式。数字化的考量方式的内在预设即是认为法院所碰到的案件在难以程度上都是一致的并且具有同质性，所以通过计量化的考核可以促进法官解决案件的效率。但实际却是与这种假设大相径庭的，如婚姻案件、继承案件等虽然法律关系并不复杂，但却是棘手并难以解决的问题，需要耗费大量的时间和精力才能做到案结事了，而这与解决一件普通的民间借贷纠纷所需耗费的时间和精力是无法比较的，所以唯数字化的考核方式并不能客观地衡量法官的努力。同时，唯数字化的考核方式也是一种结果导向性的考核方式，迫使法官不得不利用各种方式来应付数字化要求，如利用案件拆分术、协调起诉等，而这也是与考核本身所期冀的提高效率而相背离的。恰如沐润所言，"对法官的审判能力以及相应的审判质量和效率的考核是一个综合评价问题，很难用一个量化的标准加以衡量。"为此有必要从唯数字化的考核方式中走出来。

三是，适当弱化法官绩效考评机制在评价法官过程中产生的数字的重要性，引入外部评价机制。在当下中国司法实践中的有着诸多的外部监督机制，如人大监督、媒体监督等，这些监督本身是针对司法过程进行的监督，也就是说针对司法实践中有没有遵循法律而非是对法官的工作结果进行的监督，而现有的对法官工作结果进行考评机制又仅限于内部考评，但由于内部考评制度设计的工具理性考虑，导致诸多问题，需要引入针对法官工作绩效进行评估的外部机制。当事人、律师都可以成为法官工作绩效考评机制的外部主体，但由于法官工作的结果与这些主体之间具有内在的利益关联性，所以他们并不适合作为外部评估主体。为此，由具有独立性的第三方如专门的评估研究机构对法官工作加以评估则成为一种可行的选择。