国有独资公司现行监事会制度的建立实现了从体制上、机制上加强了对国有企业的监督，弥补了《公司法》对监事会规定的缺陷；完善了稽查特派员制度的不足；较全面地保证了国有企业”授权经营”目标落到实处，维护了国有资产的利益；有效地排除各种非法律性的人为干扰，使监督更有效，真正作到了客观、公正。[1] 但是国有独资公司监事制度在具体的内容设计上还存在一些缺陷，比如监事的选任与监事会的组成结构不够合理，监事会职权偏小等问题，这些欠缺将影响监事会作用的发挥，因此，笔者在本文中将对这些问题分别进行分析。

一、监事会成员的产生和组成结构不合理

1.    监事会成员的产生不合理

国有独资公司监事会能否真正实现对国有企业的有效监督,从而真正发挥促进国有资产保值增值、防止国有资产流失的作用，很大程度上取决于监事的业务能力和专业素质。《暂行条例》对国有企业监事会监事的任职资格虽然作了明确的规定，但由于该规定相对过于笼统,导致国有企业监事会制度实施近七年来，在实践中国有企业监事会监事的选任仍然存在很多问题。依据《暂行条例》的规定，监事的人选主要是来自国务院有关部门、单位派出的代表（以下简称”派出监事”）和由企业职工代表大会民主选举产生的职工代表（以下简称”职工监事”），笔者将对这两种监事中所存在的问题，分别进行分析。

（1）     派出监事所存在的问题

《公司法》规定股东代表监事由作为出资人代表的国有资产监督管理机构委派，然而，作为其监督对象的董事也由国有资产监督管理机构委派，并且两者的备选人群都是相关国家部委机关、单位，因此监事和董事之间必然具有千丝万缕的联系，在缺乏责任追究制度的情况下，监事非常容易与违法的董事同流合污。另外，由于目前国有企业人事体制改革的滞后,国有独资公司的董事、监事及高管人员都有相应的行政级别，因此监督者与被监督者之间存在一个级别身份的协调，这一难解决的问题也直接影响着派出监事监督的效果。

此外，虽然《暂行条例》从政治素质、业务素质、人格素质及综合能力等方面规定了派出监事应具有的条件，为监事的选择提供了一定的标准。但在实践中，派出监事由于是从国务院有关单位或部门中的行政人员选出的，行政性操作的成分较大，所以容易忽视对监事的专业要求，监事的质量和工作成效让人担忧。

(2) 职工监事存在的问题

根据《公司法》和《暂行条例》的有关规定，监事会中的企业职工代表由企业职工代表大会民主选举产生，报监事会管理机构批准，同时企业负责人和其他高级管理人员不得担任监事会中的企业职工代表。但是由于缺少对”企业职工”身份限定的规定，实践中职工监事很少能有生产一线的普通工人，通常都是由公司工会领导或中层干部担任，而这些人难免与公司的高管们发生各种利益关系，因此与公司高管容易产生默契现象，甚至一起损害公司的利益。

1.    监事会成员的组成结构不合理

各国公司的监督主体大致由三方面的人员组成：资本所有者、资本借入者和职工。[2]之所以会有这样的结构组成形式，笔者认为这与这三类人员都是与企业有着深刻的利益关系，其监督的积极性较高所分不开的。而根据《公司法》和《暂行条例》的有关规定，我国国有独资公司的监事会仅由资本所有者的代表--派出监事和职工监事所组成。对于派出监事而言，除了上文所述其在选任上存在的问题之外，他们自身的利益与企业的经营状况和经营效益之间往往缺乏一种内在的深切关系，这就导致了他们在工作过程当中缺乏动力，容易消极怠工。而对于职工监事而言，虽然其和企业之间存在深刻的利益关系，但由于受专业水平所限，他们往往难以胜任专业性的监督检查，无法达到对企业进行有效监督的基本要求。这就导致在实践中，派出监事和职工代表监事只是做样子、走形式，根本无法起到维护有关部门和单位利益和保护企业职工权益的目的。

二、监事会的职权偏小且工作方式不完善

“地位、职权和素质是构成法律监督主体权威的三个基本要求。”[3]毫无疑问，监事会职权的大小直接决定了监事会在国有独资公司中所发挥作用的大小。监事会制度是德国人的发明，在西方主要发达国家企业内部专门监督机构的制度设计中,德国的监事会制度也最具典型意义。[4]同时，国有企业监事会制度也是德国国有企业监督体制中最具特色的一项内容，其监事会地位高，职权大。然而我国在通过借鉴德国国有企业监事会制度的时候，并没有赋予我国国有独资公司监事会像德国国有企业监事会那样大的职权。诚然，我国和德国有着不同的国情，我们当然不能照本宣科国外的制度，但是如果现行的制度在实践中显示出了它的严重缺陷，我们就应该继续对其进行改革。自国有独资公司监事会制度推行七年以来，其监事会职权偏小，工作规程和方式不完善等弊病已经表现的非常明显：

2.    缺少必要的人事任免权

德国的公司实行的是大监事会制度，即监事和监事会除了有监督权外，还拥有董事会成员的任免权。董事会对监事会负责。有学者认为，监督机关的人事任免权是法律所要解决的首要问题，处理得当，便可达到制衡或者监督经营者的目的；处理不当则会使监事会沦为董事会之附庸。[5]我国并没有赋予国有独资公司监事会任免董事会成员的权利，仅仅规定了监事会的人事建议权，使监事会对公司董事会成员的威慑性大为减少，这就导致了在实践中，监事会职权行使状况令人遗憾，在大多数公司中，监事会形同虚设，监事会的监督作用没有在公司管理层中得到普遍认同和尊重。

3.    工作规程、方式有待进一步提高

明确、流畅的工作规程是国有独资公司监事会发挥积极作用的必然要求。国有企业监事会的监督检查工作最直接的对象就是被监督的企业，这就要求国有企业监事会与被监督企业之间要有完善的交换意见的工作规程。从国有企业监事会与国有企业之间的关系上看，为了保证国有企业监事会的独立性和权威性，避免监事会成员的道德风险,《暂行条例》规定了监事会不参与、不干预企业的经营决策和经营管理活动，同时也规定监事会不得向企业透露检查报告内容。但在实践中,这样的规定导致国有企业监事会过于强调监督检查的独立性,国有企业监事会与企业之间不能进行有效的沟通。导致国有企业监事会在监督检查中发现企业需要自行纠正的问题时不能与企业及时交换,而企业在接到监事会提交的交换意见时也没有能引起足够的重视。

三、监事会成员的责任规定不明确，激励机制不健全

1．监事会成员的责任规定不明确

任何一项制度设计要达到其设立的目的，都必须为制度中的各种主体设置相应的权力、义务及责任。同样，要使国有企业监事会制度发挥其制度意义，达到其制度目的，就必须在规定监事会和监事享有监督检查权的同时，为监事会及监事的监督检查行为特别是监督检查中的不当行为和怠于监督的行为及由此引发的不利后果设定相应的责任制度。

《暂行条例》明确规定了国有独资公司监事会对公司检查监督的权力，但是在涉及国有企业监事会成员的义务时，《暂行条例》仅规定监事会成员不得接受企业的任何馈赠，不得参加由企业安排、组织或者支付费用的宴请、娱乐、旅游、出访等活动，不得在企业中为自己、亲友或者其他人谋取私利。监事会主席和专职监事、派出监事不得接受企业的任何报酬、福利待遇，不得在企业报销任何费用。从以上规定我们可以看出，《暂行条例》着重强调的是国有企业监事会监事在监督检查工作之外的个人经济生活中应当遵守的义务，却没有规定国有企业监事会及其监事有忠实履行监督职责的义务或者说在监督检查中有尽到善良管理人的注意的义务。国有企业监事会及监事并非国有资产的所有者,其对国有企业通常缺少监督的动力。所以,在对国有企业监事会及其监事缺乏明确的义务性规定的情况下，就不可避免的出现监事会及监事在监督检查工作中走过场、做样子的现象,使得监事会的监督职能无法得以有效实现。

2．监事会成员的激励机制不健全

国有企业监事会仅仅是国有企业出资人选任的代表，而非国有企业的出资人，因而国有企业的生产经营状况与国有企业监事会监事自身的利益并无直接关系。正是由于监事自身的利益与企业的经营状况和经营效益之间缺乏一种内在的深切关系，所以他们很难做到像关心自己个人资产那样去关心国家的资产。因此，要制止监事偷懒、激励监事忠实履行监督职能,就必须有一个有效的激励机制。而目前就国有企业监事会的激励机制而言。《暂行条例》仅规定：”监事会成员在监督检查中成绩突出，为维护国家利益做出重要贡献的，给予奖励。很明显，这样的规定在措施和力度上都还不能完全解决问题，远远不能达到激励监事忠实有效地履行监督职能的目的。

[1] 参见”我国国有企业监督机制研究”课题组：《论国有企业监事会制度》，载于《中国工业经济》2001年第12期。

[2]李建伟：《国有独资公司前沿问题研究》，法律出版社2002年版，第278页。

[3]钟海让：《法律监督论》，法律出版社,1993年版。

[4]雨芳：《德国国有企业管理》，载于《中国财经报》，1995年4月13日。

[5] 参见张竹英：《论公司监督权的设置与完善》，载于《中国人民大学学报》2001年第3期。