近年来，海陵法院受理的农村土地流转纠纷案件呈明显增多趋势。此类纠纷所反映的矛盾激烈且参与和观望人数众多，不仅容易产生群体性纠纷，更易引发争抢土地、毁坏庄稼、人身伤害等严重问题，直接影响当前农业现代化建设进程，值得高度关注。

一、农村土地流转的基本情况

（一）农村土地流转存在的主要问题

1、土地承包经营证书发放不及时、不准确。个别地方没有及时发放二轮承包以后的土地承包经营证书，导致土地权属争议难以确定，如部分农民凭第一轮土地承包经营权证书主张权利，二轮实际承包农民以实际使用土地为由，坚持主张自己的承包经营权。有的虽发放了土地承包证书，但面积计算不准确，四址（东南西北）又不明。纠纷出现时，村级组织甚至应双方当事人请求，出具相互矛盾的证明。

2、30年承包期限与农户人口变动不适应。《物权法》和《土地承包法》规定30年承包期限，立法目的是为了保护用益物权的稳定性，但若以30年承包期限一刀切，有时与客观实际相脱离，尤其在家庭人口发生变化时，无法得到及时调整。

3、承包田经多人多次流转后难以返还。因国家加大扶持"三农"力度，部分多人多次流转的土地上，农户纷纷主张返还承包田，因流转手续不规范、底册登记不健全，导致原承包权人无法确认；有的土地已改造成渔塘、蟹塘，实际无法返还。此类案件按照民事诉讼程序难以妥善处理。

4、土地征用补偿费用发放不规范。土地征用补偿费用发放到村后，有的村不能及时发到农户手中，有的不全部发放，有的只发放利息，有的对仍留本村的出嫁女不发或少发，有的合并村对新旧村民发放标准不一等等，此类纠纷很容易形成群体性矛盾。

（二）农村土地流转问题的主要原因

1、法律规定不具体。目前我国法律法规关于农村土地承包经营权流转方面的规定主要是《中华人民共和国土地承包法》，内容比较原则，缺乏可操作性，对各种流转方式应履行的程序性要求缺乏具体规定。

2、对政策调整不适应。2005年始国家免征农业税，并实行粮食直补、最低价格保护收购等一系列惠农政策，农民承包经营土地变得有利可图，导致以前低价甚至免费流转的农户反悔引发纠纷。

3、流转手续不规范。农户在流转的时候一般都是私下进行，极少履行报批、备案等手续，且农户流转大多以口头约定为主，即使为数不多的农户签订了协议，但也不同程度地存在概念不清、约定不明确、权利义务不确定等问题。

4、服务管理不到位。镇、村等相关职能部门、基层组织未能发挥应有的宣传、服务作用，导致农民缺少渠道了解农村土地流转方面的法律知识。

二、农村土地流转疑难新颖法律适用问题的处理

（一）关于农村专业合作社的流转主体问题

随着农村集体土地流转规模的不断扩大，一些新型集体土地承包经营权受让主体也随之出现。如农村专业大户、农民专业合作组织、农业公司等。不同于以松散型组织为主的农村传统集体经济组织，农村专业合作社等新型农村集体经济组织具有不同的法律属性及法律地位。农村传统集体经济组织以家庭承包经营为单位从事生产经营，专业化程度和组织程度不高，以户籍所在地为参加集体经济组织的必要条件，不具有法人资格，受乡规民约约束。而农村新型集体经济组织依法登记，具有法人资格，一般实行"依法、自愿、有偿"原则，受法律约束。一些农村专业合作社在吸纳土地承包经营权作价投资过程中，一般以保底分红为条件吸引村民入社。鉴于市场经济中投资风险无法避免，不可能存在只盈不亏的情形及恒高的收益率。保底条款亦违背民法公平原则，民事权利义务不对等，往往容易发生纷争。按照我国现行法律对保底条款的排斥性，一般认定保底条款无效。村民应该提高风险意识，对合作社章程规定的保底条款慎重对待，审慎审查，形成利益共享、风险共担的经济共同体。农村专业合作社的核心内容是村民的土地权利，因此合作组织的股权买卖、转让、抵押必须与集体土地使用权的法律规定相一致。

（二）关于农村土地承包权作价投资加入专业合作社的法律效力

 根据中央一贯的土地政策和农村土地立法精神，土地承包经营权蕴含着两种基本权能：一是土地的耕作经营权；二是赋予农民以占有土地为主要形式的社会保障受益权。基于此，当家庭土地承包经营权作为资本投资入股于农民专业合作社等集体经济组织后，农户实际投入的只是土地承包经营权中的第一层权能即耕作经营权，第二层社会保障受益权能仍由农民保留。不宜因入股行为而将土地转化为合作社资产，该部分投资不属合作社法人财产权的构成范畴，不存在入股农民与合作社对土地承包经营权主体进行变更的法律问题。这与公司法关于投资必须进行权属主体转换并形成公司法人财产权的制度完全不同。当农民根据"进退自由"原则退社或合作社解散时，所入股土地必须返还入股农民或其合法继承人。当合作社出现经营亏损引发诉讼时，需保障作价投资土地及时退回入股农民。合作社本身及合作社的债权人不得将入股农民的土地作为民事责任财产。当入股土地涉及征收或征用时，享有安置与土地补偿权的主体是入股农户而并非合作社。只有将家庭土地承包经营权权能分解为社会保障受益权和耕作经营权两种权能，才可有效解释相关政策与法律安排的合理性。

（三）关于农村联建房行为的法律效力

在城乡统筹发展及新农村建设中，部分地方政府着力推进农村宅基地节约集约利用，一些地方政策指出有条件的农村可推进农民成片集中居住，相当数量的农村联建房随之出现。农村联建房是指农民集体经济组织经政府有关部门批准，统筹规划农民的宅基地并拆除农民原先的住房后，重新统一建造的、分配给被拆迁户的住宅楼，一般是在集体土地上修建的农民集中居住区。农村联建房不是小产权房。一般而言，农村联建房既有规划，又是合法用地，符合条件的可在房管部门登记备案，取得产权证。农村联建房所占用的土地仍是农民宅基地，此类房屋的买卖受到限制，即只能依法律规定定向出售或销售给被拆迁户或符合条件的集体经济组织的成员。若受让方不是以上适格主体，则房屋买卖行为违反国家强制性规定，应认定无效。从合同法角度来讲，非同一集体经济组织成员购买联建房屋形成的房屋买卖合同纠纷，如因转让方提出反悔诉至法院而被确认违法的，转让方应参照略低于市场价格赔偿受让方经济损失。

（四）关于农村集体建设用地流转的法律效力

根据现行土地管理法规定,集体建设用地只在两种情况下发生流转。一是农村集体经济组织与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业。二是符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业,因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移。担保法第三十七条规定,除法定情形外,耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权,不得用于抵押。根据上述法律,集体建设用地使用权仅在特定的条件和方式下才能流转,现行法律禁止其直接入市交易。在主城区的城郊结合部，出现农村建设土地通过租赁、转包、转让、入股等形式流转为工业用地后涉及的相关纠纷。应从两方面把握：一是土地管理法对农村土地出租用于非农建设的限制。二是承租企业是否符合使用农村集体建设用地的条件。使用集体建设用地只能是为兴办乡镇企业或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设需要。在"村企合作开发模式"下，房地产企业参与开发，修建的部分房屋安置给退出宅基地的农民，改善农民的居住条件，没有违反土地管理法的相关规定，符合城乡统筹政策。但是，无论土地置换为宅基地还是集体建设用地，按照法律规定都只能修建村民住宅或者兴办乡镇企业、乡镇公共设施和公益事业。农村建设用地出租给本集体经济组织外的企业建厂房且不是为乡（镇）村公共设施和公益事业需要的,应当认定出租合同无效。建造的其他房屋对外销售，实质是规避征收程序，直接在集体所有的土地上变相进行房地产开发，违反房地产管理法和土地管理法相关规定，应认定为无效。

（五）关于土地用途管制的法律问题

土地用途管制是国家土地管理制度的重要组成部分，属法律强制性规范。不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途，是土地承包经营权流转应遵循的基本原则。在农业产业化及统筹城乡发展进程中，存在受让方将土地用于同传统农业相关用途的情形，比如，将种粮改为饲养牲畜，甚至由种植畜牧等传统农业向农产品加工、旅游观光农业、休闲农家乐等农业产业链方向转变。以上情形是否违反土地用途管制强制性规定，需要慎重对待并结合实际深入探讨。只要未擅自将农用地转为建设用地或商业开发，可不径直对其作出否定评价。若转让方以违反土地用途管理为由向法院主张无效，可参照土地收入级差判令受让方给付转让方土地相关收益差价。

（六）农村土地流转与涉农金融创新法律问题

我国法律对农村土地抵押的范围的规定是一贯的，到最新立法亦无改变，即严格限定农村土地抵押的范围。以土地基本生产要素流转为基础的农村土地承包经营权抵押贷款将长期是农村金融创新关注的热点。在改革实践中出现土地流转收益权质押贷款等担保方式。质押权人有权在土地承包经营权人不履行到期债务时，在不超越其土地承包经营权的权限范围内就土地流转收益实现其质权，实现质权不得改变土地用途。因该质权的对象仅是收益权，质权人实现质权并不会对质押人的土地承包经营权产生影响，可认定该质押有效。农村专业合作社经理、负责人或合作社中农业大户以个人名义为入社农民贷款提供保证担保的，应依法认定为有效。

三、农村土地流转纠纷的政策应对

伴随改革措施的深入推进，新的纠纷发展态势会以新类型案件的具体形式涌现出来，如土地承包经营权入股纠纷、与农村专业合作社相关的土地流转纠纷等。如何正确评价改革试验措施的法律后果，将直接影响农村土地流转改革进程。

（一）坚持政策法律兼顾

农村土地流转改革是先行探路、以点带面，方式是行政主导、政策先行，特征是有破有立、破中求立。这就要求司法必须树立科学全面的法治理念，正确处理政策与法律的关系，确保改革试验在基本法律框架和政策范围内进行。政策与法律目标统一、本质同源，农村土地改革实践过程中试验成熟的政策措施，是国家、地方制定法律或地方法规的重要依据。政策亦是重要的裁判依据，不能将政策置于法律的对立面。依法出台的支持农村土地改革发展的相关意见措施具有国家政策性质，是指导农村土地改革进程中司法工作的重要政策依据。司法应从全局了解政策、把握大的政策走向，洞悉具体政策的深刻内涵和本质要求并深入分析发展前景；审慎估量裁判结果对政策可能产生的正面或负面效应。对实践中出现的政策错位、缺位、越位及与法律的冲突问题，坚持从实际出发，运用公平正义、诚实信用、公序良俗等法律原则和以人为本、科学发展、社会和谐等政策原理，充分挖掘法律解释空间和政策合理内核，在更高层次实现政策与法律的价值统一。确实难以统一时，应在依法前提下寻求解决的方式和途径，尽可能避免选择与政策直接冲突的方式，同时应坚定法律效益最终实现原则。经实践检验成熟的改革创新都应转化为法律，通过法律形式得以固定，并最终推动城乡统筹发展法律体系的完善。

（二）坚持司法效果统一

  土地是农民最基本的生产生活资料，对农民具有极强的社会保障性。涉农法律体系与丰富复杂的农村经济社会生活的差距十分明显，新一轮农村改革发展浪潮中的土地规模经营、放活农村土地流转、农村土地入股等改革措施，进一步放大了改革实践与原有制度束缚之间的矛盾，司法将直面新型土地流转纠纷的法律适用难题。处理农村土地流转改革进程中的纠纷案件，应遵循司法规律与法治精神，正确理解和严格适用民法通则、农村土地承包法、合同法、物权法及民事诉讼法等实体及程序法律，坚持"依法、自愿、有偿流转"和"不改变农用地性质"的法律原则。农村土地流转改革创新相关案件的处理涉及政治、经济、社会各方面，裁判结果不仅直接决定各方当事人切身利益，还关系社会和谐稳定及法治意识认同，应综合考虑法律效果、政治效果及社会效果。司法应以"尊重改革、鼓励探索、宽容失败、依法监督、支持创新"为原则，规范改革进程中的权力运行，为统筹发展理顺健康有序的市场秩序，为改革试验提供良好的行为导向与规则指引,在全国率先形成最有利于推动城乡统筹发展的司法工作机制。

（三）坚持有所作为、有所慎为与有所不为

应有所作为。凡是有利于农业发展、农民富裕、农村繁荣的改革举措，一律提供有力司法支持。应有所慎为。对集体土地征用、集体经济组织成员身份等问题，受理、审判、执行各环节要慎之又慎，正确理解政策原理和法律精神，统筹兼顾各方利益，公允妥当处置。应有所不为。农村土地流转创新纠纷的处置，需严把立案审查关，合理引导诉争各方通过提请党委、政府协调解决或引导当事人达成调解等方式解决，并及时向党委政府报告纠纷形成和发展动向。这种形式的被动、表面的消极，实际是对改革发展的最好支持，实际是为改革创新营造最宽松的司法氛围，实际是为进一步解放农村生产力敞开最方便的司法之门。应辨证处理三者关系。作为、慎为与不为没有绝对界限，可以相互转化，要灵活掌握、辨证处理。对于行政主导解决的重大案件，法院可做好法律咨询，从司法角度谋划解决思路和方案。现在暂时"慎为"、"不为"，但一个时期后形势发展需要通过司法途径解决的，也可以"为"。一旦"为"，就必须"为"得漂亮、"为"得精彩，办成经典案例，发挥示范效应，引导改革推进。"慎为"、"不为"不等于漠然应对。相反，必须时刻关注农村改革创新实践，深入研究农村新型经济社会关系，探索改革政策的司法适用。"作为"过程中，"慎为"始终是重要原则，决不能因司法手段不当动摇农村基本经营关系或损害农民土地利益。