引言：当前，我国正处在改革发展的关键时期，依法治国、建设社会主义法治国家是国家建设的基本方略，全面推进依法行政，建设法治政府是新时期政府法治建设的重要目标。推进依法行政、建设法治政府，就是要规范行政权力，建立健全行政权力的监督和制约机制，并使公民、法人和其他组织在合法权益受到行政行为损害时能够得到及时有效的救济，建立起有权必有责、用权受监督、侵权须赔偿的机制。《行政许可法》第10条规定："县级以上人民政府应当建立健全对行政机关实施行政许可的监督制度，加强对行政机关实施行政许可的监督检查。""行政机关应当对公民、法人或者其他组织从事行政许可事项的活动实施有效监督。"这就是对行政许可的监督检查原则。这一原则对于规范行政许可的设定和实施，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关有效实施行政管理具有重要意义，而且建立行政许可监督制度又是行政许可制度构建的一个重要方面，深入研究行政许可监督问题，对建立健全行政许可监督制度和许可监督制度的实践运作都具有重要意义。行政许可是政府管理社会政治、经济、文化等多方面事务的一种事前控制手段。要防止行政许可工作人员违法实施行政许可和滥用权力，保护公民、法人和其他经济组织的合法权益，必须加强对行政许可机关实施许可活动的监督、制约与救济。如何完善行政机关实施行政许可的监督与制约机制，为相对人提供有效的救济途径，是近年来各界重点关注的问题之一。本文对我国行政机关实施行政许可监督检查的现实意义、基本途径及存在的问题、完善措施等进行了阐述。

一、行政许可监督检查制度概述

行政许可监督检查的概念有广义和狭义之分。广义的行政许可监督检查，是指有权机关对行政许可机关的许可行为以及被许可人实施行政许可行为的监督检查。其中对行政许可机关行为的监督检查主体主要是其上级行政机关，对被许可人实施行政许可的监督检查主体主要是行政许可机关。狭义的行政许可监督检查仅指是行政许可机关对被许可人实施行政许可的行为进行监管的措施。但从《行政许可法》第六章有关行政许可监督检查的规定来看，该法采用的是广义的行政许可监督检查概念，即只要是有权的机关都可以对行政许可主体和被许可人的行为实施监督检查，甚至可以将被许可人的自行检查包括进来。

实施行政许可，最重要的是要体现市场调节的支配作用，但如果仅有市场作用，而无政府参与，便会出现政府无为而治，放弃各种管理，社会也必将陷入一种"无政府状态"，所以我们必须采取一种刚柔相济的方式来进行资源的配置，避免人类权力欲望的倾向，这样才能达到最佳的管理效果。在这样一种大的背景之下行政许可出现了，其既摒弃了传统的命令式的管理方式，也避免了走向放任自流政府官员"个人的一些利益常常是同政治社会的利益相对抗的，而且人具有做出侵损公共福利的行为倾向"，行政机关实施许可行为就是其运用行政权力的体现，缺乏对行政许可机关的监督，则会导致违规颁发许可证的现象，让一些不具备相关资格的人取得许可资格，使颁发许可证的事前审查流于形式，达不到事前控制的效果，因为权力对于权利来说是强大的，权力关系主体与权利关系主体的关系是"自上临下的，双边是不平等的"。正如孟德斯鸠所说"一切有权力的人都容易滥用权力，有权力的人使用权力一直到遇到有界限的地方为止。"同时，行政许可是一种强力配置资源的方式，行政许可机关与申请人之间博弈的结果是申请人可以或者不可以从事某方面的活动，对公民基本权利的实现产生重大影响。申请人经行政机关许可，获得许可证，就意味着能够根据许可证所载明的范围、方式、期限等内容从事相关的活动，也意味着被许可人进行相关行为的合法性。被许可人在申请许可证之前是符合条件或资格的，但这并不意味着其在今后实施许可规定的内容时就遵纪守法，由于人类的一切行为都源自于自己本身的需要，并且"个人总是并且也不可能不是从自己本身出发的"，因此有必要对被许可人今后的行为进行监督，这也是《行政许可法》确立的监督检查的一个特殊性，既对行政机关实施许可行为进行监督，也对被许可人从事许可的内容进行监督，因为"权力的天然职能之一就是为维护公共利益而否定一切无制约人性，同时，权力还用于监控、制约权力滥用，保障权利的合法实现"。基于权力的强制性，用权力监督权利的效果也会十分明显，"权力对无制约任性的否定机制首先来自权力的直接强制性，这种强制性会迫使一切主体维护法律的严肃性和规范的有效性"。

因此，为维护公共利益，保障公民的基本权利和自由，防止行政许可人员滥用行政权力，就必须加强对行政许可机关实施许可活动的监督检查，同时也应加强对被许可人是否在许可范围内进行行为的监督检查。以下将介绍行政许可监督检查制度的具体内容。

（一）行政许可监督检查的主体

1.行政机关的内部监督

行政机关的内部监督主要包括上级行政机关对下级行政机关，同级行政机关的不同职能部门之间的一般监督，以及审计和行政监察等专门监督。由于行政机关内部监督主体的多元化，决定了其监督方式的多样性。一般来说，主要采取检查、实地视察、评议、审查、调查、检举、控告以及经济审计和行政监察等监督方式。

2.行政机关的外部监督

（1）权力机关进行的监督

目前，我国权力监督的主体包括三个：首先，国家权力机关的监督即人大监督。全国各级人大对其产生的执行机关及其工作人员享有监督权。人大监督一般不对违法行为直接作出处理决定，而是通过听取和审议政府工作报告、提出质询和询问、实地视察、改变或撤销不适当的决议、决定和命令、组织特定问题调查委员会、罢免或撤销行政机关工作人员、受理人民群众的来信来访和申诉控告以及提出建议、批评和意见等方式进行监督。其次，检察监督。根据宪法第129条规定，中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。这里的检察监督主要是指人民检察院根据宪法赋予的监督权，通过口头提出纠正意见、发出《纠正违法通知书》、建议处分、要求行政机关说明理由或者追究刑事责任等具体方式，对行政机关及其工作人员在实施行政许可过程中遵守宪法和法律的情况进行的专门性监督。再次，审判监督。在行政许可监督过程中，审判监督主要包括行政审判监督和刑事审判监督两种具体方式。行政审判监督是指人民法院通过行政案件的审理和判决，对行政机关及其工作人员实施行政许可的合法性和合理性采取的司法监督方式。刑事审判监督是指人民法院通过刑事案件的审理和判决，对行政机关及其工作人员在实施行政许可过程中的犯罪行为进行定罪量刑的一种最为严厉的司法监督方式。由此可见，无论是行政审判监督还是刑事审判监督，都是审判机关严格按照法定诉讼程序对个案所实施的一种具有最终法律效力的事后监督方式。

（2）社会各界进行的监督

在西方政治思想史上，自由主义思想家托克维尔曾提出一个由各种独立的、自主的社团组成的公民社会是宪政民主制度建设的重要组成部分，它可以对权力构成一种"社会的制衡"。社会监督最直接和最广泛地体现公民参政、议政的权力，是公民发表政见、维护权益、督策政府及其官员的主要形式。根据监督主体的不同，社会监督可以分为社团组织监督、人民政协监督、舆论监督和公民监督等主要形式。社团组织监督主要通过召开社团成员代表大会、进行民主协商对话、借助社会舆论等方式进行监督。在我国，社团组织监督主要包括工会、共青团和妇联等人民团体的监督，城市居民委员会，农村村民委员会和工厂职工代表大会等群众性组织的监督，以及学生联合会、消费者协会、个体劳动者协会，律师协会、记者协会等行业性群众组织的监督。人民政协监督主要是指各政党、无党派人士、社会各阶层、各人民团体、少数民族，各界人士等通过召开民主座谈会，列席人民代表大会、提出建议案和提案、视察和调查，对口协商等方式进行监督。舆论监督主要是通过报纸、刊物、广播、电视、网络等方式进行监督。

（3）公民行使权利进行的监督

权利主要是保障社会的个体利益，而权力主要是保障社会的公共利益。如果权力被滥用导致公共利益的私有化，甚至直接侵犯个体利益，那么权利主体就可以通过宪法和法律所赋予的各项权利对权力进行监督，使个体利益和公共利益实现新的平衡。从这个意义上说，"以权利监督权力"的实质就是"以法律(宪法)监督权力"。权利主体通过批评、建议、申诉、控告、检举、诉讼等方式对行政机关实施行政许可进行监督，以维护自己的合法权益。

（二）行政许可监督检查的内容

1.对行政机关的监督

行政权力在安排不同的权利主体之间利益主张中，必然存在一定或较大的自由裁量，在权力制约薄弱、权力共有意识缺失的情况下，授益性许可可能会被当作行政主体对相对人的惠赐，也可能会被行政主体利用自由裁量变成权力设租的工具。实践中出现的"有利的大家争着管，无利的谁也不管"、"过多、过滥发放许可证，高收、乱收许可费"等诸多现象就是有力的证明。权力行使者一旦由"足球场上的裁判员角色一跃成为运动员角色"，权利秩序就像"失去了规则的足球比赛一样杂乱无序"，对行政机关的监督局势要通过监督者与监督对象直接而密切的隶属关系达到对监督者有效监督的目的，以防止权力滥用。

行政机关作为行政主体，其权利具体表现为行政职权，义务具体表现为行政职责。对行政机关的监督既包括对行政机关行使职权的监督，也包括对行政许可机关履行职责的监督。行政职权即国家行政权的转化形式，是行政主体实施国家行政管理活动的资格及权能。《行政许可法》赋予了行政机关以下两方面主要的职权：一是制定规范权，即行政许可的设定权；二是行政处理权，即行政许可的实施权。此外，《行政许可法》还赋予了许可机关对被许可人从事行政许可事项的活动是否合法的监督检查权。根据《行政许可法》的规定，只有法律、行政法规、国务院的决定、地方性法规、省级政府规章可以设定行政许可，除此以外的其他规范性文件一律不得设定行政许可。据此，违法设定行政许可的情形包括两个方面：一是无权设定行政许可的机关设定行政许可；二是有权设定行政许可的机关违法设定行政许可。后一种情形具体又包括超过法定权限设定行政许可、设定的行政许可与上位法的规定相抵触、设定行政许可的程序违法、设定行政许可的形式违法等。对行政许可的实施权的监督具体包括对权力机关的监督、司法机关的监督、行政机关的监督，其中对行政机关的监督是一种内部的自我监督，主要分为层级监督、监察监督和审计监督。《行政许可法》在总则中规定："县级以上人民政府应当建立健全对行政机关实施行政许可的监督制度，加强对行政机关实施行政许可的监督检查 。"同时在第60条中规定："上级行政机关应当加强对下级行政机关的实施行政机关的监督检查，即使纠正行政许可实施中的违法行为。"这就在我国建立起行政许可的层级监督体制，确立了上级行政机关对下级行政机关的监督检查的责任和义务。

行政职责是指行政主体在行使行政职权时必须承担的法定义务。《行政许可法》第69条其实是从反面规定了行政机关的职责，如果行政机关违反法定职责实施行政许可的，行政许可决定就有了被撤销的可能。此处不再赘述。

2.对被许可人的监督

为什么要对被许可人进行监督呢？行政许可在本质上是对被许可人是否符合法律、法规和规章规定条件的审查核实，对被许可人来说，它既是一种权利也是一种义务。从权利角度来说，被许可人取得行政许可后即可以依法从事有关活动，并取得一定的利益；从义务角度来说，被许可人在取得许可证之后，负有始终保持法律规定的取得行政许可的条件、义务和法定的其他义务。在审核申请人条件，给相对人颁发许可证时，行政机关应承担保证被许可人的合法权利，并承担对其进行监督的责任。因为在赋予被许可人合法权益后，这些权利的行使可能会给社会带来一定的危害或存在某种危险性，可能会危及社会秩序、公共安全和公共利益，所以必须要通过一定的约束机制确保被赋予权利的合法行使，以避免权力和权利的滥用。这就要在赋予被许可人权利的同时，也要使其承担相应的义务，并建立有效的监督检查制度促使被许可人合法行使权利、履行义务。

《行政许可法》第61条、62条、63条和64条就作了这方面的规定，分别具体落实了三种制度：一是书面监督制度，二是实地监督检查制度，三是属地管辖制度。这些制度的建立，使得行政许可机关在颁发行政许可证之后，继续对自己先前的许可行为负责，对被许可人进行追踪监督，真正做到"谁许可，谁监督，谁负责"，彻底摆脱先前行政许可"重许可、轻监管"，"有许可，无管理"的现象。

被许可人享有的权利主要是在程序上的参与权和在实体上的获得许可权以及在从事许可事项活动的过程中受到行政保护的权利。被许可人的义务总的来说主要有：遵守行政法规范；服从行政管理；执行行政决定等。对被许可人监督的具体内容有如下要点：一是行政许可决定作出后，被许可人的实际被许可活动开始，行政主体就应当对被许可人是否依法从事行政许可事项活动，有无履行相应的法定义务等进行监督检查，对错误的许可决定即使进行纠正；二是以被许可人的申请或者形式的变化，行政主体对需要变更的许可事项的内容即使地调整和变更；三是行政主体应当积极主动地监督检查和了解被许可人从事许可活动的具体情况，对其违法行为及时进行查处；四是行政主体对被许可人的监督检查在指责上还负有及时有效保护被许可人的合法权益不受外来侵害，积极排除、制止侵害的义务。

二、行政许可监督检查制度存在的问题

（一）对许可机关监督检查存在的问题

1.行政机关双重从属体制下的监督问题难以解决

行政机关的双重从属制，就是指地方各级行政机关在地位上既从属于本级人民代表大会，又从属于相应的上级行政机关。因此，地方各级行政机关既要接受本级人大的监督，又要接受相应的上级行政机关的监督。当这两种监督相冲突时，地方各级行政机关更倾向于接受本级人大的监督，因为地方人大更多地控制了本级行政机关的人、财、物。这样，当地方政府与上级政府的政策不一致时，往往优先执行地方政策，容易助长地方保护主义，同时也影响了上级政府政策乃至国家政策的推广，造成许多问题久拖不决，给国家行政管理的前进造成阻碍。

2.公民监督方式形同虚设

我国宪法赋予公民享有批评、建议、申诉、控告、检举、诉讼等权利，但是，我国目前还没有彻底打破权力专断，真正实现权利救济方式的法治化。于是，当公民权利受到严重侵犯时，老百姓"不愿告、不敢告、不会告和不知道告及行政机关害怕告"的问题仍然比较普遍，他们主要不是通过行使批评、建议、申诉、控告、检举、诉讼等权利，而是通过层层上访、越级上访、甚至集体上访等极端方式来实现权利的救济。这是很不正常的权利救济方式，一方面加大了权利救济的成本，另一方面又很容易激发社会矛盾，不利于社会稳定。

3.监督主体之间相互依附

首先在行政机关内部监督中，由于监督者与被监督者处于一个系统当中，他们必然会产生各种各样的复杂关系，诸如工作关系、个人关系等，加之传统观念，个人与部门利益的存在，必将淡化监督关系，削弱监督力量并导致形式主义，从而导致行政机关的内部监督出现"互相礼让"、"官官相护"的现象。同时，行政机关的内部监督主体隶属于本级人大和行政机关，它们共同控制了其人事权和财权，因此在监督活动中，难以保证监督的独立性和公正性。即使监督部门依法独立公正地行使监督权，也会给人产生"自己监督自己"的嫌疑。如深圳行政内部实行决策权、执行权和监督权"三分"制衡改革，效果之所以令人质疑，是因为这种改革依然没有走出"自己监督自己"的圈圈。其次，目前我国的社团组织、人民政协、新闻媒体等社会组织对行政机关也具有较大的依附性，还没有成长为一个独立的、自主的公民社会，不能发挥"独立的眼"的作用。笔者认为在社会监督中，舆论监督尤为重要，但我国还没有制定《新闻法》，所以新闻工作者使用合法的言论自由对权力进行监督的权利还不能得到有效保障。

4.权力机关监督范围有限

尽管宪法赋予了人大对行政的监督权，然而中国的现实情况是，人大对行政的监督与立宪者的期望之间存在着较大的差别。造成这种差别的原因主要有这样几个方面：一是人大及其常委会的监督时间难以保证。全国人大每年只开会一次，而且每次会期只有几天左右的时间，虽然在全国人大休会期间可以由其常委会行使对行政的监督权，但是相对大量的国家事务而言，也是无暇顾及。而且，我国实行人大代表兼职制度，致使人大代表不可能有充足的时间履行监督职责。二是人大代表没有充分享有独立人格权。人大监督强化的基础之一是人大代表的独立人格。在我国，人大代表对权力依附较强，对自身利益的顾及也很大，很难做到依法独立公正行使监督权。三是人大监督没有法定的责任形式。监督与责任是紧密相联的，没有相应的责任为后盾，必然导致监督的无力。其次，宪法规定人民检察院是国家的法律监督机关，但是，一方面检察机关并不具有监督宪法和法律实施的实际功能，并不能真正防范和限制国家权力的滥用，另一方面最需要受到监督的公诉权和检察院的自侦权却没有人来监督。从国家监督权的配置上看，这是现行体制的一个巨大缺陷。因此，人民检察院不应当定位为国家法律监督机关，它的定位就是国家公诉机关，独立行使国家检察权。再次，审判监督也存在一定问题。一是审判活动缺乏独立性和公正性。我国审判机关的人事权受制于权力机关，财政权受制于行政机关，这就很难保证审判机关能够依法独立公正行使审判权。正如汉密尔顿所言："就人类天性之一般情况而言，对某人的生活有控制权，等于对其意志有控制权。"二是行政诉讼的受案范围太窄。根据《行政诉讼法》第十一条规定，人民法院只能受理公民、法人和其他组织对具体行政行为不服提起的行政诉讼。因此，公民、法人和其他组织对行政机关在实施行政许可过程中制定、发布的行政法规、规章、决定、命令等抽象行政行为不服，既无权提起行政诉讼，也无权提起违宪审查，造成了权利救济的缺失。

（二）对被许可人监督检查存在的问题

许可机关重许可、轻监管或者只许可、不监管的现象比较普遍，行政机关疏于监督正好给某些被许可人有了可乘之机，以致被许可人违法的现象时有发生，实际生活中经常出现许可之后矿难、中毒等事件，例如2008年闹得沸沸扬扬的"三聚氰胺"事件，症结就在于做出许可之后行政许可监督力度不够，甚至只许可不监督，严重损害了公共利益和公共秩序。同时，对被许可人的法律责任规定上也有缺失，例如《行政许可法》规定的刑事责任都是一样的，即"构成犯罪的，依法追究刑事责任"，并没有规定刑事责任的构成要件和追究程序，其违法行为是否构成犯罪和怎样进行刑事追究还取决于刑事法律的规定。不仅如此，根据罪行法定原则，法律没有明文规定为犯罪行为的，不得定罪处刑。但是，我国《刑法》比《行政许可法》颁布施行的时间早7年，因而《刑法》不可能预见、穷尽《行政许可法》的所有刑事违法行为，势必导致某些刑事违法行为"无法可依"，从而助长了被许可人从事违法活动。而且有些行政机关及其工作人员也会通过"权力寻租"或者其他隐性方式"买卖"行政许可权，与被许可人进行权钱交易等，这些违法活动不但损害了其他公民或者相关组织的合法权益，甚至对国家的利益也造成严重损害，并且玷污了政府的信誉、辜负了公民的信任，其影响是深远而巨大的。

三、行政许可监督检查制度的完善

针对以上在实施行政许可的过程中出现的问题，加强和完善我国行政机关实施行政许可的监督检查制度势在必行，具体包括以下几个方面的工作：

（一）提高行政机关工作人员的整体素质

在行政许可实施过程中，有些行政机关及其工作人员的依法行政意识和水平不高，不能正确认识和运用手中的权力，利用职务之便搞权钱交易。有的行政机关及其工作人员"害怕告、怕应诉"，不适应不断发展的实际工作需要。解决这些问题的根本途径，一方面要把住进人关，各级行政机关要严格按照法律规定的条件和程序选用行政机关工作人员，另一方面要加强行政机关工作人员的在职培训。各级行政机关领导要注重工作人员的业务知识学习和培训工作，使他们熟悉和掌握行政许可法、行政复议法、行政处罚法、信访条例、行政诉讼法等法律法规知识，习惯用法律思维来研究问题。分析问题和解决问题，增强应诉能力，努力提高依法行政意识和执法水平，以适应本职工作的需要。

（二）完善行政许可法的相关规定

行政复议和行政诉讼是法律规定的我国公民、法人和其他组织，对行政机关实施行政许可行为进行救济的基本方式，但我国《行政许可法》对哪些违法实施的行政许可行为属于行政复议和行政诉讼受案范围规定的不太明确，且范围过窄，对抽象行政行为损害行政相对人权益的法律责任未作规定。致使实际中，行政相对人对行政机关违法实施的一些行政许可行为，不能正常提起行政复议和行政诉讼程序，从而得不到及时有效的救济，也使行政机关违法实施的有些行政许可行为不能得到及时纠正，所以，必须完善行政许可法的相关规定，搞好与行政复议法和行政诉讼法的衔接，进一步扩大行政复议和行政诉讼对行政许可的受案范围，以适应行政许可法制发展的客观需要。

（三）完善行政机关内部相关制度

以权利制约权力是监督和制约行政权力的重要手段。笔者认为，防止行政许可权的滥用，应完善行政机关的相关制度，切实保障行政许可相对人依法享有的各项权利。

第一，完善行政许可公开制度，依法保障公民知情权和参与权。《行政许可法》第5条规定：设置和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则。"阳光是最好的防腐剂"，实施行政许可公开是制约行政机关违法实施行政许可、搞暗箱操作的重要原则。贯彻这一原则关键的一点就是要依法保障相对人的知情权和参与权，要进一步加大行政许可的公开力度，把行政许可的公开原则和有关规定进一步细化和程序化，建立健全行政许可的各项公开制度。按照法律要求公布行政许可的依据、实施机关、条件、程序、期限、实施过程及结果，保证行政许可行为除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的外，一律公开。同时要拓宽公民的"知情"和"参与"渠道，保证公民有更多的机会和条件了解相关信息及参与和监督行政机关实施行政许可活动。

第二，完善听证制度，依法保证公民的陈述权和申辩权。《行政许可法》第7条规定："公民、法人或者其他组织，对行政机关实施行政许可。享有陈述权、申辩权。"陈述权、申辩权是公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可陈述自己的观点和主张及进行申述和辩解的权利。依法保障当事人在行政许可中的陈述权和申辩权，重要的一环就是要建立健全行政许可的听证制度。听证是当事人行使陈述权和申辩权最重要的形式之一。我国《行政许可法》第46条、47条、48条等条款，对行政许可听证程序作了规定，但有的规定需要进一步细化、量化，如扩大行政许可的听证范围，完善听证程序的告知制度等，要为当事人行使这一权利创造良好的条件和氛围，以确保相对人陈述权和申辩权的良好实现。

（四）强化行政机关内部监督力度

《行政许可法》第60条规定："上级行政机关应当加强对下级行政机关实施行政许可的监督，及时纠正行政许可实施中的违法行为"，第10条规定："县级以上人民政府应当建立健全对行政机关实施行政许可的监督制度，加强对行政机关实施行政许可的监督检查"。从目前的情况看，要使上级行政机关对下级行政机关实施行政许可的监督发挥其应有的作用，应当加强以下几个方面的工作：一是进一步提高各级行政机关领导对下级行政机关实施行政许可行为监督检查的责任意识；二是根据我国《行政许可法》的相关规定建立健全对下级行政机关实施行政许可监督检查的各项制度，其中包括建立起严格的行政许可审批程序和各部门职责分明、相互配合与制约的机制，使下级行政机关严格按照法定的权限、条件和程序实施行政许可，不得越权，不得滥用权力，并及时纠正下级行政许可机关的违法许可行为；三是强化责任追究制度。各级行政机关要根据《行政许可法》及相关法律、法规规定建立健全相应的责任制和责任追究制，根据"谁审批，谁负责"的原则，把责任落实到具体的部门和个人。

（五）建立健全社会监督机制，依法保障人民群众监督权

根据宪法第41条的规定，我国公民对于任何国家机关和国家机关工作人员都有提出批评和建议的权利，对于任何国家机关和国家机关工作人员都有向国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。人民群众的监督是一种广泛的监督，它不受专业限制。同时，群众数量多、分布广，获得信息的渠道多，其监督作用是不可估量的。然而，从近几年的监督实践看，各地虽设立了不少举报电话、举报箱，但举报人并不多，署名且有线索可查的更是寥寥，使专业监督部门常常处于孤军作战的境地。实践证明，行政监督若失去了群众基础，其作用将受到极大限制。为此，必须保证不断提高政府活动的透明度，实现行政活动公开化，为群众参与监督工作提供条件。在指导思想上，必须把发动群众以监督政府活动，惩治腐败与"不搞政治运动"、"不搞急风暴雨式的阶级斗争"明确区别开来。必须严厉打击一切打击报复行为，保护、激发、调动人民群众监督积极性。为了实现对行政机关实施行政许可的有效监督，防止腐败，当前各级具有行政许可权的行政机关，应当强化接受社会舆论和人民群众监督的意识，建立健全主动接受社会舆论和人民群众监督的机制。其中包括建立健全广泛听取社会各方面意见的公众参与制度、群众举报投诉制度、政府信息公开制度和人民群众、新闻媒体的意见反馈制度、对检举人的保护、保密制度等。例如我国《行政许可法》第65条对检举制度作了规定，但对没有规定怎样对检举人采取保护措施。现代社会，行政管理面临的问题越来越复杂多样，违法人进行危害社会公共利益和他人合法权益的手段和方式也越来越隐蔽，获取群众的支持，发挥人民群众的力量则显得尤为必要。因此，应对保密检举人的基本情况进行规定，以防止检举人遭受违法人的打击和报复。积极拓宽群众监督渠道，依法保障人民群众对行政许可行为实施监督的权利，对人民群众检举、新闻媒体反映的问题，要认真调查、核实及时依法作出处理，对社会影响较大的问题，要及时将处理结果向社会公布，对群众投诉不认真解决，不支持媒体报道的要严肃处理，对打击、报复检举、曝光违法或者不当行政行为的单位和个人的，要依法追究有关人员的责任。

综上所述，行政许可监督检查制度的确立对依法行政具有重要的指导意义，并且直接关系到我国依法行政的质量和效率。但是，目前行政许可监督检查制度还不够完善，相关法律规定也不够细化，致使实际操作中困难重重。关于行政许可的相关法律颁布较迟，而且大多是借鉴他国的一些制度，与我国实际状况必有出入之处，实践过程中出现的问题无法得到及时解决，对我国的政府建设造成阻碍，国家利益和人民利益也遭受损失。

一项制度的建立往往困难重重，我们不能急于求成，只能摸索前进。值得庆幸的是，《行政许可法》对监督的强化（包括作为原则加以规定和专门设章节予以细化规定）反映出我国行政管理职能的转变、政府和行政观念的更新。监督作为行政主体的法定职责，实际上是强化了政府行为的责任意识，政府行为从管理转变为服务，保障相对人的权益意识加强，维护社会公共利益与秩序意识也有所增强。所有这些对法治行政中服务政府、责任政府、阳光政府、信用政府的建设是极其有意义的。本文也只是从理论上提出一些改进的建议，现实生活会出现各种各样的状况，在执法过程中必须做到在不违背法理的基础上灵活运用法律规定，及时发现问题并总结经验，根据实践过程逐步细化监督检查实施细则，使我国的《行政许可法》真正做到为人民服务，实现其自身价值！