行政责任作为法律责任体系中的一个重要组成部分，其理论研究水平长期落后于民事责任、刑事责任。近年来，行政法学界对行政责任进行了不断的研究。但在行政责任的概念上，还是没有个清晰明了的定义。本文力图从法律责任的共性和行政责任的特性出发，探究行政责任的内涵和外延，并尝试解决行政责任承担主体不清的问题。                                 

一、   对行政责任概念之界定

（一） 从法律责任的角度对行政责任概念的限定

1、法律责任的定义

以上我们对行政责任概念的诸说进行了分析，可以看出各种学说都存在这样或那样的问题。行政责任的概念到底为何？笔者认为，研究行政法上的行政责任首先要确定一个前提，即行政责任是一种法律责任。因为行政责任这一概念在公共行政管理学领域内也受到广泛的关注和研究。我们在研究行政责任概念时总是不经意的将一部分政治责任也当作行政责任进行研究。所以，我们研究行政责任的概念，首先要对法律责任有一个明确的认识，以此对行政责任的概念进行一个初步的限定。

关于法律责任的定义有多种不同的说法，这也与责任概念的多义性有关。这些定义主要包括：义务说、强制说、法律关系说、处罚说、后果说、状态说、责任说。虽然各种定义的侧重点有所不同，但各种界定也都是相互联系的，且有不少观点之间的差异也不是根本性的。综合起来，我们可以归纳出法律责任概念相关的几个中心问题：

第一，法律义务与法律责任

法律责任的概念的界定首先不可能离开法律义务。法律责任的存在以法律义务的违反为前提，法律义务以法律责任为保障。有许多学者都将法律责任定义为一种特殊的义务，但并不是将两者等同起来。义务相对的是权利，责任相对的是权力，在权利-义务关系中，权利与义务是相互的，而在权力-责任关系中，责任是强加的；义务的实现必须经过义务人或其代理人的行为，而责任的实现有时不必经过责任人的行为。

第二，国家强制与法律责任

一般认为法律责任与国家强制有内在的功能上的联系。从设定形式上看，法

律责任必须经过相应的法律条款确定，没有国家的认可，责任规范不具有法律效力，约定责任的法律性也在它符合相应的法律条文，由此才具有法律责任的性质。在责任的现实化过程中，它最终必须由国家专门机关来认定，并由其来执行。

第三，行为的应受应受谴责性与法律责任

法律责任的核心理念应该是，责任体现了国家对责任主体行为的谴责性和主

体的应受谴责性的统一。

第四，法律制裁与法律责任

法律责任的存在是实施法律制裁的前提，而法律制裁也可以看作是完整的法

律责任的组成部分。法律责任最终应该落实到法律制裁，才能使应受谴责性落到实处。

根据以上归纳我们可以明确法律责任有以下几个特点：

（1）说明了法律责任发生的前提是，存在具有法律意义的义务包括法定义务和约定义务。

（2）说明了法律责任把应受谴责性作为联系违反义务与不利负担的中介。行为的应受谴责性是责任中的核心概念，它基于义务的违反，又是确定不利负担最基本的依据，三者有前后相继的连贯性。三者的相适应才能达到法律责任的功能，即谴责已发生的损害行为，或补偿已发生的损害，又预防新的损害与违法行为的发生。

（3）说明了法律责任的必为性。

（4）说明法律责任是一种不利负担。责任必须与权利、义务联合起来发挥作用。而责任与权利义务的密切关联，使责任成为法学的基本范畴。责任作为不利负担的合理性、公平性也会对权利的适当享用和义务的自觉履行起到积极的监督、敦促作用。在许多时候，责任条款可以是备而不用的，这种不利负担也是抽象的。但责任是一条界限，也是一种保障。它说明了对义务的不履行会得到相应的法律报应，即被加于一种负担。

由此可以对法律责任下一个定义，即为法律责任是指由于违背了具有法律意义的义务或基于特定的法律联系，有责主体应受到谴责而必须承受的法律上的不利负担。

2、法律责任视角下对行政责任概念的分析

行政责任作为一种法律责任，其应该是法律责任的一个下位概念。它必然和民事责任、刑事责任一样也应该具有法律责任的共性。那么我们在对行政责任概念进行界定时不仅不能与法律责任概念的内涵相违背也不能超出法律责任概念的外延。由此可得出：

（1）  行政责任是因违反行政法上义务而产生的

行政责任的概念首先离不开行政法上的义务。没有行政法上的义务的存在，

行政责任就不可能存在。这里的行政法上的义务，既包括行政相对人的义务又包括行政主体的义务。对于行政法上义务的违反才有可能产生行政责任，但不能就将行政责任和行政法上的义务等同起来。所以将行政责任就认为是一种行政义务和行政职责违背了法律责任的内涵，超出了法律责任的外延。至于原因，上面我们已经论述过就不加赘述了。

（2）  行政责任具有应受谴责性

行政责任同样应把应受谴责性作为联系违反行政义务与不利负担的中介。行政主体违反行政义务的应受谴责性表现在它侵犯了行政相对人的利益，行政相对人违反行政义务的应受谴责性也可以表现在他侵害了社会公共利益。

（3）  行政责任具有必为性

行政责任的实现是由国家强制力保证的，行政责任是具有拘束力的责任，具有不可逃避性。特别是对于公共权力机关而言，如果其对因侵犯个人权利而承担的行政责任具有可逃避性的话，即行政责任不具有必为性的话，公民权利便会荡然无存，法治国也就不过是一句空话。

（4）  行政责任是一种不利负担

把行政责任定义为一种不利负担也是合理的。特别是相对于制裁说，它在行政法上的合理性就更加明显。因为行政主体的侵权行为对行政相对人造成的损失，并不是由行政机关来承担，而是通过国家赔偿的方式由国家财政承担。显然，国家并不是侵权行为的做出者，对国家进行制裁显然是不合理的。而以不利后果来定义行政责任要符合现代责任制度的要求。

综上所述，从法律责任的角度对行政责任进行界定后行政责任的概念应该为：由于违反行政法上义务，有责主体应受到谴责而必须承受的法律上的不利负担。

但这一概念显然过于抽象，特别是有责主体究竟为何？我们还是没有一个明确的认识。在行政责任是法律责任的前提下，我们就该从行政法的个性出发进一步界定行政法的概念。

（二） 从行政法角度对行政责任的概念的限定

行政责任作为行政法体系中不可或缺的一部份，其概念必然需要与整个行政法体系相适应，具有行政法的个性。

所谓行政法，是调整行政关系的、规范和控制行政权的法律规范的系统。该定义将行政法落脚在对行政权的规范和控制上。从行政法的主体上看，行政法上存在着行政主体和行政相对人这两类不平等的主体。他们之间的地位不平等，且行政主体在双方的关系中处于主导的强势地位。行政主体能主动地够作出行政行为来影响行政相对人的利益，而行政相对人只能通过行政救济的手段来抵抗行政主体的行政行为。行政主体常常是处于积极主动的状态，而行政相对人则常常处于消极被动状态。而之所以两者存在着这么大的差异，是因为行政主体被宪法和法律授予了行政权，而具有了行政主体的资格。而行政相对人却不具有行政权，所以无法作出行政行为。相对人的行为虽可以引起一定行政行为的发生，如相对人向行政机关提出申请经营许可证的行为可以引起行政主体作出行政许可这一行政行为。但就其行为性质而言，它并不是行政行为。行政权的享有产生了行政主体，行政权的行使构成了行政行为，对行政权滥用的补救则构成了行政救济。行政主体、行政行为和行政救济构成了行政法的三大基本内容，它们与行政法基本理论一起构成了行政法学总论部分的框架体系。

那么，行政责任作为行政法体系的一部分也应当指向行政权，即它是因滥用行政权而应承担的一种不利负担。从而将行政责任定位于行政救济的一项重要内容。因行政权只由行政主体享有，所以行政责任只能被限定为一种行政主体承担的法律责任。这样就将行政相对人排除在行政责任主体范围之外。我认为在"管理论"已离我们远去的今天，仍有学者将相对人归入到行政责任主体范围之内实在是一种无奈之举。因为按照一般法理，法律责任被看作违反义务而产生的不利负担。而在行政法律关系中，行政主体和相对人都可以违反行政法义务。如果我们根据行政法的理论体系要求只将行政主体作为行政责任主体，相对人违反行政法义务所承担的是一种什么责任呢？而在现实中，相对人违反行政法义务而承担责任是广泛存在的。行政主体通过行政处罚使违反行政法义务的相对人承担责任。而这种责任无疑是满足法律责任的一切特点和要件的。更重要的是它又存在于行政法律关系之中。这种违反义务的行为虽然没有运用行政权，但它却可以引起行政权的运用，这种违反义务所承担的责任也是由行政权来追究。这就使得很多学者在定义行政责任时，为了避免相对人的责任出现无所归依的情况，就牺牲了行政法理论体系的特性将行政责任做了扩张性的解释，造就了一个泛化的行政责任概念。

经过了以上分析我们可以将行政责任概念限定为行政主体违反行政法上的义务而应受到谴责而必须承受的法律上的不利负担。这个概念与违法责任的行政主体说相近。正如以上所述，将行政责任的主体界定为行政主体有其理论上的合理性和先进性。但其也存需要改进的地方。如何在此基础上明确行政责任的概念，我们需要对行政责任主体进行进一步分析。

三、行政责任主体之分析

    行政责任的主体究竟为何，其实相关学者已经做了大量的研究。我认为北京大学宪法与行政法研究中心的毕雁英的观点十分具有参考价值。她在其《行政责任主体理论检讨》一文中对行政责任主体理论进行了重构。重构后的行政责任主体理论体系可通过下图 (图 1)来说明：

图 1  行政领域责任主体理论体系构成

责任承担主体　           责任类型                责任确认主体

行政主体　　               国家责任                      法院

行政领域责任主体      行政公务人员行政责任       本级/上级行政机关

行政相对人               (公法中的)一般违法责任         行政主体

由上图所示她的主要观点可以表述为：

第一，行政主体的责任归属于国家责任。行政法中所称的"国家责任 "，一般指行政主体的行政行为产生了损害公民、法人或者其他组织权益的结果，除法律另有规定外，应由国家承担全部或部分赔偿责任。第二，行政相对人违反行政管理法律规范而尚未构成犯罪的行为属于一般违法行为，应当承担一般违法责任。第三，行政责任是行政公务员因违法违纪应受到谴责而必须承受的不利负担。

而该观点也存在着不足之处：

第一，不应将行政主体的责任定义为国家责任。根据上面的分析，行政主体的责任应该定义为行政责任更为符合行政法的理论体系。而且，国家责任这一概念过于的泛化。国家责任不仅是一个国内法的概念，同样也是一个广泛用于国际法概念。所以，将行政主体的责任定义为国家责任会导致在两个法律领域内对国家责任定义的混乱。

第二，不应将行政责任等同于行政处分。公务人员代表行政主体实现意志 ,其承担的责任是对内责任和个人责任。内部责任具有鲜明的制裁性和惩戒性。目前 ,公务员承担的责任形式已经明确为行政处分和予以辞退、取消录用、降职和考核不称职等,担任领导职务的公务员承担的责任还包括应当引咎辞职、责令辞职以及免职。这并不是基于行政管理关系而产生的一种责任，而是基于内部隶属关系而产生的。而且我国行政诉讼法已经明确将内部行政行为排除出行政诉讼的受案范围。更何况公务员承担的责任的性质相当的复杂，与政治责任也有交叉。所以我认为在中国现阶段法治状态下，不应将公务员承担的责任列入到行政责任的范围之内。更不应该将行政责任等同于行政处分。它还是应该被认为是一种内部责任。

经过上面的所有分析，我们可以对行政责任下一个完整的定义，即行政主体因违反行政法上的义务而应受到谴责而必须由行政主体或国家承受的法律上的不利负担。