公正，即公平正直，没有偏私之意。它要求行政权力在行使时必须充分考虑一切相关因素，排除不相关考虑，不反复无常，不有悖常理，不得有明显的不公正或不一致，以及不任意迟延或不作为以消极地滥用自由裁量权，如果畸轻畸重地行使自由裁量权，就构成显失公正。显失公正的行政行为由于其严重的不公正，已质变为违法的行为，人民法院应对所有的显失公正的行政行为（不仅仅是行政处罚）进行合法性审查，并区别不同情况作出相应的判决。

一、显失公正的判断标准

显失公正是明显不公正的行为，行政主体的行为在形式上虽然合法，但存在着明显的不合理，从而构成了实质上的不合法。行政诉讼法所规定的行政处罚显失公正是指行政机关对相对人所作出的行政处罚，虽然在法律规定的范围和幅度内，但对于相对人的违法行为及其情节而言，则明显地过轻或者过重。可见"畸轻畸重"是判断行政处罚显失公正的一个标准。由此推及到对所有行政行为的审查，笔者认为，尽管行政行为存在着多样性和复杂性，但"畸轻畸重"的处理结果明显与一般社会公众的认识标准不相符合，据此判断该行政行为显失公正是再合乎理性不过了。

那么，如何判断"畸轻畸重"呢？不公正的行政行为按其不公正的程度可分为显失公正和一般的不公正，不公正的行政行为都是行政机关在法定幅度内的选择，只是选择结果不同。表面看来，显失公正和一般的不公正只具有程度上的区别，其实不然，不公正的行为达到一定程度就可能导致违法。区别显失公正和一般的不公正行为的意义在于，两者可能导致完全不同的审查结果。显失公正的行政行为是违法行为，法院采用较严格的司法审查标准，行政行为可能被法院变更或撤销；一般的不公正行为是合理性问题，法院采用较宽松的审查标准，原告的诉讼请求可能被驳回，显失公正是裁量明显不合理导致的畸轻畸重的结果。达到什么程度才算是畸轻畸重呢？笔者认为，对程度的参照标准应以具有正常理性的普通公众的认识为基点。因为，公正带有明显的价值取向，它所侧重的是社会的基本价值取向，换言之，它所强调的是衡量标准的同一个尺度，用以防止社会对待中的双重（或多重）标准问题。因此，行政主体在同时面对多个相对人时应当一视同仁，反对歧视。在先后面对多个相对人时应前后一致，反对反复无常。当然，要求绝对的一个尺度对待不同的相对人，且经得起横向纵向的比较是不客观和不可能的，但如果以普通社会公众的一般认识为标准，存在着明显的偏差，则就超过了自由裁量的度的范围，造成了"畸轻畸重"的处理结果。

在行政活动中，往往会形成某种惯例，行政机关对行政事务的处理应执法统一，前后一致，行政规则经由行政惯例与平等原则的适用，产生法律上的外部效力。行政规则经由一贯的适用而建立公平的行政务实处理模式，久而久之，并因此使行政机关本身自我受到拘束，就同类事件，如欠缺合理正当的理由，即不得为明显不同的处理，否则即构成了畸轻畸重。自古以来人们在公正问题上的分歧主要源于如何确立三"同"--同类的人、同样的情况、同样的对待。只要明显违背一"同"就是畸轻畸重。常见的表现是：对同类的人、同样的情况明显不同对待或明显不同情况却同样对待。例如，甲和乙违法情形大致相同，对甲处100元罚款，对乙则处以500元罚款，虽然有违一视同仁的公正规则，但仍未突破一般公众对公正的最后底线，尚不构成畸轻畸重。但如果对甲处以100元罚款，乙则行政拘留10天，结果则截然相反，普通民众大多会认同这个结果是畸轻畸重的显失公正。

二、显失公正的违法性

对于显失公正行为的性质，理论界有两种观点：①"违法说"。《行政诉讼法》颁布后，越来越多的学者倾向于认为显失公正的行为属于违法行为而不是不当行为。②"不当说"。认为显失公正是行政主体实施的行政行为违反了行政法的合理性原则要求，属于不当行使自由裁量权的范畴。笔者则以为，显失公正的行政行为是违法行为，理由如下：

首先，合法性问题与合理性问题不是一成不变的，两者之间没有不可逾越的鸿沟，合理性问题达到一定程序就蜕变为合法性问题，合法性和合理性的关系实际上是一个层次关系，合理性本身也属于合法性的范畴之内，不合理的行政行为有时就是一种不合法的行政行为。显失公正与一般有失公正具有程度上的差别，这种差别达到一定的程度时，即明显失去公正已经违背了一般人的理智和常识，违背社会公认的公正原则，就可以引起量变到质变，由一般的不合理达到明显的不合理、不公正，直至不合法的性质。

其次，显失公正是滥用职权的结果之一，显失公正可能是滥用职权导致的，也可能是其他原因导致的，滥用职权强调行为者的主观目的，显失公正强调的是客观结果。显失公正与滥用职权并不是并列的关系，而是从属的关系，即显失公正是属于滥用职权的一种，是对滥用职权的程度的修饰，属明显程度最深的一种，或者可称为严重的滥用职权。而滥用职权又是被《行政诉讼法》定为可撤销的行政行为之一，属合法性审查的范围，故显失公正具有当然的违法性。

再次，最高人民法院《关于审理国际贸易行政案件若干问题的规定》第六条规定："人民法院审理国际贸易行政案件，应当依照行政诉讼法，并根据案件的具体情况，从以下方面对被诉具体行政行为进行合法性审查：①主要证据是否确实、充分；②适用法律、法规是否正确；③是否违反法定程序；④是否超越职权；⑤是否滥用职权；⑥行政处罚是否显失公正；⑦……。"上述司法解释表明对"显失公正"的具体行政行为是合法性审查。

最后，《行政诉讼法》第五条"人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。"这条规定表明我国行政诉讼只限于合法性审查，而不能进行合理性审查。至于该法对"显失公正的行政处罚，法院可以判决变更"的规定，笔者认为不能简单地将其视为是合理性的审查，这只是目前我国法律的一种特别规定，并且这种规定并不具有合理性。

三、显失公正的司法审查

显失公正的行政行为构成违法，法院在审查时应遵守以下原则：

第一，在审查范围上，所有显失公正的行为法院都可以进行实体审查。《行政诉讼法》规定行政处罚显失公正的，法院可以判决变更。部分学者将其解释为合理性审查问题，这就意味着对其他显失公正的行为法院没有实体审查权。综观《行政诉讼法》的条文，只要属于行政诉讼受案范围的，法院就有权审查，审查后认为行政行为显失公正的，如果是行政处罚可以判决变更，如果是其他行政行为，法院应如何处理？如果简单的将"显失公正"视为合理性问题，导致的结果是大量的除行政处罚外的不公正行政行为被法院驳回诉讼请求，使原告不能获得有效的司法救济。笔者认为，按照我国现有规定行政诉讼中法院只能进行合法性审查，显失公正也是合法性问题，因此法院对所有显失公正的行为都可以进行实质性审查并作出判决，而对于一般的不公正行为则很难获得有效的司法救济。

第二，在审查强度上，将显失公正视为合法性审查标准之一。基于行政权和司法权的分工，各国法院对合法性问题采取较严格的审查标准，而对合理性问题则采取宽松的审查标准，对行政机关给予更多的尊重，因为法官是法律问题的专家，法官所接受的训练和日常工作都是法律事务，而行政官员是行政管理的专家，尤其是现代社会行政管理日益复杂和专业化，在法律范围内如何行事行政官员比法官具有更多的发言权。显失公正的行为是违法行为，因此应将"显失公正"作为合法性审查的标准之一，与其他标准并行适用。

第三，在审查结果上，法院可以作出变更判决、撤销判决或确认判决。按照我国《行政诉讼法》的规定，对"显失公正的行政处罚，人民法院可以判决变更"。这一规定表明：（1）只有对显失公正的"行政处罚"法院才可以判决变更；（2）对于显失公正的行政处罚，人民法院是否作出变更判决具有选择权，既可以判决变更也可以不判决变更。既然显失公正是违法行为，人民法院如果不作出变更判决，只能撤销或确认违法；（3）对于其他的显失公正行为，人民法院不能作出变更判决，只能撤销或确认违法，如果有必要时，法院可以在查清事实作出撤销判决的基础上，根据行政机关享有自由裁量权范围的大小，明确要求行政机关重新作出行政行为。