论文提要：

《行政诉讼法》实施以来，对于保障公民权利，规范行政行为，监督行政机关依法行政起到了重要作用。但是，随着经济社会的快速发展，公民、法人或者其他组织法律意识的增强，各项改革事业的深入，根据现实需要，修改完善行政诉讼制度，扩大行政诉讼受案范围的呼声越来越高。本文依据两起著名的高等教育行诉个案来加以说明，司法权在行政诉讼领域中的实质性扩张并非一帆风顺，而是必然受到现实条件的种种制约，面临较大的不确定性的困扰。因此，修改完善行政诉讼法有关受案范围的规定，行政程序主体的所有行政行为，都应当在行政诉讼法中得到详细的规范。对于行政相对人而言，受案范围的扩张无疑实现了在具体案件中局部的权利主张与救济，但就全局而言，结果将是全国各地对同类案件的不同裁判，甚至是法律条文本身被架空。受案范围的突破，在日益民主化、多元化的社会里，涉及到公民、社会组织个体权利的普遍张扬以及司法权与行政权的基本界分，而将首当其冲成为社会各界关注和呼吁的焦点。由于除了法律明文排除外，所有重要的行政行为一旦引起行政争议，包括某些抽象行政行为所引起的行政争议都应当纳入行政诉讼的受案范围，都要受到司法审查。因而，作为行政程序主体的所有行政行为，都应当在行政诉讼法中得到详细的规范。

《行政诉讼法》实施以来，对于保障公民权利，规范行政行为，监督行政机关依法行政起到了重要作用。但是，随着经济社会的快速发展，公民、法人或者其他组织法律意识的增强，各项改革事业的深入，根据现实需要，修改完善行政诉讼制度，扩大行政诉讼受案范围的呼声越来越高。本文依据两起著名的高等教育行诉个案来加以说明，司法权在行政诉讼领域中的实质性扩张并非一帆风顺，而是必然受到现实条件的种种制约，面临较大的不确定性的困扰。因此，修改完善行政诉讼法有关受案范围的规定，行政程序主体的所有行政行为，都应当在行政诉讼法中得到详细的规范。

一、现实困境：司法的有限空间与民众的无限诉求

（一）两则判决结果迥然不同的案例

案例一：田永诉北京科技大学案

北京科技大学以田永曾因考试作弊被学校作退学处理为由．拒绝向其颁发毕业证、学位证书。田某由此向北京市海淀区法院提起行政诉讼并获法院受理。按照行政诉讼法的规定，受案范围仅限侵犯公民人身权、财产权的具体行政行为，而受教育权并非涵盖在其范围之内，法院通常不予受理。但是受当时社会环境、舆论取向以及专家学者的普遍支持的影响，此案最终被法院受理。田永案揭晓后被收入《最高人民法院公报》，形成了良好的示范作用。

案例二：刘燕文诉北京大学案

同年，北京大学在读博士刘燕文因通过了论文答辩委员会的决议，但被校学位评定委员会拒绝批准而得不到博士毕业证书和学位证书。多方奔走无效，向海淀法院提起诉讼。因先前有过田永案的审判经验，海淀法院顺利受理该案并一审判决刘燕文胜诉。然而这次，一审判决遭到了一些高校的猛烈抨击，高校的学术自主权、司法进入科学殿堂的限度等话题纷纷提上桌面。其一审判决最终被撤销。由于刘案的判决结果，此后有一系列类似案件的审理受到影响，法院在教育领域扩张受案范围的努力不得不暂告受挫。

由此可见，法院是否将某一新型案件纳入行政诉讼范围，不仅取决于法院自身，还要受到社会舆论、专家学者论述等诸多因素的影响。

（二）法院在行政诉讼个案中对法律进行解释的有限空间

尽管法官在个案审理中可以利用司法的修辞技巧，顺应社会进步的需要，迎合民众和法律精英的呼声，不动声色的扩张受案范围，在一定情况下突破或创制法律，实现对当事人诉权的充分保障，但如果基本的法律框架未变，司法权的地位未能进一步提升，则制度突破者的空间总归有限。从《行政诉讼法》的规定中，可以看出行政诉讼法界定行政诉讼范围的标准有两项：一是具体行政行为标准，人民法院只受理对具体行政行为提起的诉讼，对具体行政行为以外的其他行为，法院不予受理；二是人身财产权标准。人民法院只受理对公民、法人或者其他组织的人身权和财产权造成侵犯的行政争议。尽管通过个案解释等方式从一个侧面展现了法院在具体个案，尤其是近年出现的"新型"案件、疑难和争议案件中，受理而非拒绝的倾向，但不能就此认为司法权力的扩张正使法定受案范围的樊篱在较大范围内被拆除。上述两则案情基本相同、同一法院受理，却在判决结果上形成鲜明反差的案例，让我们看到司法在现实生活中面临的真实困境。

然而，随着经济改革，行政体制改革的不断深化，新的行政纷争也随之而起，加之人们法治意识和权利观念的逐步增强，期望司法对更多的行政争议进行审查的现实需要越发强烈。况且．逐年累积的行政审判实践也增强了法院行政审判的正当性和权威性，提高了法院驾驭行政审判的能力。由此，行政诉讼受案范围的局限性日益暴露，已经不能适应社会发展的需要。

二、制度反思：现行行政诉讼范围的现实考量

在我国司法实践中我们可以发现，成文法主义几乎已经达到了让法官在法条字面含义下亦步亦趋的程度，法官在个案中的法律解释困难重重。因此，目前的行政诉讼范围已经无法适应司法实践的现实需要。

1、可受理的行政行为的外延过窄。《行政诉讼法》第二条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。《最高人民法院关于贯彻执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的意见(试行)》将具体行政行为定位为单方行为，不仅排除了双方行为，也排除了事实行为和抽象行政行为。为弥补这一不足，最高人民法院在《关于执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》中用"行政行为"取代了"具体行政行为"。但这只表明对行政诉讼法所规定的受案范围有了认识上的深化，而不是对受案范围的扩大。 事实上，我国行政诉讼法及司法解释是通过肯定性列举和否定性列举来规定行政诉讼受案范围的，而列举式规定存在着无法穷尽所有行政行为的弊端，导致肯定性列举和否定性列举之间存在广泛灰色地带，某一案件能否进入行政诉讼可能成为盲区。实践证明，法律无论列举出多少可以受理的案件总有遗漏，所以，用这种方法规定法院应当受理的案件难免"挂一漏万"。

2、划分行政行为的标准不统一。《行政诉讼法》规定受案范围时采用了不同的标准划分行政行为，如第l1条，对可诉性行政行为的肯定性列举，有时以行政行为性质为标准来划分，如行政处罚，行政强制措施；有时以行政行为内容为标准来划分，如侵犯法定的经营自主权，违法要求履行义务的；有时以行为的作为和不作为来划分，如拒绝颁发许可证和执照，没有依法发给抚恤金，拒绝保护人身权和财产权法定职责。这种以多元标准面目出现的肯定性列举，其结果必然导致受案范围相互交叉或者重复甚至遗漏的现象。

3、公民权利的保障范围过于狭窄。依据行政诉讼受案范围的相关规定，只有公民、法人或者其他组织的人身权和财产权受到行政主体的侵犯时，行政诉讼法才对其予以保护，政治权利和其他合法权利被排除于行政诉讼法的保护范围之外。但根据宪法的规定，我国公民享有广泛的合法权利，如果行政相对人的政治权利和其他合法权利受到行政行为的侵犯，但却得不到司法救济，这不能不说是立法上的一大失误。行政复议法将行政复议所保护的范围扩展至所有合法权益，认为只要行政机关的行政行为侵犯了公民、法人和其他组织的合法权益，公民、法人和其他组织均可申请复议。这里的合法权益不仅包括人身权和财产权，而且包括受教育权、劳动权、休息权、环境权，甚至包括出版、集会、结社、游行示威等政治性权利。按照我国的相关法律规定，当事人对行政复议决定不服的，仍有提起行政诉讼的权利。但由于行政诉讼法与行政复议法在权利保护范围上的不一致，导致两种救济制度无法衔接，致使行政相对人的一部分合法权利得不到有效保护。

4、行政终局裁决不符合司法最终审查原则。我国在WTO加入议定书中承诺了"如初始上诉权需向行政机关提出，则在所有情况下应有选择向司法机关对决定提出上诉的机会"。但同时，WTO规则中也只规定了与其法律框架相关的行政裁决具有司法最终审查性，即司法最终审查原则也并非是绝对的。《行政诉讼法》第l2条第4项将只要属于法律规定的行政终局裁决行为均排除在受案范围之外的做法显然不符合司法最终审查原则。对于行政终局裁决行为，各国均在一定范围内承认其存在的合理性，但理由通常限于以下几个方面：行政行为涉及国家机密；进入诉讼将严重影响国家利益；行政行为不可能或者极少可能侵犯相对人的权益；行政行为专业性极强且非常复杂，以至于使法官的审查徒劳无益；行政行为已有近乎司法程序的行政程序作保障。能确保公正的救济手段，因不可抗力事件使行政救济以外的司法救济成为不可能。因此，权力机关通过立法设立终局裁决行为应遵守上述标准，并严格限制范围。

5、确定受案范围的方式混乱。我国行政诉讼法对受案范围的规定采取肯定列举式规定，行政诉讼法第1l条第1款分别列举了8项具体情况，但是，该条的列举范围要小于行政诉讼法第2条所规定的受案范围。由此可以看出这两者存在矛盾，会导致法院在受理行政诉讼案件时无所适从，不能很好地保护行政相对人的合法权益。此外，行政诉讼法第1l条的列举规定本身也存在问题：第(一)、(二)项是依行政行为性质而作的列举，第(三)、(八)项是依行政行为所调整的权利而作的列举，第(六)、(七)项是依行为内容所作的列举，第(四)、(五)项是以行政行为的表现形式为标准而作的列举。这八项重叠反复、交叉渗透的现象颇多。例如，行政机关侵犯法律规定的经营自主权，就可以表现为行政处罚不当或者行政措施不当。又如，行政机关没有依法发给抚恤金，其实就是行政机关不依法履行保护人身权、财产权职责。

三、路径选择：扩大行政诉讼受案范围的多维视角

对于行政相对人而言，受案范围的扩张无疑实现了在具体案件中局部的权利主张与救济，但就全局而言，结果将是全国各地对同类案件的不同裁判，甚至是法律条文本身被架空。法治的基本要求-- 稳定、可预期性，以及"同样案件同样审理" 的公正原则--将被逐步蚕食破坏。 因此，解决这一问题的最终出路，仍然要诉诸制度条件的正式变革。由于除了法律明文排除外，所有重要的行政行为一旦引起行政争议，包括某些抽象行政行为所引起的行政争议都应当纳入行政诉讼的受案范围，都要受到司法审查。受案范围的突破，在日益民主化、多元化的社会里，涉及到公民、社会组织个体权利的普遍张扬以及司法权与行政权的基本界分，而将首当其冲成为社会各界关注和呼吁的焦点。

1、扩大行政诉讼法所保障的权利范围。在现代社会中，公民的政治权利、文化权利和经济权利同样重要，离开这些权利，公民的生存与发展就面临巨大的威胁。在未修改现行行政诉讼法的前提下，为更有效地保护行政相对人的合法权益，应通过司法解释，将劳动权、受教育权等未超越人身权与财产权广义内涵的权利纳入行政诉讼法所保护的权利范围。在将来修改行政诉讼法时，应考虑将公民的政治权利、文化权利等纳入行政诉讼法的保护范围。

2、将抽象行政行为纳人行政诉讼范畴。有权力就要有监督，不受监督的权力必然导致腐败。现代法治的内涵要求行政机关的一切活动均应置于法律的有效监督之下。抽象行政行为针对普遍的管理相对人做出，具有可反复适用、效力范围广的特点，因此，较之其他行政行为而言，对抽象行政行为的监督显得更为突出和必要。我国对抽象行政行为的监督主要依赖于权力机关的监督和行政机关的自身监督，但这种监督体制存在着明显的缺陷。首先，对抽象行政行为的监督由于缺乏具体的监督程序，从而很难发挥应有的作用。其次，对抽象行政行为的监督只有备案审查和法规清理两种方式，使监督难以落到实处。最后，对规章以下的规范性文件没有相应的审查制度，但这些规范性文件在实践中制定主体多、适用范围广、所占的比例大、存在的问题突出，并且与相对人的关系最为密切。所以，将抽象行政行为纳入行政诉讼范围势必可行。

3、赋予人民法院对行政自由裁量行为的司法审查权。行政自由裁量行为是行政主体对行政法规范的适用具有较大选择、裁量余地的行政行为。行政法规范对某些法律事实无法在立法上作出统一的规定。需要由行政主体根据这些法律事实的具体因素自行裁量决定其法律的适用，因此，行政自由裁量行为不仅存在合法性问题，而且还存在合理性问题。依法行政要求行政行为必须合法又合理，但《行政诉讼法》规定人民法院作出维持判决的条件仅仅包括证据确凿。适用法律、法规正确，符合法定程序三个方面，不涉及内容适当，只有在行政处罚显失公正时，人民法院才可以行使有限的司法审查权。但对何种情况下构成显失公正。有具体规定判断的标准，造成司法实践中理解和掌握的尺度不一致，理论界的看法也很不统一，影响行政诉讼功能的实现。解决上述问题的关键是通过立法赋予人民法院对行政自由裁量行为的司法审查权，以实现司法权对行政权的全面监督。

4、对行政行为的审查范围扩大到合理性审查。随着社会的发展，国家的行政管理职能逐渐增加，行政自由裁量权每时每刻都有被滥用的危险，而它一旦被滥用，必将对行政法制构成极大威胁。同时，在现实生活中，行政机关真正的越权行为并不多见，侵犯相对人合法权益的行为通常表现在滥用职权这种"隐性违法"的行为上。因此，应将行政行为的合理性纳人行政诉讼的审查范围，使得司法机关在审查行政行为合法性的同时，也能审查行政机关基于自由裁量权作出的行政行为的合理性，防止行政机关的自由裁量权被滥用。

尽管法官在个案审理中可以利用司法的裁判技巧，在一定情况下突破或创制法律，实现对当事人诉权的充分保障，但如果基本的法律框架未变，司法权的地位未能进一步提升，则制度突破者的空间总归有限。解决这一问题的最终出路，仍然要诉诸制度条件的正式变革。由于除了法律明文排除外，所有重要的行政行为一旦引起行政争议，包括某些抽象行政行为所引起的行政争议都应当纳入行政诉讼的受案范围，都要受到司法审查。因而，作为行政程序主体的所有行政行为，都应当在行政诉讼法中得到详细的规范。