公民代理是指非从事法律职业的公民（主要是当事人的近亲属或工作人员或者其所在社区、单位以及有关社会团体推荐的公民）担任当事人的诉讼代理人或辩护人，并按照法律规定的程序、权利、义务参与诉讼的制度。（1）2012年8月31日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》，这份决定对原民事诉讼法第五十八条进行相应的修改，更详细的明确了诉讼中担任当事人委托代理人的范围及条件。但是并未有完全否定公民代理，这说明公民代理在当前的法制发展中享有一定的重要性。

一、公民代理如何出现在诉讼制度中

公民代理是我国社会主义法制建设过程中不可避免的产物。在法制建设的初期，法律专业人才极度缺乏，短时间内又无法得到补充。为了法制建设的顺利开展，民事诉讼法规定了当事人的近亲属、有关的社会团体或所在单位推荐的人、经人民法院许可的其他公民可以担任委托代理人。这样可以鼓励大家通过合法正当的诉讼程序解决纠纷，鼓励大家学习法律制度。随着法治建设的不断深入，法律专业教育在各大院校像花朵绽放一样铺设开来，为我国法律专业人才队伍输送源源不断的新鲜血液。大量的法律专业毕业生取得了律师职业资格同时社会上还存在着大量的法律工作者。看似公民代理制度已经不能满足当前法治环境。但是即使法制建设开展到如今，东部沿海的发达地区因为其地理及经济优势，该区域内的律师及法律工作者的数量和质量基本满足法律服务市场。但是中国只有少量的沿海城市，大部分中部及西部地区的经济还没有得到长足发展，这也导致素质较高的律师队伍大量集中在沿海城市及少量中西部经济发达城市，大部分中西部地区依然缺少专业的法律服务从业者。此时，在简单的民商事纠纷中，公民代理因为其价格优势而占有一席之地，而且在充分做好调解工作的大背景下，调解过程不需要像开庭那样的专业和据理力争，公民代理相对于职业法律工作者又具有其独特的亲和力更容易说服双方达成调解，化解矛盾。所以，公民代理制度在未来一段时间内依然有其存在的必要性，它作为律师制度和法律援助制度的一个补充将一直存在于诉讼活动中。（2）

二、公民代理在法制建设中充当着什么角色

在法制建设初期，通过对法律制度改革的不断深入和法律文化宣传的不断扩大，越来越多的人们愿意通过正确的司法途径去解决产生的矛盾。而此时律师执业制度还没有完善，专业的律师团队无法满足人民日常的各类民事矛盾。于是，公民代理在曾经的民事诉讼法中以一种比较开放的态度写进了法律条文。这段期间，公民代理的行为与法制建设处于一个暂时的蜜月期--各取所需：法制建设的推进需要大量具备一定法律知识的人员参与到诉讼活动中以保证诉讼秩序，而我国的律师制度建设起步较晚，公民对诉讼代理人的需求远大于法律工作者的供应量，这时适当的降低门槛引入公民代理制度可以有效缓解法律工作者的短缺以巩固法制建设取得的公信力成果，与此同时这一部分职业公民代理人从大量的案件处理过程中慢慢掌握参与诉讼的精髓，并从当事人那里获得了丰厚的物质报酬。但是随着市场经济取得的丰硕成果及日益开放、律师从业制度的日趋完善，大量新型的民事诉讼纠纷在经济建设的浪潮中产生了，而公民代理因为法律理论知识匮乏已经不能解决此类对法律理论基础要求非常高、可能影响未来法律制度的超前纠纷。公民代理为了自身经济市场的需要，创造了"风险代理"这一投资金融行业才会涉猎的概念。风险代理为法院及时化解涉诉矛盾纠纷开展调解工作带来了阻碍。新一轮的法治建设对法律从业队伍的法律专业基础和自身素质提出了更高、更严格的要求。公民代理在民事诉讼代理这一日益庞大的市场中正逐渐失去市场地位。公民代理缺少相应的政府机构监管，没有统一的工作制度，使之成为法治建设取得更伟大成果的暗礁。所以，公民代理需要转变自身的角色不再以取得经济利益为目的而提供法律服务。公民代理应当是一种无偿、公益性质的代理行为。在大量法律关系明确、事实清楚的小额诉讼中，当事人委托专业律师处理纠纷的经济代价太高，而新形式的公民代理能够应付简单的法律关系和事实，又能减少当事人的诉讼成本。当然，公民代理对于当事人是无偿的，但是公民代理行为应当在社会上及其所在单位中得到肯定，并得到与之相适应的嘉奖。社区及单位需要对公民代理行为做好数据的统计工作，以便最终对他们的工作作出客观公正的评价。这样公民代理才可以更好地在法治社会发展中发挥积极作用。

三、公民代理在实际运行中会存在什么样的问题

（一）大部分公民代理没有专业的法律知识

公民代理中一部分是出自对法学感兴趣而吸血成才，一部分是经常与法院打交道，久病成良医。但是，这些公民代理人尚未完全知晓法律，仅仅因为打赢几场简单的官司就自认为有能力驾驭法律代理诉讼。在实际代理过程中，这部分公民代理人因为对程序法的一知半解或者完全不懂往往导致法院无法正常开展庭审，对应当提供的证据无法准确把握，争议焦点把握不准确，导致庭审反反复复、走走停停，严重降低了诉讼效率，浪费大量的诉讼资源，有甚者还会将本应胜诉的案件最后败诉，损害当事人的合法权益。

（二）公民代理缺少监管，容易与律师形成不正当竞争

公民代理在民事诉讼法中没有明确规定不得收取任何费用。实际情况是公民代理收取的代理费低于律师的代理费用。因为律师收取代理费有严格的文件规定，并且律师收取的代理费须经律师事务所之手，从而严格保障了律师收费标准的实施。部分职业公民代理人在向当事人介绍自己时，往往称其经验丰富、法律知识全面、与法院关系不一般，以使当事人产生请他们和请律师的效果是一样的，再加上相对低廉的费用，最终导致大量的当事人选择职业公民代理人，放弃律师，这样严重影响了律师的案源。当事人也得不到很好的法律服务。

（三）公民代理无法合理运用法律知识甚至扰乱诉讼秩序

一部分公民代理人并没有受过专业的法律教育，无法正确的使用诉讼程序，从而尝试在法律之外通过其他歪门邪道赢得诉讼，这些尝试会严重影响正常的诉讼秩序，增加了诉讼成本，侵害了当事人的合法权益。这部分公民代理人一般有以下几个做法：

1．向当事人吹嘘其与法院的法官关系不一般，诱使当事人委托他作为诉讼代理人，或者提供途径教唆当事人请客送礼， 让当事人相信诉讼的输赢就在于谁送的多，如果败诉了，就将原因归结于另一方当事人的关系更硬、送的更多。这种行为严重扰乱正常的诉讼秩序，破坏司法的公正形象误导，更与社会主义法制建设背道而驰。

2．当事人自身喜欢倚仗有权有势的人作为自己的靠山参加诉讼活动。当事人希望代理人的特殊身份能够影响法官的天平向自己倾斜。这些代理人往往碍于亲朋关系出面招呼一声，干涉法官正常的判断。这样的行为严重影响司法独立，违反法院的"八个严禁"。

3．当事人甚至为了制造舆论压力聘请专职记者作为其诉讼代理人，认为法院会忌惮于舆论、媒体的压力而保证案件审理公正，甚至向自己倾斜。这种仗势欺人的做法，不仅违背司法独立和公正，而且法官往往厌恶这种做法，当事人大都取得事与愿违的效果。

（四）公民代理违规收费，从事风险代理

部分地方法院规定公民代理不能收取任何代理费用，但是实际上公民代理都会收取一定的费用，由于公民代理没有专门的收费规定，一部分公民代理人以律师收费制度蒙骗当事人，收取高额的代理费。他们收费不需要开正式的税收票据，交付方式灵活多变，一般都是现金交易，一旦因此发生纠纷，无法调查取证。而且，这部分收入是隐形收入，公民代理人一般不会主动缴纳个人所得税，税务部门也很难掌握相关证据。

还有一部分公民代理人处于高收入的要求，与当事人达成风险代理的委托协议。风险代理一般出现在损害赔偿纠纷中，一般做法是公民代理人先与当事人就赔偿的数额达成一致意见，甚至先行垫付赔偿款，其再出面与侵权人就赔偿进行协商，如果达成的数额多于与当事人达成的数额，那么公民代理人就超出部分获得非常高的提成。这种行为往往会导致公民代理人违背当事人的意愿，自作主张要求侵权人赔偿较高的数额，不利于矛盾纠纷的化解。

四、公民代理在法治进程中拥有怎样的未来

新民诉法对公民代理的法律规定是当事人所在社区、单位以及有关社会团体推荐的公民可以接受当事人委托参加诉讼。该条款还是比较简略的。各地方法院对其进行了结合自身实际的解读，并出台了单独的实施意见。江苏省高院对公民代理的实施意见还处在征询意见汇总中，但是从初稿中可以看出，当事人委托公民代理的手续变得更加严格，需要公民代理人需要当事人所在的社区、单位或社团出具具体的推荐信。我觉得在未来实施过程中，法官在遇到公民代理案件时需要向当事人释明公民代理的法律规定，告知当事人公民代理的无偿性，而且应当将相关的询问记录在开庭或者调解笔录中。关于公民代理的权限，民事诉讼法没有规定，但是笔者认为公民代理的权限应仅限于一般代理，这样才能充分保护好当事人的利益。更好地规范公民代理才能更好地使其服务于司法，促进法制建设。未来对公民代理制度完善可以从以下几点入手：

（一）缩小公民代理的市场

目前职业公民代理主要存在与律师代理和法律援助的夹缝中，只有扩大律师代理的市场或者法律援助的市场，才能缩小职业公民代理的市场。

1．扩大律师代理的市场

依据最新的统计数据，截止2012年，中国律师数量约25万人，但是中国有13亿多的人口基数，也就是说平均5200个公民分享一个律师，这个数据远低于欧美的发达国家，甚至连阿根廷、巴西这些发展中国家都比不上。中国律师制度起步比较晚、人才建设缓慢是造成上述情况的主要原因。虽然中国人不喜欢将矛盾纠纷诉诸于法律，这使得中国社会对律师的需求没有西方国家那么大，但是随着经济发展，伴随经济而来的各种诉讼只会越来越多，而且会越来越新。这种情况下，专业律师的需求也会越来越大。如果律师的数量不足，会导致大部分律师涉猎于中高端业务，一些复杂、收益不高的案件就会为职业公民代理提供市场，所以要缩小职业公民代理的市场，就必须增加律师的数量，能有足够的律师来填补这一空缺。

2．降低律师代理费用

目前我国的律师收费制度主要由各省、自治区、直辖市人民政府价格主管部门会同同级司法行政部门制定。各省市的收费制度的规定都比较死板，收费门槛比较高，简单、标的额小的纠纷当事人在考虑诉讼成本后会放弃找专业的律师，而转向公民代理。如果能够适当的调低律师代理费用的起步价，既有利于律师提供优质的诉讼服务，也有利于当事人选择专业的律师为其提供服务。相对较高的收费标准只有利于那些拥有一定知名度的名律师，但是无法为缺乏经验的新鲜血液提供锻炼的机会和保障的生活水平。相对较低的收费标准既能缩小职业公民代理的市场空间，又能保证整个社会的诉讼秩序，同时还能迫使职业公民代理向专业律师队伍进行转变，净化整个社会的诉讼代理市场。

3．增加法律援助案件的数量，降低法律援助的门槛

目前，中国的法律援助制度主要规定在《中华人民共和国律师法》第六章及《法律援助条例》中。纵观这些规定，法律援助的条件比较苛刻，申请法律援助的程序复杂，审批周期比较长，这些缺点无疑阻碍了法律援助制度在中国的健康发展。这些条条框框让大部分人望而却步，即使符合条例规定的条件，也出于尽快处理掉纠纷、避免麻烦而选择价格相对低廉的职业公民代理。如果能够适当地降低申请法律援助的条件、简化法律援助的程序、缩短法律援助的审批周期，将会吸引更多的符合条件的当事人申请法律援助，获得良好的法律服务。同时，目前法律援助存在对当事人不负责任、草草了事的问题，法律援助工作者大都是执业律师和法律工作者，他们对自身的收费案件往往更加关心，对法律援助的案件会存在消极的服务态度。法律援助中心应当联合司法部门对法律援助案件的处理效果进行跟踪调查，当事人的客观评价应当作为日后律师或法律工作者年审是否通过的部分依据。

（二）引导公民代理向专业化转型

在职业公民代理人中，有相当一部分人具有一定的法学基础，基本功还是比较扎实的，主要包括一些经过正统法学教育但一直未能通过司法考试，或通过司法考试但未能取得职业资格的人员。在目前整体上律师数量不足的情况下，这一部分人有能力处理好一些简单的诉讼业务。对于这部分人员，国家可以设立一套针对半专业法律工作者的管理机制，或者通过培训等机制引导这部分人员转向专业律师。这样可以引导目前存在的职业公民代理群体一部分向专业化转变，一部分向公益性转变。

民事诉讼法未来一定会对公民代理作出更加严格地规定来促进公民代理的角色转变，但是公民代理不会因此消失。我觉得未来对公民代理的定义应当是具有一定法律知识的公民无偿为民事诉讼当事人提供法律援助活动的代理行为，且代理权限为一般代理。未来对公民代理应当成立专门的民间组织、监管机构，以保证公民代理行为的合法正当性。公民代理不会因为诉讼代理人的日益专业化、律师团队的不断饱和而推出历史舞台。相反，公民代理可以吸收接纳一部分具有更高社会公德心的新老律师作为其日常工作外的额外社会回馈。或者公民代理可以作为法律援助的一种形式继续为普通公民服务。

（三）推进法制建设，增强当事人的自我维权能力

经济学的供求曲线告诉我们，有需求才会有供应。只要我们能从根本上消灭这种需求，那么职业公民代理的供应就会自然而然地停止。普法活动是推进法制建设的重要途径，在以后的普法活动中不仅要注重与人民自身相关的实体法律知识宣传，而且要注重对诉讼程序的法律知识的宣传，包括当事人委托代理人的注意事项及委托公民代理可能引起的风险等。这样可以有效防止缺乏法律知识的当事人上当受骗，损害自己的利益。同时，法院在正常的诉讼活动中应当进行正确地引导，严格限制案件中的公民代理，对公民代理的案件进行严格审查，并建立数据库，对经常出现在数据库中的公民代理人进行调查，如确实存在违反规定的代理行为，应当严格查处。