民主在环境法中的体现是环境法的一项重要原则--公众参与原则。公众参与原则几乎渗透在环境法的所有基本制度中。环境影响评价是我国环境法中的一项重要制度，其设立的目的是为了将规划或建设项目对环境的不良影响降到最低。公众参与作为环境影响评价的一项重要内容，对于发挥环境影响评价的作用是举足轻重的。我国于2002年出台了《环境影响评价法》，在这部法律中对于公众参与只是进行了原则性的规定，在具体程序方面并没有详细的规定。2006年我国出台的《暂行办法》弥补了《环境影响评价法》中对公众参与方面的不足，使公众参与环境影响评价有了程序上的保障。但是在实际的操作过程中，我国公众参与与相关的法律法规还是存在一些差距，因此导致了厦门的PX等环境事件。我们要适当借鉴外国公众参与的相关理论，来完善我国的公众参与制度，使公众参与在环境影响评价中发挥真正的作用。

一、环境影响评价中公众参与制度的相关理论

（一）环境影响评价中建立公众参与的必要性

公众参与是环境影响评价的关键环节，决定着环境影响评价的正确性。这就有必要阐述一下在环境影响评价中建立公众参与制度的必要性。

1、公众参与是环境影响评价的重要组成部分。环境影响评价制度是有关环境影响评价的适用范围、评价内容、审批程序、法律后果等一系列法律规定的总称，也是环境影响评价活动的法定化、制度化。我国《环境影响评价法》（2002年）第二条规定："本法所称环境影响评价，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法和制度。"公众参与环境影响评价制度是项目方或环境影响评价的有关单位与公众之间的一种双向交流，其目的是使公众充分了解规划或建设项目，并且保证其在实施过程中不对公众的环境权益造成威胁，使经济、社会和环境效益协调发展。因此，公众参与是环境影响评价的重要组成部分，规划或建设项目的实施直接影响着公众的生活质量，公众有充分的权利知道其生活周围的环境正在进行的变化，并且有权利参与决定这种变化，将公众参与作为环境影响评价的一项重要内容，保证了环境影响评价的民主性，是提高环境影响评价质量的前提条件。

2、 公众参与环境影响评价体现了公民的环境权。环境权是20世纪70年代以来，因环境污染导致人体健康损害的被害范围和被害人群不断扩大，而依据宪法基本人权保障规定引申出来的一种新的权利形态。目前，对环境权的一般表述是"人类享有在健康、舒适的环境中生存的权利"。关于环境权理论的定义是相对抽象的，需要在各项环境立法中体现公民的环境权。公众参与环境影响评价为公众实现环境权提供了具体的形式和载体，即公众可以通过参与环境影响评价使其周围的环境不受规划或建设项目的不良影响，从而保证公民能在健康、舒适的环境中生存。

(二)公众参与环境影响评价的意义

1、提高环境决策的民主性和科学性。公众参与环境影响评价对于提高决策的民主化和科学化有极为重要的作用。从目前中国的环境影响评价制度来看，在整个环境影响报告书的编制过程中，起主导作用的是建设单位。虽然项目所在地群众缺乏专业系统的环评知识，但是由于项目的建设与他们的工作生活息息相关，加上他们十分熟悉本地环境情况，这些可以确保其真正关心和介入相应的环境影响评价，决策者也可以借此倾听受影响者的感受和要求，调整原有的补偿和减缓措施，尽可能减少项目和当地居民的冲突与对立。

2、发挥公众的监督作用。将公众参与纳入环境影响评价中的一个重要作用就是对规划或建设项目进行日常监督，避免在有关机关进行环境影响评价的时候敷衍了事，只是进行形式意义上的环评。当然公众的监督作用是以公众较强的环保意识以及相关环境知识为基础的，另外还要加上行之有效的监督机制。

3、有利于贯彻执行可持续发展战略。可持续发展是指既满足当代人的需要又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展，其要求人类的环境利用行为应当建立在开发利用与生态系统的能力相平衡，世代间的利益相平衡，南北间的差距与消除贫困相平衡这三种关系的平衡方面。我国环境法中的协调发展原则要求环境、社会、经济的协调一致。为了建设资源节约型社会，以可持续发展观为指导环境影响评价制度致力于调整经济结构，转变经济增长方式，统筹各方面的利益。通过实施建设项目环境影响评价和规划环境影响评价制度，合理规划了环境资源的开发利用，提高了经济和社会发展综合决策的能力，并且将环境风险降到最低。而贯彻可持续发展需要一个现实的操作手段，公众参与正好是这样一个现实操作手段，所以公众参与与可持续发展战略的实施是密切相关的。

二、我国公众参与环境影响评价的立法与实施现状

（一）公众参与的立法现状

我国关于公众参与环境影响评价的法律主要是《环境影响评价法》和《暂行办法》。环评法对于公众参与的规定主要有第五条、第十一条和第二十一条，即规定了我国参与环境影响评价的主体，参与的时机是在规划草案报送审批前或建设单位在报批建设项目环境影响报告书前，参与的形式是论证会、听证会等。

《暂行办法》是我国环保领域的第一部公众参与的规范性文件，它完善了环评法。其在公众的范围、信息公开、公众参与的形式、征求公众意见的期限方面都作了详细规定。首先，在公众范围方面，明确规定了有关单位在选择征求意见的对象时，应当综合考虑地域、职业、专业和知识背景等因素；其次，在信息公开方面，将信息公开的阶段进行了细分，分为环评开始阶段、环评进行阶段和环评审批阶段，并且规定了每个阶段应当公开的重点信息；再次，丰富了公众参与的形式，增加了调查问卷、咨询专家意见和座谈会等形式，还规定了每种参与形式的具体程序；最后，公众参与的效力方面，要求建设单位应当在报审的环评报告书中附上对公众意见采纳或者不采纳的说明。

（二）公众参与的实施现状

虽然我国公众参与环境影响评价有相关的法律依据，但是在实际操作过程中还是存在着一定问题的。第一，参与主体的分散、不系统、不集中。虽然法律规定了公众的范围，但是未赋予环保群体性组织和热心公益性环保事业的民众的参与主体的地位和相应的权利；第二，信息公开的滞后及不对称性，虽然暂行办法规定了应该向公众公开信息的内容、环境信息公示的方式等相关内容，但是在具体的实施上还是存在着严重的滞后性和不对称性；第三，公众参与的效力方面，缺乏相应的反馈措施，不利于发挥公众参与的有效性。

三、我国环境影响评价中的公众参与制度的缺陷

尽管我国在2002年和2006年先后出台了《环境影响评价法》和《暂行办法》来保证公众参与到环境影响评价中来，但是仍然还存在着很多的缺陷。

（一）公众参与主体方面的问题

我国《环境影响评价法》第五条规定国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。广义上的环境影响评价中的公众参与，是指除开发及审查环境影响评价的机关外，其他相关机关、团体、地方政府、学者专家、当地居民等，通过法定或非法定的方式，参与到环境影响评价的制作、审查与监督等阶段。

1、公众的界定

（1） 一般居民。作为一般居民来说，参与环境影响评价的个人的范围是有一定标准的，一般采取是以"受到直接影响"和"存在利害关系"为标准。世界银行提出，项目开发者进行环境影响评价时，必须判断并确保直接受到影响的群体，包括项目的可能受益者、可能遭受风险者以及利害关系者。判断是否受到直接影响时，世界银行指出要考虑以下项目可能造成影响的因素来进行判断：影响的居民范围或程度；影响的强度；影响的持久度；影响是否具有可恢复性。当然对于非项目所在地的居民来说，他们也并没有完全被排除在参与环境影响评价的主体范围之外。美国学者坎特的关于是否与项目有关和对项目感兴趣的理论中包括了社会关注和价值观这两点，即把拟建项目看作是对地方社区传统和文化威胁的人以及一些团体如果认为建设项目产生的某些问题会直接影响到他们的价值观，那么也会处于价值取向而积极参与。这两点就直接扩大了一般居民的范围。因此，对于一般居民的范围不应当局限于建设项目的当地居民，为了更好地发挥环境影响评价的作用还应当考虑职业、专业知识背景、表达能力等因素适当扩大一般居民的范围。

（2）关于专家的身份。在专家是否是环境影响评价的参与主体的问题上，应该与一般的居民区别对待。由于专家的特殊专业及知识背景，其具有多重的身份。在确定其是否属于参与主体的范围时应该分清专家在参与环境影响评价的过程中是以何种身份出现。如果他们以专家的身份参与到环境影响评价活动的话，他们往往是站在专业的角度思考问题，并不能充分反应受影响居民的意见，而且专家参与环评是基于其"专家"身份而非其环境权益受影响的事实，因此专家们的意见难免有失偏颇。如果专家不是以其专业身份出现在环境影响评价中，则无论其提供什么样的专业知识，都应当纳入公众的范围。

2、公众参与缺乏组织性

（1）公众非组织性参与的缺点。由于公众内部也存在着多种利益竞争，并且不是所有的公众都具有同等的知识以及环保意识，所以公众的非组织性的参与有着其固有的不足。首先，一部分公众由于缺乏环保意识或者迫于外界压力而放弃参与环境影响评价的权利；一部分公民可能由于缺乏相关的环境知识而夸大建设项目对其生活环境的影响。其次，虽然公众对某个建设项目的环境影响评价存在共同的利益，但是由于公众存在个体化的因素，他们在参与环境影响评价中所提出主张的是有分歧甚至是内部冲突的。最后，对于审批环境影响评价的部门来说，处理这些分散的、冲突的利益主张是一项繁琐的工作甚至是一项不可能完成的任务。

（2）公众参与组织性的重要性。正是由于公众非组织性参与的上述缺点，所以使公众参与的形式组织化就显得尤为重要。第一，与个人的力量相比，组织化的团体的力量比较强大，由其对环境影响评价进行把关可以产生更加深远的影响；第二，个人即使是专家对某方面的了解毕竟是有限的，所反映的问题也往往是片面的，组织化的团体可以综合各方面的利益需求；第三，个人即使提出了建设性的意见或建议也容易被有关部门忽略，而组织化的团体的力量就不同了，它的意见可以得到有关部门足够的重视；第四，加强公众参与环境影响评价的组织性有利于提高环境影响评价的审批部门的对收集的材料进行分析和处理的效率。

（3）我国公众参与非组织性的消极后果。我国公益性环保团体在环境影响评价中所体现的作用存在着一定的局限性，分散的公众在资金和影响力上是处于弱势的，缺乏了一个能和强势的建设单位或政府部门抗衡的团体，而导致环境影响评价往往是流于形式的，不能完全体现公众参与真正的意义。

（二）公众参与环境影响评价时机较晚，参与的阶段较少

关于公众参与的时机以及阶段体现在我国《环境影响评价法》的第十一条和第十二条之中，即对于规划环境影响评价，公众参与的时机是规划草案送报前；对于建设项目环境影响评价，公众参与的时机是在报批建设项目环境影响报告书前。与美国、日本等发达国家相比我国公众参与环境影响评价的时机较晚，能够参与的阶段也较少。发达国家在项目开始时就设立了相应的公众参与机制，并且实行的是全过程参与。我国环评中较晚的参与时机和较少的参与阶段是一个很大的缺陷，许多发达国家的公众可以在对项目是否需要进行环境影响评价的早期审查阶段就能介入到环境影响评价过程中。将公众介入的时机提早到一个适合的时候既可以依靠公众的力量尽早发现问题并解决问题又能提高公众对于环境影响评价的参与程度。

（三）信息公开制度不完善

公众知情权是公众参与环境决策的基础，只有公开相关环境信息才能使公众充分行使参与权从而提高公众参与的质量与效率。而在中国，公众与环评机关之间存在着严重的信息不对称。在于信息的内容、公众获取信息的途径和信息发布的时间三方面。

1、在内容上我国环境信息缺乏相应的技术帮助，因为环境信息有其特有的技术性和专业性，普通公民不可能具有与专业人士相同的环境知识，所以环境信息的易理解性就会影响公众参与的热情程度。

2、在公众获取环境信息的方面，我国环境信息公式主要通过电视、广播、报纸、网络等媒体不定期的公示形式为主，而且主要表现为一些环境动态及立法动态，但对与公众健康密切相关的环境因素状况的公示却明显不足。

3、在环境信息发布上存在滞后性，环境信息不能保证在公众参与前公布甚至根本没有公布。这样公众就不能在参与前彻底了解规划或建设项目的具体情况，就不能充分保障了其充分表达自己的意愿的权利。

（四）公众没有真正地参与到环境影响评价中

我国公众参与环境影响评价制度还存在着这样一个缺陷：有关部门不重视公众的意见，即公众参与缺乏有效性。虽然《环境影响评价法》第十一条、第二十一条都规定了有关单位必须认真考虑公众的意见，并且对于采纳或者不采纳公众的意见时都要说明理由。但是在实践中，相关部门对公众意见的反馈措施是很薄弱的。一些建设项目的环境影响评价报告书对于公众意见的处理过于草率，通常大篇幅阐述持赞成态度的公众意见，而对持有条件赞同尤其是持反对态度的公众意见，则敷衍了事、遮遮掩掩，或者一笔带过。没有说明公众反对的根本原因，也未解释公众意见采纳或者不采纳的理由。

四、完善我国环境影响评价公众参与制度

（一）加强公众参与的组织性

1、发展非政府环境保护组织。鉴于受到或可能受到影响的居民单独参与能力的局限性以及环境影响评价活动的专业性和科学性，因此民间环保组织对促进公众参与环境影响评价具有不可替代的重要作用。民间环保组织在参与环境影响评价过程中有着自己的优势。例如，它掌握足够的社会资源，在参与过程中能够灵活地运用所掌握的信息。只有非政府环保组织的参与，公众参与环境影响评价系统才能实现系统化和规范化。

2、发挥基层群众自治组织的作用。居民委员会或村民委员会是代表居民或村民意愿的组织，其代表的是自身的利益并且具有基层性质。所以居民委员会或村民委员会在环境影响评价中发挥着其他组织不能替代的作用。基层自治组织与居民的关系密切，随时可以聆听到居民的心声，并且可以将从居民中收集到的反馈进行整理、分析，这样就提高了公众参与环境影响评价的效率，同时避免了单个公民参与的不足。

（二）提早公众参与时间，实现全过程参与

不仅要将公众参与提早到决策的准备阶段或建设项目的可行性研究阶段，而且还要实行全过程的参与，并且在每个阶段赋予公众不同的权利。在早期阶段，公众有权利知道规划或者建设项目完整的情况，而且就规划或建设项目是否应该被批准提供意见；在中期阶段，即环境影响报告书的编制阶段，这是公众参与的主要阶段，在环境影响评价信息公开的基础上，公众有权利通过座谈会、论证会等形式对环境影响评价提出自己的建议；在后期阶段，即环境影响报告最终制作期，有关单位要将公众的意见进行分析汇总，并且要进行有效的反馈。

 (三)完善信息公开制度

1、为环境信息提供技术支持。为了使公众参与更好地发挥作用，有关单位在发布的环境信息要尽量通俗易懂。考虑到环境影响评价文件技术性太强，有些国家要求信息发布者提供报告书的简明版本给公众，或者举行公开说明会、听证会、提供联系人解答公众的问题等。我们可以借鉴此种做法，有关部门主动提供环境信息的技术支持，通过说明会、听证会等形式为公众答疑解难。另外有关部门还可以利用当前比较热门的媒介提供相应的技术支持，比如，建设单位还可以在自己的网站上专门设立帮助公众解答环境问题的专栏，或者开通解答环境问题的专家热线等。

2、扩大信息发布平台。有关单位在公示环境信息时不仅应注意选择的方式是否有利于公众获得，还要注意信息的技术性或者社会影响等因素。所发布信息的内容要全面、真实, 尤其是必须把项目对环境可能造成的影响阐述得十分清楚。信息发布的方式要公开、透明，特别要注意直接面对可能受到环境影响的区域人群。另外，自信息发布之日起, 要给公众接受、了解信息留有充分的时间, 从而使公众更加主动、深入地进行参与。

3、防止信息发布的滞后性。为了公众能够更好地参与环境影响评价，相关机关应当在日常工作中及时主动地向公众公开相关的环境信息，以使其能够有效地发挥在环境影响评价中的重要作用。所以在提高公众参与的有效性方面，除了改进上述的几个方面外，还应完善有关部门对公众意见的处理制度，逐步建立起信息归纳、信息反馈和信息交流制度。对以各种方式收集的公众意见要进行认真归纳整理, 形成主流意见的基本内容。并在环评过程中进行认真分析, 将其纳入环评的主要过程之中，并在评价结论中得到充分体现。