行政机关针对行政相对人作出具体行政行为时，如果行政相对人对已经生效的具体行政行为在法定期限内既不履行又不起诉，因行政机关不可做为行政诉讼的原告，不能主动提起行政诉讼，那应当如何让行政相对人履行义务抑或承担责任？《行政诉讼法》第66条规定:"公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的,行政机关可以申请人民法院强制执行,或者依法强制执行。"行政非诉执行是相对于"诉讼执行"而言的，是指人民法院由于行政机关或是权利人的申请，依法强制公民、法人或者其他组织，履行由行政机关设立的已生效的具体行政行为所确定的义务的法律制度。由于我国是一个传统型的行政国家，行政权过于庞大，而司法权难以与其形成抗衡和制约，依法行政的基础还比较薄弱，行政权滥用现象屡见不鲜，为了防止行政机关自己设立行政行为，又自己行使执行权，会导致更大的行政腐败和严重侵犯相对人合法权益的风险的产生，所以便将执行权赋予了法院，用以制衡行政机关的行政决定权。其运行程序是依法保证法院处于行政机关和行政相对人之外的第三人地位，由法院依照法定程序和法律标准对行政机关申请强制执行的具体行政行为进行合法有效性的评判，最终决定是否予以执行，以保障相对人的合法权益。因而可看出我国现行的是"以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关自行强制执行为例外和补充"的模式。

一、行政非诉执行性质之探讨

非诉行政执行性质理论是非诉行政执行制度重要组成部分,直接影响到由何机关最终实施强制执行权，其理论上的发展和完善不仅为改革现行非诉行政执行制度提供理论基础,而且对于行政强制执行理论的发展以及行政强制执行制度的完善都具有重大意义。目前，学术界关于非诉行政执行的性质存在较大的争议，主要存在三种学说：

1.行政权说。以执行依据为惟一标准，认为作出司法判决是司法行为，但法院的执行依据是行政机关的行政处理决定，所以此类执行即是一种行政行为。采用非诉行政执行的用意仅是借助法院的力量实现具体行政行为的内容,在性质上属于委托或协助，应遵循委托行政的规则。执行属于司法审判过程审结后进行的一种特殊的行政活动，法院所实施的行政强制执行，实际上是行政权能的体现，是行政权的延伸和继续。

2.司法权说。这种观点认为根据现行诉讼法规范和制度，执行工作就是审判工作的延续，依附于审判工作，故执行权包含在审判权中。

3.司法行政权说。认为行政执行权是执行机关行使国家强制力的一种表现形式而已，是一种公权力，其属性是司法权和行政权的综合体，是一种以保障法院实现其司法职能为基本任务的行政行为，即为司法行政行为。

行政非诉执行性质的论证涉及到究竟有何种机关实施执行权，如何实现国家公共资源最优化，以及执行违法时有谁承担责任等问题。笔者认为，行政强制权的属性并不会影响构建行政执行新体系和新制度，切合实际的是从如何真正实现效率和公正双赢的角度来考量和设计我国的行政非诉执行制度才更为妥帖和重要。非诉行政执行权可以细分为执行决定权、执行裁断权和执行实施权三个权能,不妨将法院和行政机关就执行任务作分工，由法院负责对行政机关作出的具体行政行为进行审查，行使执行决定权、执行裁断权；而具体的执行交于行政机关，行使执行实施权。将执行决定权、执行裁断权和执行实施权进行分离是为了保留司法审查的灵魂，同时不一牺牲行政效率为代价。具体操作上，具体行政行为的执行由行政机关向法院提出申请，法院的行政审判庭对其进行审查，作出是否执行的裁定，准予执行的裁定交由申请执行的原行政机关，由其实际执行。法院的裁定应当明确具体，行政机关应严格按照行政强制的程序法和实体法要求，依法执行。此外，还应当设立救济制度，包括不服法院的执行裁定的上诉和就行政机关违法执行的行政赔偿制度。设立该体制的理由有：（1）有利于监督行政主体依法行政和保护行政相对人的合法权益，实现公正。通过由人民法院行使执行审查权和裁定权，将违法的具体行政行为排斥或阻止进入执行过程，制止行政机关将违法行为造成的影响和后果转嫁到法院，督促和引导行政机关依法行政和切实保护相对人权益。（2）有利于加大执行力度，提高效率。若将执行权完全归于法院，法院的执行案件量过大，且实际执行力不足，易导致为片面追求效率而忽视执行的合法性和合理性，又因事后救济措施不到位，难以改正，反而有损于法院正面形象和违背初衷。将实际执行权交于行政机关，由于行政机关的执行力较法院强大，可以及时有效的执行，且由法院进行事后监督，保证行政机关的合法执行，这样既可减少法院执行压力，使人民法院能够集中精力做好案件审查工作，又可提高实际执行效率。（3）有利于行政相对人的救济。人民法院行使执行裁断权和执行决定权、行政机关行使执行实施权,将权力进行分工，便可更好的明确职责和承担责任。如果人民法院的裁定错误,给相对人造成损失的,由人民法院承担相应的责任；如果因行政机关在执行过程中侵犯了相对人的合法权益、造成损失,则应由行政机关承担相应的责任；如果人民法院的裁定错误，且行政机关违法执行，造成相对人损失的，则由法院和行政机关按其各自造成的危害的大小承担相应比例的责任。

二、行政非诉执行审查制度之反思

上述论及法院实施执行裁定权，亦即实行执行审查权，我国现行法律又是如何规定的呢？《行政诉讼法》第66条关于非诉行政执行的规定，未涉及法院对被申请的具体行政行为进行审查的问题。对于法院是否有权对被申请行为进行审查，以及若审查应进行何种程度的审查，在理论上有不同认识，在实践中也有不同作法。

(一)审查权之反思

对于法院是否拥有对非诉行政执行的审查权，存在两种观点：一种认为，法院有权进行审查。《行政诉讼法》第5条已确立了法院审理行政案件对具体行政行为是否合法进行审查的原则，因而完全可以对其进行审查；另一种观点认为，所谓"非诉"就是无须经过诉讼程序，被执行人不起诉就是默认具体行政行为的效力，如果人民法院对非诉行为进行审查，就相当于干涉行政机关的行政权。因此，法院没有审查的权力。笔者认为，法院不能无条件地对被申请的行为予以裁定执行，相对人不起诉的原因多种多样，不起诉不能就一味地、想当然的认为相对人已经默认其效力了，现存的社会环境以及法制氛围让行政相对人难以完全依赖和信任，甚至有迫于行政机关的压力而不敢申诉或诉讼的情况出现，所以法院应当对行政机关的申请进行一定程度的审查。最高人民法院在《贯彻意见》中规定，对行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为的，由执行庭负责审查和执行。上述解释实际上也就肯认了人民法院对非诉行政执行的审查权。

(二)审查程序之反思

如何审查，审查到何种程度，在司法实务中，有的法院失之过严，有的法院失之过宽，宽严失当较为普遍。对被申请的具体行政行为采用程序审还是实体审是争议的焦点。一种意见主张，法院在非诉执行中只需进行程序审查，对于实体问题，法院不应过问。其理由在于：第一，基于行政行为效力法定原则，相对人放弃诉权，有关机关也未认定行政行为违法，法院理应认定具体行政行为有效。第二，"不告不理"是司法活动的基本原则。另一种意见认为，法院在非诉执行中，只需进行实体审查，对程序问题无须过问。即只要相对人有违法行为，法院就应对具体行政行为予以执行。笔者认为，赞同程序性审查的观点虽然有法理依据，但考虑到我国强制执行的现状，实际上是不可取的，赞成实体审的观点要坚决屏弃，我国向来重实体、轻程序，建设法治社会一定要实体和程序并重，甚至要暂时性的多倾向于程序，所以应当对非诉行政执行实行全面性审查。

三、行政非诉执行制度之重构

(一)健全执行听证制度

在现行的非诉行政案件的审查程序中，法院仅通过对行政机关申请执行时提供的材料进行书面审查，在很多情况下法院无法对被申请的具体行政行为作出准确判断，程序的限制与合法性审查之间存在矛盾。执行听证就是在法院主持下,要求申请人承担举证责任和说明义务,赋予义务人一定的抗辩权,有利于及时查明事实和所适用的法律规范。但现行听证程序制度中存在较大问题，如申请执行人不愿到庭，担心影响其行政权威；被执行人听证权利受阻；承办法官重视不够，存在过场现象等。一方面要加大执行听证的宣传力度，提高申请人的法律觉悟；另一方面要规范执行听证程序，确保被申请人的听证权利的有效落实。深化执行听证制度，有利于缓解行政机关和相对人的矛盾，最大限度地调动行政机关参与执行的热情，提高其依法行政的意识和能力；有利于提高当事人的法制意识,促使义务人自觉履行义务,降低执行难度。

(二)完善法院的非诉审查程序

1.就审查的内容而言：法院不仅要看行政机关材料是否齐全、手续是否具备、是否具备申请非诉行政案件执行的条件，还要审查具体行政行为是否有事实依据、法律依据、行政机关是否超越职权、滥用职权、是否违反法定程序等。

2.就审查的形式而言：法院采取的主要卷面审查，但对一些专业性较强和对相对人影响较大的具体行政行为，合议庭应当听取有关行政机关的意见和相对人的申诉意见，实行听证程序。

3.就法院的裁定而言：准予执行的裁定，应当确定强制执行的内容、方法、期限和范围；不准执行的裁定，应明确要求行政机关对该具体行政行为作相应的善后处理，应准许相对人对法院准予执行的裁定上诉或申诉。这样一方面为相对人提供了相应的救济途径，另一方面也可以促使人民法院认真履行对具体行政行为合法性审查的职权。

（三）建立执行中的协调制度

  我国行政诉讼法虽然规定了行政案件不适用调解的原则，但是在司法实践中，大量的行政案件可以通过协调的方式解决并实际上已经取得了良好的社会效果和法律效果。《德国行政法院法》第87条规定:"审判长或其指定之法官，为使争诉尽可能一次言词辩论终结，于言词辩论前有权为必要之命令。其有权试行参与人为争讼之善意解决之和解。"允许法官为一定程度的协调(调解)自由权，在法律原则内尊重当事人对自己权利的处理，可以达到案结事了的效果。因此，可以引入执行协调制度，提高协调能力，尽量通过协调达到定纷至争的目的，维护社会和谐稳定。

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