我国现行的《国家赔偿法》赔偿权仅适用于国家机关行使职权中侵权的情况。对于公共设施致人损害赔偿，一般由受害人依照民法通则等规定，向负责管理该公共设施的企事业单位要求赔偿。从世界范围看，将公共设施致人损害纳入国家赔偿法范围，这是现代行政从权力行政转向给付行政的必然趋势。因此，将公共设施致害纳入行政损害赔偿范围，有深刻的现实意义。本文就该损害赔偿制度建构作一探析。

一、公共设施致害纳入国家赔偿法和价值分析

1、受案范围程序法律化。程序法制对行政相对人的权益保护具有十分重要的意义。在现代法制国家，行政相对人的权益之所以能够受到一定程序的保护，在很大程度上应当归功于程序法制。实体法制固然重要，但没有程序法制作保障，公民的自由和权利就得不到保护。程序法制对行政相对人权益保护的作用机制在于：通过对主体实施行政行为的范围、步骤、顺序、方式、形式、时间以及相关的程序性制度的设定，使行政权的行使规范化、民主化、具体化，从而使行政相对人的实体权益具有保障性。在行政诉讼中，如果所诉行政行为不在行诉法受案范围，行政相对人的权利就无法保护。众所周知，重庆綦江彩虹桥的坍塌葬送了数十名无辜者的生命，但由于公共设施致害赔偿不在诉讼法受案范围，因此就无法实施国家赔偿，法律效果无法发挥，严重损害了当事人的利益。

2、行政相对人权利特定化。国家赔偿法所支付赔偿金为主要方式。公共设施致害一旦纳入行诉法范围，就个案而言，参照赔偿标准，每个案件的赔偿额应当是相对确定的。这样有利于充分保护行政相对人的合法权益，慰抚受害人，消除受害人的怨气，维护社会稳定。

3、促进行政机关依法行政。公共设施的兴建，一般由政府通过投标、招标、政府采购等方式，由施工单位进行建造，并在合同中明确政府与施工单位的权利和义务。将公共设施损害纳入行诉法受案范围，有利于有效遏制政府在公共设施项目如施工许可、工程发包等环节中出现的弊端，增强行政机关责任人在公共设施项目管理中的风险意识，促进国家机关依法行使职权。

二、公共设施致人损害赔偿的责任基础

（一）公共设施的概念和公共设施致害的含义

1、公共设施的概念。在不同国家，公共设施的内涵不一。在法国，公共设施概念有广义与狭义之分，狭义的公共设施仅指公共工程活动，广义的公共设施除公共工程活动外，还包括工程活动的结果即公共建筑物。在日本，国家赔偿法上的公共设施称为公共营造物，指公共团体供于公用或共用之用的“有体物”及公物，包括道路、河川、飞机场、港湾、桥梁、堤坝、水道、下水道、官公厅舍、国立和公立学校及医院等。它与日本行政法学上通常的用法不同，行政法上的“公共营造物”是指公共使用的、由物的设施和人构成的事业体，如学校、医院、图书馆等，比日本民法第717条规定的“地上建筑物”广泛。国家或公共团体管理的物的设施或有体物，如果不是供公共目的使用，也不是这里所指的公共营造物。此外，公共营造物是指直接供公共目的使用的有形体，不包括无体财产以及人的设施在内。因此得笔者认为，公共设施的概念应作一定程度的扩张解释，否则不利于行政相对人权益的保护。公共设施是指直接从事于公共目的的公共工程活动及供公共目的使用的公共有形体。

2、公共设施损害的含义。它是指一切和公共工程活动以及公共设施有联系而造成的损害。公共设施致害范围非常广泛。主要有：事实公共设施而产生的损害；行政主体有实施公共工程的义务而不实施所产生的损害；由于公共设施的存在所产生的损害；公共设施缺乏正常维护所产生的损害；公共设施的允许所产生的损害等。

（二）公共设施致害的责任基础

1、无过错责任。在公共设施致害赔偿中，无过错责任是责任基础。理由：一是行政主体在进行公共设施建设中有许多特权，而且公共设施的活动产生不少危险的结果，这些特权和危险是公共利益的需要，公民必须接受，因此，为了公平合理起见，公民由于公共设施所受到的损害，即使加害人没有过错，与应当得到赔偿。二是公共负担面前应当平等，全体公民由于公共设施的实施得到利益，不能要求少数受害人作出牺牲，无过错赔偿责任恢复了公民在公共负担面前的平等地位。在适用上应以受害人的地位为标准，受害人为第三者时，适用无过错责任。

2、过错责任。出于实际的考虑，为了达到财政上的节约和保护某些公务的利益，在特定情况下实行过错责任。当受害人为公共设施利用者或公共设施的参加者时，适用过错责任。

三、公共设施致害赔偿的条件和免责事由

（一）  公共设施致害赔偿的条件

损害赔偿的条件，随受害人的地位而不同。可把受害人区别为第三者、公共设施的使用者和公共设施的参加者三种，分别适用不同的赔偿条件。1、第三者。第三者是指公共设施的使用者和参加者以外的人，对第三者的损害适用于无过错赔偿原则。受害人请求损害赔偿，必须有损害的事实，其产生和公共设施之间的因果关系，不用证明行政主体具有过错。2、公共设施的使用者。使用者是指实际上使用公共设施的人，而且损害是由于使用公共设施产生的。使用人在利用公共设施时得到某些利益，他在这种情况下所受到的损害不能要求行政主体负无过错赔偿责任。行政主体只在公共设施由于缺乏正常的维护而对于利用者造成损害时负赔偿责任。行政主体可以证明他对于公共设施已经尽到正常的维修义务，或者已经对使用者指明公共设施的缺点引起注意而免除责任。因此行政主体只对自己的过错负责。3、公共设施的参加者。公共设施参加者是以某种方式参加公共工程的人。例如公共设施的承包商、受特许人以及他们所使用的人。公共设施的参加者的赔偿责任按一般的过错责任原则，受害人不仅要证明损害和公共设施之间的因果关系，而且还要证明公共设施的承包人或公共设施的所有人有过错责任。

（二）公共设施损害赔偿的免责原则

1、受害人过错。受害人对损害的发生有过错时，加害人免除或者减轻赔偿责任。如果损害的发生完全由于受害人的过错，行政主体不负赔偿责任。损害的发生同时由于公共设施和受害人的过错所引起的，行政主体减轻赔偿责任。

2、不可抗力。损害的发生由于不可抗力引起时，行政主体的过错责任和无过错责任或可以免除。但如果公共设施的存在加剧不可抗力的损害时，行政主体对加剧部分负赔偿责任。例如，公路旁树木受虫蛀由于暴风雨的存在而加剧侵害他人，行政主体对于加剧部分负责。

3、第三者的行为。在一般的过错责任原则，因第三者的行为所引进的损害，免除行政主体的赔偿责任。但在公共设施赔偿责任中，无论适用过错责任原则，还是无过错责任原则，第三者的行为都不能免除行政主体的过错赔偿责任。

四、公共设施致害责任的主体和方式

（一）赔偿责任的主体

在公共设施营造中，由于参加公共设施营造的人很多，如建筑师、承包商、工程监理等，他们都在公共设施的实施中发挥一定作用，则不能不对自己的行为承担一定的责任，当然公共设施是为了行政主体的计划实行的，行政主体当然要承担责任。公共设施营造中所产生的损害，原则上由实施者承担赔偿责任。但因实施人地位不同，应有所区别。1、行政主体承担赔偿责任。2、承包商实施的公共设施损害赔偿责任根据不同情况包括承包商、建筑师、行政主体等。受害人可以同时追诉所有的共同责任人，要求他们负担连带责任；也可以仅对共同责任人中的某一责任主体起诉，如果被诉人在诉讼中不主张其他责任人的共同责任，法院应判决其对受害人承担全部赔偿责任。对受害人履行全部赔偿责任的人，是代表赔偿责任人全体履行损害赔偿义务，因而对其他义务人享有求偿权。有争议时，由法院作出行政判决。3、分包商实施的公共设施，受害人受到损害，可追诉分包商的赔偿责任，或者追诉承包商的赔偿责任；或者同时追诉上述两者的责任，对于分包商和承包商之间赔偿责任的分担，可根据他们的合同关系而确定。

（一）赔偿责任的方式

法院在受理公共设施行政损害赔偿诉讼时，在程序上不适用一般行政诉讼必须遵守的行政决定前置规定，当事人可以直接向法院起诉并由法院作出判决。在起诉时效上，由于我国现在人身损害赔偿的起诉时效为1年，因此，为求得损害赔偿时效的统一，则只能在1年内起诉。

在赔偿方式上，一般只能判决行政机关赔偿受害人的损失，即支付赔偿金。对于公共设施所产生的损害不能判决恢复原状，不能命令行政机关实施某项公共设施建设或拆除某项公共设施，只能判决行政机关赔偿受害人的损失。当受害人的其他财产如因公共设施的成立而增值时，法院可以在赔偿金额中扣除增值部分。

总之，公共设施的建造一般由行政机关及其授权的单位组织实施，其致害赔偿由行政机关承担主体责任当属适格。但由于目前公共设施致害赔偿不在行诉法受案范围，导致许多案件互相推诿，当事人利益无法得到保障。因此，将公共设施致害赔偿纳入行诉法受案范围，既是法治进步的要求，也是案件当事人利益的需要，更是依法行政的必然趋势。