新《民事诉讼法》第55条规定：”对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这个规定的出台，对于为民事公益诉讼多年摇旗呐喊的公众而言，就如炎夏里的一杯凉茶，沁人心脾。但是，公益诉讼的实践者们却觉得这杯凉茶不够解暑，因为该条规定太过原则。随着几个公益诉讼案件遇到难题，公众越来越清楚自己得到的只是一杯茶，不是定心丸。很显然仅凭新《民事诉讼法》第五十五条，公众对公益诉讼仍没有信心。公众有没有信心是立法者考虑的问题，对于法院来说，当务之急是如何将既有的原则性的规定运用于具体的公益诉讼实践之中。本文将以环境保护公益诉讼为例，重点分析当前制度下公益诉讼的司法应对，同时对完善公益诉讼制度提出一点设想。

一、            公益诉讼的受案范围

案件可诉范围是由法律明确界定的，公益诉讼案件的可诉范围也就是针对法律规定的侵害公共利益的违法行为提起的诉讼范围。根据新《民事诉讼法》第五十五条，公益诉讼的目的是保护社会公共利益，只有出于这个目的诉讼才能成立公益诉讼。但是何谓社会公共利益？目前没有哪一个国家法律有明确规定，这是由公共利益”利益内容”的不确定性和”受益对象”的不确定性决定的。[1] 公共利益内涵的界定尚处于理论困惑和实践需求的矛盾之中，这也是新《民事诉讼法》第55条对公共利益采取”列举+兜底表述”的立法方式的原因。该条规定公益诉讼案件的可诉范围为”污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为”。虽在立法技术上采用了兜底表述，但”依法”是司法的内在要求，在没有立法进一步明确或最高院的司法解释时，法院目前受理的公益诉讼案件应只限于污染环境和侵害消费者权益这两类公益诉讼案件。超出这个范围的纠纷，比如国有资产流失、垄断经营等，法院尚不能归于第五十五条”等”内后受理。另外，法院受理的环境公益诉讼案件仅限于”污染”类事件，自然资源保护、生态环境破坏等虽与环境有关但不应在受诉范围内。

二、公益诉讼的原告

依照新民诉法第五十五条的规定，审查公益诉讼案件原告资格时可以突破民诉法第一百一十九条第一项的规定，不再要求原告与案件具有直接利害关系，但是仍要审查提起诉讼者与诉求有无直接的利害关系，如果有直接的利害关系的，可能导致该诉讼并非公益诉讼，而是私益诉讼。所以，审查公益诉讼的原告资格至少要从两个方面进行：第一，提起诉讼者与诉求没有利害关系，具体而言审查原告起诉的目的是否出于公益、审查原告诉求的内容是否仅为私利填补。第二，提起诉讼者是否是法律规定的机关和有关组织。首先，公益诉讼的原告不能是公民个人，而只能机关或组织。其次，根据目的解释，机关或组织只能是公益性的，而不能是私益性的。

民诉法第55条中的”法律规定的机关和有关组织”中的”法律”，专指全国人民代表大会及其常务委员会制定的规范性法律文件。”机关”概念比较宽泛，类型很多，包括立法机关、人民法院、人民检察院、行政机关等。民诉法五十五条中的机关不能是立法机关和人民法院，它们的职能与公益诉讼相违背。那么人民检察院能否作为原告？从司法实践来看，人民检察院作为原告提起的公益诉讼不在少数。据中华环保联合会不完全统计，我国各级法院近几年来已经受理环境民事公益诉讼至少17起，其中有6起原告为人民检察院。[2]比如2009年广州番禺区检察院起诉某皮革厂偷排废水造成海域陆源污染，要求停止侵害并承担环境污染损失费用案。最高人民检察院曾于2000年发出了《关于强化检察职能、依法保护国有资产的通知》，明确提出检察机关应充分发挥检察职能，对侵害国家利益、社会公共利益的民事违法行为提起诉讼。这是支持人民检察院作为公益诉讼案件原告最有力的依据。然而，民诉法仅规定了”法律规定的机关”，未明确规定人民检察院为此处的”机关”，并且《宪法》和《人民检察院组织法》中人民检察院的职能是作为刑事诉讼的原告，其他单行法中也没有明确授权人民检察院可以提起公益诉讼。因此，在法律未明确规定检察院可以成为公益诉讼原告之前，其原告资格仍处于合法性不足的状态。据此逻辑，其他行政机关和有关组织能否成为公益诉讼的原告，法律的明确规定是其最根本的合法性基础。目前法院可以依以下法律审查公益诉讼的原告：（1）《水污染防治法》第八十八条规定：”因水污染受到损害的当事人人数众多的，可以依法由当事人推选代表人进行共同诉讼。环境保护主管部门和有关社会团体可以依法支持水污染受到损害的当事人向人民法院提起诉讼。”根据本条，”环境保护主管部门和有关社会团体”，当属《民诉法》第五十五条中的”机关和组织”。（2）《海洋环境保护法》第九十条：”对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”本条中的”海洋环境监督管理部门”当属民诉法第五十五条中规定的”机关”。

三、公益诉讼的管辖

公益诉讼案件的管辖问题至少涉及级别管辖和地域管辖。《民事诉讼法》第十八条规定：在本辖区有重大影响的案件由中级人民法院管辖。因为公益诉讼案件的受害人不确定，受害的利益是社会公共利益，损害在当地往往有重大影响，所以公益诉讼案件应归中级人民法院管辖。当然，如果中级人民法院由于特殊原因不能管辖时，可以经高级法院批准后将案件交给基层法院审理，或者由高级法院指定管辖。近年来发生的几起公益诉讼案件，多数由中级人民法院审理。比如 “自然之友”和重庆市绿色志愿者联合会作为共同原告与被告云南省陆良化工实业有限公司铬渣污染公益诉讼案件由曲靖市中级人民法院管辖。昆明市环保局起诉并由昆明市人民检察院支持起诉昆明三农农牧有限公司、昆明羊甫联合牧业有限公司环境污染侵权纠纷案件由昆明市中级人民法院管辖。对于地域管辖，应当适用《民事诉讼法》第二十一条和二十八条的规定，如果是环境类的公益诉讼，可以依被告住所地和侵权行为地确定管辖法院，如果是消费者权益受侵害的公益诉讼，可以由被告住所地的法院管辖，综上可见，公益诉讼管辖问题在现有的制度里已经能够得到解决。当然，如果立法进一步明确级别管辖可能更有利于公益诉讼的发展。

四、公益诉讼中诉讼费用的承担

《民事诉讼法》第一百一十八条规定：”当事人进行民事诉讼，应当按照规定交纳案件受理费。”《诉讼费用交纳办法》第二十条规定：”案件受理费由原告、有独立请求权的第三人、上诉人预交。”如果公益诉讼原告交纳诉讼费用确有困难的，可以依照《诉讼费用交纳办法》第四十四条申请缓交、减交或者免交诉讼费的司法救助，如果未获批准的，就应当依法缴费。但实践中，诉讼费用成了公益诉讼原告的一大难题，比如，前文提到的曲靖陆良化工铬渣污染案遇到的拦路虎就是700万元高额生态环境损害鉴定费。于是，有人提出公益诉讼是出于”公益”目的，换言之”为大家做好事的”，法院不应当收费，或者不需原告先行垫付，在案件结束后由侵权人也即被告支付。这些观点不无道理，而且诉讼涉及的费用种类很多，除了案件受理费、保全费、鉴定费、执行费等等，尽可能减少原告的诉讼成本，从而推动公益诉讼制度的发展。

五、公益诉讼的审理程序

公益诉讼案件的审理程序虽然在民诉法中没有明确，但是现有民诉法完全可以解决这个问题。民诉法规定案件审理程序分为简易程序和普通程序，民诉法规定事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单的民事案件适用简易程序，由法官独任审判。据此，公益诉讼应当适用普通程序，应组成合议庭进行审理。经过上文论述，公益诉讼应由中级人民管辖，可知公益诉讼应当适用普通程序审理。公益诉讼是否可以适用调解结案呢？有人持否定看法，认为公益诉讼的涉及全体社会成员案件，不能适用调解结案，必须由人民法院依法作出裁判，以起到对社会的警示作用。[3]民诉法第九十三条规定：”人民法院审理民事案件，根据当事人自愿的原则，在事实清楚的基础上，分清是非，进行调解。”法律没有特别规定的，民事案件均可以进行调解，所以公益诉讼案件可以调解结案。公益诉讼作为民事诉讼，其功能主要在于保护民事权利不再被侵害、如果已经被侵害的，应当停止侵害并赔偿损失，而非惩罚行为人。比如，环境污染公益诉讼案件，目的为停止污染，同时对污染造成的损害进行治理产并赔偿必要的损失，污染行为同时违反了环境保护法、水污染防治法等，主管行政机关有权依照法律对其进行行政处罚，这种处罚行为是不可以调解的。

六、公益诉讼中举证责任的承担

《民事诉讼法》第六十四条第一款规定：”当事人对自己提出的主张，有责任提供证据”，这是民诉法对证据规定的一般规定”谁主张谁举证”，除非有法律明确规定，举证责任通常由原告完成。《侵权责任法》第六十五条规定：”因污染环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任。”最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第四条第三项也规定：”因环境污染引起的损害赔偿诉讼，由加害人就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任。”这是对侵权法中举证责任倒置规定的进一步明确。环境污染公益诉讼的举证责任已由明确的法律规定了，但侵害消费者合法权益的公益诉讼案件应如何举证，没有明确的法律依据，根据现有规定，只能实行”谁主张谁举证”的制度，如果举证不能，将承担诉讼的不利后果。实践中，有些此类案件原告根本不能提供有力证据，因为相关证据由被告掌握，被告不可能自动向法院提交，这就为原告的诉讼增加了难度。因此，在何种情形下，侵犯消费者合法权益的被告应承担举证责任需要进一步研究，以此完善公益诉讼的举证责任规定。

综上所述，尽管新《民事诉讼法》第五十五条规定的较为原则，有待于法律出台更为明确和可操作性的规范，但在既有的法律体系中，仍然能够找到与某些相关的公益诉讼案件相对应的法律条文。因此，《民事诉讼法》第五十五条并非”空头支票”。

参考文献：

1 黄学贤：《公共利益基本要素及应用》，载于《法学》，2004年第10期。

2 别涛：《环境公益诉讼立法的新起点--民诉法修改之评析与环保法修改之建议》，载于《法学评论》，2013年第1期。

3 姚军：《探析新修改<民事诉讼法>的公益诉讼制度》，载于《法制与社会》，2013年第6期。