一、问题提出

 

案例：山东省寿光正大广告公司（以下简称"寿光公司"）因受山东省昌乐县政府招商引资政策的感召，决定在昌乐县成立城市公共汽车公司。2000年10月，昌乐县政府下发《关于引资兴建昌乐县城市公共汽车公司请示的批复》："新组建的昌乐县城市公共汽车公司隶属县建委，由寿光公司独立经营，自负盈亏……寿光公司投资300万元购置车辆，兴建站牌、候车亭、停车场等设施。具体合作事宜按县建委与寿光正大广告公司签订的合作协议办理。"得知批复后，寿光公司开始筹备营运。在营运近一年多后，因县建委未按批复与寿光公司签订协议，致使寿光公司一直未领取到营业执照，车辆一直未在寿光公司的管理下。2001年4月，寿光公司向潍坊市中级人民法院提起行政诉讼，请求法院判决县政府履行承诺。

 

该案的争议焦点在于，寿光公司可否基于对昌乐县政府下发的批复要求县政府履行承诺。寿光公司的请求权基础是什么？作为公权力机关的昌乐县政府，其所做的行政行为具有当然的公定力，寿光公司也正是基于对昌乐县政府行政行为的信赖才开始筹建公共汽车公司。2002年1月潍坊市中级人民法院判决支持寿光公司诉讼请求，并在判决书中强调："从保护相对人对政府执法活动信赖的角度出发，本案原告的信任利益应依法予以保护。" 从法院的判决可见，寿光公司对县政府行政行为的信赖显然受到了法律保护，虽然在本案中，判决书上使用的是"信任利益"一词，但实际上运用的是信赖保护原则。

 

二、我国信赖利益保护原则的立法现状

 

行政法信赖保护原则的基本含义是，行政相对人因为信赖既存的行政法秩序而安排其生活或处置其财产，则不能因为后来的行政行为的变动而使其遭受不能预见的损害。该原则要求政府对自己作出的行为或承诺应守信用，不得随意变更，不得反复无常。

 

在我国的《行政许可法》中，信赖利益保护原则透过行政许可撤回和撤销制度得以充分体现。《行政许可法》第8条：公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。《行政许可法》第69条是对违法行政许可撤销的规定，其中第4款："依照本条第一款的规定撤销行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法予以赔偿"，规定了对相对人合法利益的财产赔偿，虽然没有明确写明信赖利益保护原则，实际上是将该原则包含其中。由此可以看出，《行政许可法》第8、69条蕴含信赖保护精神，其实质是为保护被许可人对行政许可这一授益行政行为的信赖利益，而对行政许可的变更、撤回或撤销予以限制。

 

三、法院司法实践中对信赖利益保护原则的运用

 

1.信赖基础

 

所谓信赖基础，即存在信赖客体，指行政过程中某些因素的不变性，此"不变性"不仅包括己生效的行政许可的确定性，还包括行政许可依据的不溯及既往性;既包括合法行政许可的确定性和不溯及既往性，也包括违法行政许可的确定性和不溯及既往性。因此，只要行政许可有效成立，就构成了行政相对人的信赖基础。案例中，昌乐县政府下发《关于引资兴建昌乐县城市公共汽车公司请示的批复》是寿光公司的信赖基础，其有理由据此认定公共汽车公司由其独立经营。

 

2.信赖表现

 

信赖表现即行政相对人对行政主体行政行为的信赖而作出的某种处分行为，包括对自己财产、生活做出的安排、运用或处理等行为。其与信赖基础之间存在着明显的因果关系。由此可归纳出信赖表现的主要特征:其一为行政相对人的处分行为是因信赖己生效行政许可的不变性而为，信赖表现与信赖基础之间存在直接的因果关系;其二为行政相对人做出的处分行为具有不可逆转性，主要表现为:行政许可赋予行政相对人某种物质利益后，行政相对人己对该物质利益进行了处分;行政许可赋予行政相对人某种资格后，行政相对人依此资格从事了某种行为等等。信赖的表现根据信赖保护种类的不同而有不同的表现形式，在具体的信赖保护中，比如授益性行政行为授予相对人某种特定的物质利益，相对人对该物质利益进行了善意处分，或者授益性行政行为授予相对人某种特定的资格，相对人依此资格从事了某种活动，如为配合项目建设投入资金进行管道设置等基础设施建设等。因此，只有基于对行政行为的信赖而做出一定的处分行为，才符合信赖表现的要求。上述案例中，寿光公司根据昌乐县政府所下批复，开始筹备汽车公司，并开始运营一年多。这些处分行为即信赖表现，均是基于信赖基础所作出的。

 

3.是否存在值得保护的信赖利益

 

存在值得保护的信赖利益是信赖保护原则的核心。值得保护的信赖必须是"正当的信赖"，即信赖是否值得保护主要根据行政相对人对法律状态的改变有无过错来作出判断。判断利益是否值得保护，需考察该相对人对行政行为的违法性有无可归责性及其有无利用该违法性的不良企图，以"善意且无过失"为标准，即信赖基础成立时，行政相对人是否善意且无过失;基于对信赖客体的信任而作处分行为时，行政相对人是否善意且无过失。如果行政相对人具备上述条件，则认定其信赖利益为正当利益，可适用信赖保护原则给予保护。我国《行政许可法》第六十九条第二款规定:"被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的应当予以撤销。"即在这种情况下，被许可人获得的利益不是基于对行政机关的信赖，因而不适用信赖保护。而对合法的行政行为而一言，行政相对人的信赖是否值得保护，关键在于考察该行为的变更或撤回是否具有可预测性，若具有可预测性，则该信赖不值得保护。对此，《行政许可法》第八条第二款规定，行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止和准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为超出行政相对人的预测能力的情形，相对人对此不具有可预测性，因此变更或撤回之，必须保护行政相对人的合理信赖。

 

该案中，除了具备信赖基础、信赖表现外，寿光公司的信赖利益还具备正当性，即寿光公司对无法领取执照并无过错，其信赖利益应当得到保护。据此，该案符合信赖保护原则的成立要件，得以使用该原则。