当前，随着市场经济的进一步发展，基层撤乡并镇、城镇化的快速推进，原有以队为基础三级管理的体制被完全打破，基层组织不仅被严重削弱，而且职能也从管理村民转向发展经济。与此同时，社会利益格局进入深度调整期，社会公众自我觉醒，利益诉求呈现多样化，相互间矛盾冲突愈加频发，形式愈发激烈。而政府主导下的经济发展需求与群众利益的保护始终难以平衡，社会矛盾逐渐凸显。这些问题主要集中在基层、暴露在基层，导致基层法院受案数持续多年攀升，而人民法院在司法理念上曾经的偏差又使公信力不断下降，一方面法院疲于应付案件，一方面群众涉法涉诉信访却愈演愈烈。

海安县人民法院（以下简称海安法院）从基层村居社会管理、法院受案态势等现实状况入手，深刻反思现有的工作机制方式方法与基层管理、普通群众需求之间的矛盾所在，打破坐堂问案工作方式，强化法官主动、靠前的能动作用，创设片区法官制度，将司法的教育、指引功能前移，以期达到促进源头治理、化解矛盾纠纷于萌芽状态的目的，进而达到维护社会和谐稳定的最终目标。该制度曾被《法制日报》、《人民法院报》、《江苏法制报》等媒体作为化解基层矛盾纠纷的工作亮点、提升法院公信力、促成案件下降的成功例证予以广泛报道。

课题组通过座谈访问、问卷调查、查阅工作日志等多种形式对海安县基层村居社会和谐状况、民调组织调解功能、纠纷成讼率、片区法官制度运行现状等方面进行调研，并实地走访村居干部、民调人员和纠纷当事人，全面考察片区法官化解矛盾的实际效果。在此基础上，通过分析实施片区法官制度的现实需求和理论基础，探析该制度实施过程中存在的问题，寻求针对该制度的完善路径。

一、海安法院实行片区法官制度的基本情况

（一）片区法官制度的基本内容

片区法官制度是指，将法官分片区配置到辖区村居，定期深入基层，开展法制宣传，接受法律咨询，及时协调争议，参与综合治理，努力提升基层组织矛盾协调能力，帮助群众就地化解争议，促进群众法治意识提升的制度。

1.制度完善过程

2008年，海安法院试行"审判骨干进村居"活动，要求各法庭审判业务骨干定期到辖区村居以巡回审判、法律宣传等方式"送法下乡"。该活动在有效化解社会矛盾、增强群众法律意识、拉近法官与群众之间的距离方面取得初步成效。但由于方式简单，制度缺乏，人员不足，无奖惩约束，且法官个体工作责任心不同，造成工作不均衡。

2010年初，基于试点的成效和不足，海安法院对该制度进一步完善和深化改革，出台《关于切实发挥"片区法官"职能作用的指导意见》，扩大片区法官的范围和服务村居的覆盖面，强化片区法官主动、靠前的能动作用,强调对矛盾纠纷隐患的排查和对涉诉信访动态的关注,将片区法官活动纳入制度化、规范化管理渠道。

2011年，海安法院结合推进社会管理创新的要求，出台《关于进一步完善片区法官工作机制的实施意见》，拓展片区法官参与社会管理创新的职能，要求片区法官开展与困难群众结对帮扶、帮扶感化未成年人、落实司法救助等活动。为强化对片区法官履行职责的监督，海安法院还出台《片区法官考核办法》，明确考核基本原则、考核机构、考核程序及方式和考核内容，对表现突出的集体和个人予以重奖。

2.片区法官制度运行方式

将全院50周岁以下的法官全部配置到村居，每村均有一名法官联系，形成88名片区法官覆盖全县辖区233个村居的分布格局。实行"三个一"配置，即制作一个片区法官联系牌在各村居办公室予以公示，设置一个片区法官信箱，开辟一个片区法官宣传专栏，在各村居组织办公地点公开，便于当地干部群众联系、监督片区法官，也便于片区法官及时获悉当地矛盾纠纷发生状况，提升片区法官工作实效。

将每月首个周末确定为"片区法官进村日"和"村矛盾纠纷集中化解日"，规定须提前请村干部收集相关信息，片区法官一月至少要有一日到联系村居开展活动，对镇村干部、民调人员提前排查的矛盾纠纷，现场集中协助处理。严格规定"四类案件三进村"，即对"三养"、继承、相邻权、土地承包经营权等纠纷，除不适宜现场庭审的以外，一律实现开庭、调解、调查三进村。活动开展以来，片区法官已累计下乡5456人次，化解矛盾纠纷2931件次，尤其是在第一时间处理40余起群体性矛盾、突发性事件，避免了事态的进一步发展，这一工作切实加强了法院与基层组织的协调配合，促进了多元化矛盾纠纷化解机制的建立。

（二）片区法官工作原则

实行片区法官制度的目的在于促进矛盾纠纷化解，参与社会治安综合治理，实现法院工作贴近群众、贴近基层、贴近实践。海安法院要求片区法官坚持"主动、靠前、认真"的工作方针，同时遵循以下工作原则：

1.便民高效原则。片区法官工作的方法必须厉行便民精神，方便群众投诉、解决纠纷和咨询，从实际出发，求实务真，讲究实效，切忌搞花架子、面子工程。

2.科学有为原则。片区法官工作应该立足法院审判职能，延伸服务空间，拓展服务领域，实现审判工作与社会管理创新的最佳结合。工作中不缺位、不越位，更不能以司法权替代其他社会管理职权。

3.关注民生原则。片区法官通过"结对帮扶"、"帮村帮户"等活动，直观了解群众期待需求，倾听群众意见和建议；实行"三优先"原则，畅通诉讼维权绿色通道；坚持法律与情理兼容，促进司法裁判顺应民意。

（三）片区法官主要职能

1.走访排查和评估风险。片区法官定期下基层，通过召开座谈会或列席村民代表会议的方式，排查片区矛盾纠纷隐患；针对当地纠纷发生态势和可能存在的倾向性问题，及时提出工作建议和对策；密切关注申诉、涉诉信访动态，及时发现、处置可能发生的群体性事件。

2.巡回办案。片区法官所承办的婚姻家庭、继承、邻里纠纷、相邻权纠纷、土地承包经营权纠纷、民间借贷纠纷等民事案件，尽可能的在纠纷发生地公开审理。对于赡养、继承、相邻关系、土地承包经营权等四类案件开庭、调解、调查必须到村居。

3.参与纠纷调处。对于片区内发生的尚未形成诉讼的一般民间纠纷和影响社会稳定的群体性纠纷，片区法官应会同当地民调组织到现场协助调解，及时为事件的处理提供法律意见，有效化解矛盾纠纷。

4.指导人民调解和司法确认。定期对人民调解员、民调主任等进行培训，提高其法律知识水平和解决纠纷能力。开展司法确认工作，及时对人民调解协议予以司法审查。

5.开展法制宣传与咨询。利用广播、黑板报、宣传栏等平台，开设"片区法官"专栏，就基层群众生活中经常遇到的法律问题进行宣传。采取直接咨询、电话咨询、信箱咨询相结合的方式，开展法律服务，及时解答基层群众法律问题。

6.参与社会管理创新。与困难群众结对帮扶，通过定期联系走访结对群众，了解群众困难，倾听群众心愿，把握群众需求。参与失足青少年的跟踪帮教、感化帮扶工作，定期回访，有针对性地开展法制教育，促使其悔过自新。

（四）纠纷解决类型

事实上，社会上每天都在发生纠纷，绝大多数纠纷都是通过当事人自我协调，社会组织或行政机关调解解决的。同类纠纷可以选择不用种类的解决办法，非诉方式解决符合中国人传统的无讼理念，方便、经济、省时，优点不胜枚举。例如，交通事故发生后，当事人一般会选择交警部门组织的行政调解，调解不成，才会诉至法院。据交警部门统计，交通事故行政调解率高达90%以上。因此，并非每件案件都应最大限度地适用诉讼制度，不同纠纷解决方式对应不同的纠纷类型，民间纠纷应当采取群众更能接受的民间方式解决。

片区法官所关注和解决的主要纠纷类型是民生纠纷、群体性纠纷和简单经济纠纷。以城东镇石桥村、丰产村、热港村、新立村、戚庄村、爱凌村片区和大公镇北凌村、农场天鹅村、凌东村、仲洋村、星河村、群益村片区为例（所处理的纠纷类型和数量详见表1），从统计数据可以看出，涉及民生的纠纷如婚姻家庭、相邻关系、土地承包经营权，因人身损害等引发的群体性纠纷，以及案情相对简单的经济纠纷如民间借贷等，是片区法官解决的主要类型。婚姻家庭纠纷主要集中在赡养纠纷，离婚纠纷较少，被赡养人基于传统思维、面子观念，习惯于找当地村居干部调处纠纷，极少将纠纷诉至法院，但由于纠纷当事人积怨较深一般很难调处。

突发性事件、群体性矛盾是片区法官处理纠纷的主要类型，该类矛盾中人身损害赔偿纠纷占比很高，当事人遭受身体伤害，家属承受亲人死亡、受伤的情感痛苦，大多情绪比较激动，该类纠纷涉及赔偿金额计算等专业性知识，且村居民调干部法律专业性和权威性不够，村居民调组织大多调解未果，成为影响村居稳定的不和谐因素。诸如，2012年春节前发生在城东镇热港村的民工清理河道非正常死亡纠纷中，死者家属不断到政府信访，在网上大势炒作，寻来电视台跟踪走访，并声称春节期间要闹事，影响镇村干部日常工作，当地民调组织调解多次毫无进展，严重影响村居节前和谐稳定。片区法官得知该消息后，主动介入纠纷调处，协助村居干部化解矛盾，避免该突发性事件持续升级，使得该纠纷未进入诉讼程序即被妥善化解，为村居节前稳定营造了和谐环境，也减轻司法成本。

上述特定类型的纠纷，当事人通常诉讼能力较低，但他们对纠纷解决的效率和成本更加看重，也更愿意选择最便捷、成本低廉的方式解决争议，而不讲究纠纷解决的形式。如果常规性的纠纷解决途径不能满足需求，当事人可能利用非常规的途径如上访、信访、暴力冲突等方式解决，容易引发影响社会稳定的事件。片区法官的纠纷解决模式具有简便、低成本、高效率的特点，对这些纠纷的解决较容易发挥有效作用。

其中，有一点值得关注的是，上述很多纠纷与村委会有关或经村委会多次调解未果，事关村居稳定。大多情况下，村干部主动邀请片区法官进村居帮助调处纠纷，而如果该纠纷进入诉讼程序，则变成法院请其协助调解，工作心态不一样。片区法官主动提前介入调处纠纷，村居干部积极配合，会使纠纷解决更顺利。

表1：2012年片区法官在城东镇石桥村等六村和大公镇北凌村等六村处理纠纷统计表

纠纷类型   数量   所占比例   调解成功数量   调解成功率

婚姻家庭   6   26.87% 4   66.67%

相邻关系   2   8.7%   1   50%

人身损害赔偿   7   30.43% 7   100%

土地承包经营权 2   8.7%   2   100%

其他   6   26.01% 5   83.33%

合计   23     19  82.61%

（五）纠纷解决方式的性质分析

纠纷的本质是利益冲突，有社会交往必然会因人们不同的利益诉求而产生多样化纠纷。作为社会管理和谐有序的要求，在任何社会中，纠纷发生时均存在各种供选择的替代性解决方式。根据诉讼法学理论，纠纷解决机制可分为公力救济、社会型救济、私力救济三种类型，其中公力救济包括司法与行政救济，社会型救济包括人民调解、仲裁、ADR第三方参与的非诉讼纠纷解决方式，私力救济包括交涉、强制。

一般而言，适当、有效的纠纷解决途径应当考虑不同纠纷的特点、性质、当事人的个人能力、理性程度、解决效果、成本效率等因素，着重解决当事人之间具体的冲突。民间解纷机制或者私力救济在当事人看来缺乏正当性、权威性和有效性。司法救济因成本高、效率低、对抗性强，未必能实现预期目的，也非理想的首选，被视为纠纷解决的"最后手段"。

片区法官制度下的纠纷解决路径，由片区法官与民调人员协同推进，将司法救济与社会型救济相结合，通过片区法官与民调人员协同调解的模式，能克服单种解纷方式的缺陷，是多元纠纷解决机制下的新模式。

1. 非诉纠纷的主动处理机制

纠纷是利益冲突的产物，隐含在矛盾之中，具有可预防性。对于和谐社会的构建而言，预防纠纷和早期介入，比纠纷解决更为重要。 片区法官定期走访和应邀随访相结合，开展矛盾纠纷隐患排查工作，掌握苗头性、倾向性问题，对可能影响社会稳定、引发群体性事件和引起连锁诉讼的矛盾，及时加以疏导，帮助解决法律疑难问题，制定完善防范法律风险和诉讼风险的措施，将更多的纠纷化解在基层和萌芽状态。对村居中正在发生的纠纷，当地民调组织调解不成的，片区法官主动或应邀参与调处，对纠纷的具体情况进行必要调查后组织当事人进行调解，协调双方的利益诉求，实现对显性纠纷的协同处理。调解达成协议的，引导当事人申请司法确认。

2.成诉纠纷的协同调解机制

因基层法庭片区法官联系的村居均为所在辖区下的村居，该项机制主要适用于基层法庭受理的诉讼案件和片区法官制度规定必须到基层开庭、调解、调查的"三养"、继承、相邻关系、土地承包经营权四类案件。对于成诉纠纷在村居的处理，注重调解的运用是一个显著特征。片区法官要到案发地开展巡回审判、组织调解，邀请当地有一定威望的居民、村民协助法院调解案件，强调与基层调解组织的协调配合，形成民间调解、人民调解和司法调解的合力。成诉纠纷由村居民调组织介入调处，符合村居纠纷解决的一般习惯和民众的普遍心理。

二、实施片区法官制度的缘由和动力

（一）国内外对民间争议的相关做法

民间相邻争议以及家事类纠纷有着太多的伦理情感因素，法律介入的目的在于维系原有的稳定关系。我们应当相信鼓励当事人通过自治的方式来处理夹杂伦理情感基础的争议，适当淡化法律的惩戒作用，其效果远优于直接的法律技术的是非判断。尤其是在中国，人际关系、熟人社会历来是维系社会关系不可或缺的基本要素，纠纷的解决往往得益于多方力量的汇聚，并为长期以来的实践所证明。是故，调解就成为了我们民事诉讼制度的一项独特"东方经验"。

然而，上世纪九十年代中后期，人民法院却过于盲从西方已经抛弃的纯粹法律真实，自上而下以追求所谓现代司法理念为目标的制度改革，不顾中国现实从庭审设计到证据制度呈现司法冒进，使广大基层群众难以适应"法律真实"，与传统的"明察秋毫"包青天理想状态格格不入，群众十分反感，司法公信力每况愈下。痛定思痛，正视国情实际，人们终于清醒认识到"马锡五审判方式"的价值在现阶段愈加凸显。冷静思考，其实我们的司法冒进也与世界民事诉讼法的发展完全相悖。

就在我们大力倡导西方的现代司法理念时，世界上大多数国家都早在七十年代末便改革过于僵化教条的诉讼模式，转而向"东方经验"开始了"接近正义"的广泛改革。就连最为保守的英国也在大刀阔斧地改革繁杂、昂贵完全对抗性的民事诉讼制度，这不能不说是一种邯郸学步式的教训。综观世界，与其说是普通群众"接近正义"倒不如直白地表示为让法院和法官走进普通群众。

1.域外主要国家治安法官制度之概述

在法治比较发达的一些国家，为了较快解决小额民事纠纷和轻微刑事犯罪案件，根据其国情与司法传统，均设置了几乎具有相似特点的简易审判组织、治安法官制度等。

在美国，设立管辖权有限的基层法院负责受理十分轻微的刑事案件和小额诉讼标的民事案件，可理解为简易法院，最常见的是治安官法院。治安官法院由当地的治安官组成，设于农村和市镇，设法官1人，且多属兼职性质。迄今仍多为义务之职，多由民选产生，也有的是州长任命，任期两年。其受理范围包括轻微刑事案件和小额民事案件。

澳大利亚十分重视民间调解，其于上个世纪末成立全国性非讼调解理事会，协助政府制定调解政策，指导调解工作。1999年颁布了联邦治安法官法案，鼓励适用恰当方式解决纠纷，规定治安法官有权决定何时、何地采用何种方式解决特定的案件，允许民间团体参与纠纷调解，要求治安法官服务处有义务倡导人们使用不同的纠纷解决方式。

在法国设有小审法院，设立理念为：简易、快捷、费用低。小审法院设在都市各区和乡镇，最大的有10余名法官，最小的只有1名法官。其中，部分法官是从退休的法官或资深律师中选拔聘任，不占法官的正式编制，国家给予适当的补助。其受案范围主要限于一些简易民事案件，甚至规定诉讼请求数额在3500法郎以下的只有小审法院管辖，而且是一审终审，只有高于3500法郎的案件才允许上诉。

为使治安法官或简易法官充分发挥其作用，这些国家从简易法院到小额诉讼程序均作了特别规定。该配套程序与治安法官制度结合，更显现其特殊的优势与作用：一是案件范围更加明确。其处理的案件类型和性质较为单一和简单，多为小标的的、简单的债权债务纠纷以及相邻关系、交通事故等。二是程序设置更为简便灵活。当事人起诉的形式和时间更为多样，不限于书面诉状，可言辞起诉或使用法院表格化诉状，甚至在夜间或节假日也可以起诉；为减轻当事人讼累，法官相应也可以在夜间甚至节假日审理，询问证人方式较为灵活，不强求要证人宣誓；判决结果可以口头形式宣布，由书记官记录入卷，还可以采取表格化的判决书形式。三是鼓励优先调解。实行调解与审判一体化；采取调解前置和不实行律师强制代理或限制、禁止律师代理或者判决的赔偿项目中排除律师费等措施，减少当事人的诉讼成本，以鼓励调解。四是效率优先更为突出。为降低诉讼成本和提高效率，对小额诉讼大多规定一审终局，不得上诉。五是治安法官的身份要求标准较低。美国、日本等国家对社区法官的任职门槛都比较低。

2.国内其他法院关于法官进社区的探索与实践

从现有资料来看，法官进社区最早的雏形可以追溯到2001年。 但此后较长一段时间内，法官进社区工作并未得到法院的青睐，也未得到广泛推行。类似做法，法官社区联络点（如芜湖市弋江区法院）、社区法官工作站（如南京市栖霞区法院）也先后出现，还有不少法官推出了巡回法官（如北京市西城区法院）。这些做法均是法官进社区制度早期的不同表现形式，只不过尚未形成气候与规范体系。

2008年前后，随着以马锡五审判方式为代表的人民司法优良传统在新时期得以发扬和创新，越来越多的媒体使用了"社区法官"称谓，主要归为三类：一是称进社区巡回开庭的法官为社区法官。以山东省青岛市市北区法院为代表，法官深入社区巡回开庭，并做好调解工作，方便群众诉讼。二是对活跃在社区的人民调解员、司法协助员或者热心服务的"老娘舅"等均称为社区法官。以江西省上饶市两级法院和河南省法院系统为代表，主要聘请热心社会公益、了解法律的人大代表、政协委员、人民调解员、社会贤达人士及"老娘舅"作为法院的司法协助员或社会法官，配合法院开展有关送达文书、开庭传票或担任陪审员参与庭审等。三是对进驻社区或街道，与社区调解干部一起工作的由人民法院聘请的退休法官或其他退休司法干部，称为社区法官。 以上海市杨浦区法院的"退休法官进驻社区+青年法官巡回审判模式"为代表。

（二）创设片区法官制度的现实需求

1.基层组织遭遇维稳压力。社会转型期的现实环境下，因社会规则、社会价值多元化的影响，当前我国的社会纠纷往往蕴含着基础性的社会矛盾，这些矛盾是指反映我国阶层及群体间主要对抗，对我国社会发展和社会稳定有着深层次的影响的社会矛盾，如城乡矛盾、贫富矛盾、干群矛盾、民族矛盾等等。基础性社会矛盾容易引发群体性的社会冲突，而这些矛盾主要隐藏、积聚在基层，基层社会管理的和谐稳定遭遇较大压力。

2.基层调解力量解纷功能弱化。长期以来，基层组织的调解力量在预防及解决民间纠纷方面发挥着"第一道防线"的重要作用。然而，随着经济社会的发展，村居纠纷也逐渐呈现出复杂化、专业化、利益多元化等特点。村居民调人员绝大部分未接受过法律专业训练，且文化程度相对不高，在面对有别于传统纠纷的多元利益诉求时，做调解工作会遇到道理讲不清、法律依据说不明的情况，影响调解的说服力和权威性。与此同时，由于社会利益格局和管理模式的变化，很多社会管理者尤其是基层组织的人员认为，解决社会纠纷是司法机构的任务，因而没有将解决纠纷纳入自己的职责范围，导致本应承载部分纠纷解决职能的基层力量未能发挥应有的作用。

3.法院面临着巨大的解纷困境。在社会型救济机制未能有效解决民间纠纷的情况下，社会纠纷更多地涌向了法院，呈现出法院从纠纷解决的"最后一道防线"变成"第一道防线"的迹象。有限的司法资源难以应付大量的纠纷，即使是通过司法改革设计出效率最高的程序，也不能完全满足社会的需求，案多人少、诉讼迟延成为法院承受的最大压力。法院遵守的正当诉讼程序与社会公众的认知存在差异，当司法裁判与当事人心目中事实认知出现差异时，民众对司法的期望变为失望。解决此问题，法官则应适当修正中立、消极、被动的传统立场，以更加务实、能动地解决社会纠纷的观点作为司法职能行使的价值导向。

4.基层村居司法力量缺失。村（居）委会虽然属于一级群众自治组织，但出于维护基层稳定、贴近群众的需要，党委、政府各项职能均已延伸至各个自然村，司法协理员、片区民警、乡村医生等司法行政、公安甚至卫生系统的力量渗透到村居。与此同时，司法的力量远远未能达到村居，法院最低一级机构设置为法庭，一般设置在中心镇或重点镇，下辖多个乡镇，法庭人数整体偏少，而辖区群众人数众多，法庭有限的司法资源不能满足群众日益增长的需求。当前正处于社会转型期、矛盾凸显期，村居是矛盾集聚地，基层群众对司法有着强烈的渴望，将法官按片区安排至村居，担负矛盾隐患排查、纠纷化解、社会管理创新等众多职能，能助推基层村居综合治理，有效解决村居司法力量缺失问题。

（三）推行片区法官制度的理论基础

1.合乎有效解决矛盾纠纷的规律。任何矛盾纠纷都是沿着缘起、萌芽、对立、显现到冲突发生，再到寻求对抗的发展轨迹，毫无疑问不同的发展阶段处理的难易也是随着阶段的升级而不断升级的。从诉讼角度，越接近初始阶段就越能接近真实，对抗的心理越弱，自然纠偏的意识越易唤起，成本亦低。反之则不然，从定分止争的司法追求而言，越能在矛盾纠纷发展的前期就越容易实现案结事了、人和的目的。因此，司法的运行机制不能背离这种客观规律，这就是为什么在法治国家恪守法律规律的同时又大力推进社区法庭、小审法官等简易制度开展接近正义运动的缘由所在。回想我国曾经何时，推行撤并基层法庭追求一步到庭，主张依照双方对抗单纯确立法律事实，是多么与有效解决矛盾纠纷的规律格格不入。

2.契合纠纷解决的"协同主义"。"协同主义"这一概念最早由德国学者贝特曼（Bettermannn）于1972年在民事诉讼理论中使用。 1987年德国学者瓦塞曼（Rudolf Wassermann）提出，社会法治国家中的民事诉讼之模型是以"作业共同体"为其特征，强调法院、当事人三方的协同关系，要求所有参与者协同诉讼。在村居纠纷处理模式上，可借鉴民事诉讼中的协同主义理论，强调法官、村居民调人员、纠纷当事人的协同关系，要求与纠纷相关的各方相互配合，尽可能实现纠纷的和谐解决，达到实质上终结纠纷的效果。这种强调协同的纠纷解决理念，是指导片区法官制度设计和实际运行的理论基础，也是对片区法官制度的功能、性质和应然模式的理想思考。

3.符合回应型司法理念。根据美国法学家诺内特的分析，法律可以分为压制型法、自治型法和回应型法三类。其中，回应型法更强调法律和政策的必要目的和社会公认的准则引导。回应型法的功能是调整而非裁判，能够在实质意义上回应社会的需求，使司法权不拘泥于形式主义的约束。片区法官提前介入纠纷调处、协同调解等能动司法方式，容易把握纠纷隐含的各种利益冲突，在平衡兼顾各种因素后引导达成解决纠纷的合理方案。这种参与社会管理的司法导向，回应了维护稳定和社会管理的需求，符合回应型法"更多地回应社会需要"的特征。

4.趋同"接近正义"的世界改革潮流。"接近正义"的确切意思是"获得司法帮助"，该项世界改革潮流的实质是要解决20世纪中叶后许多国家面临的民事司法制度不能满足现实需要的"司法危机"，破除高额诉讼费用与漫长诉讼过程给公众寻求司法救济带来的重大障碍。西方一些国家从福利国家的立场出发，积极担负起保障公民诉讼权的使命，开始了一系列的改革。包括对诉讼费用和律师费用进行改革，加强对贫困者的法律援助，放宽起诉条件、建立公益诉讼制度，推动诉讼程序的快速开展，确立多元化的裁判组织和机制等方面。片区法官抛弃坐堂办案的被动性，主动深入基层与村居民调干部合力化解矛盾，为普通群众提供了高效、便捷、无成本的纠纷解决方式，群众无须经历繁杂的诉讼程序即可解决纠纷，亦能减轻诉讼经济负担，有效地实现了普通群众接近法院、获得司法救助的权利，符合"接近正义"运动的实质内涵和平等、效率的价值基础。

三、片区法官制度的运行成效

片区法官对社会纠纷解决的适度介入，对社会治安综合治理的适当参与，对社会管理创新的能动推进，既体现了现代管理和现代法治的要求，又满足了乡土社会和传统治理的需求，交替体现了矛盾凸显期基层管理的特殊需要。

（一）降低纠纷成诉率

片区法官深入村居走访排查、评估风险，将大量矛盾隐患消灭在萌芽状态，有效降低纠纷发生率。民间纠纷发生后，片区法官提前介入调处，协助村居民调人员化解矛盾，通过司法力量和村居力量合力解决纠纷，力求取得一种平衡状态。如果无视村居基层干部的管理协调职能，让所有纠纷进入诉讼程序解决，会导致村居纠纷解决资源的浪费和功能的萎缩。如果司法完全无视村居特殊的纠纷解决需求，完全恪守司法被动性，村居民调人员则无法提升纠纷解决的能力，固有的传统技能亦会难以满足当事人的需求。片区法官制度与村居民调干部协力工作，向当事人提供了权威、高效的即时救济途径，无需面对正式诉讼的一切成本，也使当事人更愿意通过这种无成本的协同调解方式解决纠纷，减少日常纠纷解决中对诉讼的依赖。开展"审判骨干进村居"活动之前，海安法院受案数呈现不断上升趋势，2007年首次突破一万件，2008年达到创记录一万五千余件。实施片区法官制度后，海安法院受案数呈持续下降趋势，矛盾纠纷提前化解效果明显。2009年全院受案数12247件，同比下降18.35%；2010年全院受案数9739件，跌破一万件，同比下降20.17%；2011年全院受案数9668件，同比下降1.47%；2012年全院受案数8860件，同比下降7.86%。

（二）人民调解权威性增强 

在基层调解实践中，调解效果主要受民调人员的经验、个人能力、口才、威信、对参与公益事务的责任感等因素影响。 基层纠纷呈现利益诉求多元化的特点，传统的人民调解在纠纷当事人心目中缺乏权威性和有效性，这是很多当事人不愿意将纠纷提交人民调解组织调解的主要原因；人民调解的成功率因此受到负面影响。这种缺陷也一定程度上影响了民调人员参与纠纷解决的积极性和主动性。片区法官定期对专职人民调解员、村（居）委员会人民调解员、民调主任进行培训，民调人员接受片区法官的业务指导，片区法官对调解协议进行司法审查，提高了民调人员对民间纠纷进行协调的权威性。民间与司法的双重力量介入纠纷的调解，当事人参与调解的积极主动性提高，增加人民调解等非诉讼机制运作和利用便利，纠纷更容易在村居调解解决。

（三）村居社会和谐稳定环境明显改善

因矛盾激化而酿成的群体性、恶性事件是影响基层稳定的最重要因素，涉及民生纠纷的弱势当事人通常认为常规的机制不能满足需求，转而寻求其他非法治方式，诸如暴力冲突、群体信访等，这些方式严重影响社会和谐。"对一个社会来说，足够的司法服务是维护整个社会的稳定的重要保证。" 片区法官延伸司法职能服务村居，对潜在纠纷及时排查、化解，对显性纠纷如村居发生的影响社会稳定的事件尤其是群体性事件，及时到场参与协助处理，将纠纷的社会影响降低到最低。片区法官深入基层有效处理涉诉信访问题，能预防和控制越级上访，减少社会不安定因素。片区法官充分利用与基层组织协同调解的作用，促进多元化矛盾纠纷化解机制建立，有利于实现社区解决纠纷总资源的合理配置，实现村居在社会治安综合治理方面的"稳压器"功能。

（四）增强司法公信力

公信其实就是人们的一种感受和评价，在现代法治语境下，司法的目标是追求公正、权威、终局地解决纠纷，司法制度的运行需要遵循一定的法律规则和程序。但是，我国传统的熟人社会关系以及历来对司法官理想化包青天式的评价使社会公众在思想上不可能接受纯粹法治意义上的程序公正的理念，法律与习惯、情理等经常发生冲突，加之人民群众对司法的期待与司法本身的规则、职能和作用之间存在偏差。因而，"案结事不了"的现象极为普遍，法院作出生效裁判，表明司法程序终结，而诉讼群众未必能接受，进而未必能终结双方的纠纷。片区法官推行亲民司法，经常深入基层与干部群众进行交流沟通，强化了法律释明、判后答疑、信访接待和申诉复查等相关工作，有效增加了对社情民意的了解，让基层群众亲身感受司法的民主和司法的理性，增强了群众对司法的接受程度，法官在村居深入人心，司法公信力无形中提升，有道是：接近才能亲近，懂得方能通融。统计数据显示，实施片区法官制度后，海安法院的服判息诉率呈良性发展态势，当事人对解决结果满意度较高；涉诉信访案件数量不断下降；群众发生纠纷后，有八成以上积极申请解决，村居潜在纠纷的数量明显减少。

（五）提升法官司法能力

实行片区法官制度，是推进法官向群众学习、向实践学习，不断积累社会知识，丰富社会经验的过程。法官尤其是青年法官到基层调处纠纷，能从群众和社会的意见建议中汲取智慧，获得做好纠纷调解工作的社会经验和群众工作经验，进一步提升矛盾纠纷化解能力。法官在与基层群众沟通和交流时，根据现实需要，不断地更新司法理念、转变司法作风、改进司法方式，深化对审判工作规律性的认识，使审理的思路方式更加符合社情民意，让普通群众更加理解法律内涵，从而不断优化司法审判效果。纠纷的调解率提高以及积极参与社会综合管理，也影响到个人声望、社会认同等利益，这对法官、法院而言，就是公信力。同样对民调人员而言，能够在法官的专业指导和协同调解过程中提高调解技巧，增强纠纷调解的能力，在群众中树立起相应的权威，个人威望无形得到提高，也有利于纠纷的解决。

四、目前片区法官制度实施中存在的问题

 司法能动与司法克制的争论，让法院和法官陷入两难境地：当能动时，会被认为超越了适当角色、违背了司法被动性本职而受到批评；当完全遵守规则时，又会受到不能保持法律的时代性、社会性和灵活性的批评。作为能动司法的重要内容，法官进社区同样让法官面临两难选择：一方面，法院内部，要求法官融入社区、亲近群众，有的法院甚至提出法官要脱下法袍，到田间地头；另一方面，司法的被动性又要求法官与当事人或"准当事人"之间保持距离。

法官事实上的过于亲近社区，不可避免地带来难以忽视的负面影响：

一是法官工作负荷增加，能否持久推进需要跟进措施。"案多人少"矛盾是当前法院面临的主要矛盾之一，而片区法官制度下，法官除履行本职审判执行职能外，还需履行排查矛盾隐患、评估法律风险、提前介入显性纠纷调处等矛盾化解职责，甚至要参加与困难群众结对帮扶、帮教失足青少年等社会管理创新活动，法官工作压力不言而喻。依照我国宪法和法院组织法的规定，人民法院是国家的审判机关，审判职能是人民法院的本职属性。法官进村居，促使法院无法顾及程序法的相关规定，超越了司法权行使的限度，使法院的具体工作方式也表现出一种超乎其功能范畴的能动性。有的人认为，法官进村居这样的社区法律服务工作应当是地方政府的行政职责。审判工作过分强调向社会延伸，不仅会增加审判机构的非法律事务负担，影响他们的专业职能的完成，干扰司法机关"独立审判"，而且会为各种社会力量干涉审判活动开口子。

二是易导致对司法公正的合理怀疑。对于一些法律咨询或已经发生的纠纷，片区法官的先期解答亦或解决，对普通民众而言，产生的是犹如司法判决的效力，这是基于民众对法官的信任。但这样的解答或诉前化解多少都带有法官的主观判断，而且并未经过严格的正当程序，难免会给人留下不良印象：法律可由个人按其意愿进行解释与调和，审判可不必注重程序与形式，进而对司法公正产生合理怀疑。另外，片区法官与部分民众过多的沟通与了解，纠纷相对方难免对法官是否公正处理心存疑虑。正如波斯纳所言："诉讼所涉及到的人们与法官通常有着不同的社会距离，与法官关系越近就会得到越多的同情的回应，而与实际的过错无关。"

三是让法官难以摆脱人情困扰。中国是一个典型的人情社会，而且中国并未实行法官的任职回避制度，大多生活在本地的法官身边难免会有着各种错综复杂的关系网。中国社会的特质和中国人的处世方式让中国法官背负沉重的人情负担，办案时常常要与人情、关系作斗争。尤其是在基层法院，法官生活圈子实际上十分狭小，村居民众很容易便能与经常出入村居的法官攀上各种关系。先入为主客观上让法官很难完全保持中立，法官的司法行为受其影响可能性很大。

五、对策和建议

片区法官制度推行过程中遭遇的困难并非对该制度的否定，反而对未来进路提供新的思考角度。该制度不仅是一种纠纷解决机制，还是社会管理创新的一种制度安排。研究该制度，不能仅着眼于纠纷解决的表面，应将其纳入社会管理机制创新的重要一环，结合社会转型时期利益多元化诉求的现实背景展开。结合国外治安法官的立法经验和国内"法官进社区"的司法实践，完善片区法官制度，必须恪守司法中立、被动的本性，要求片区法官在自身应有的限度内运行，同时兼顾司法的社会性，在适当的限度内延伸其功能。

（一）限缩：规则之治的必然要求

现代社会对规则的确认并不是或不仅仅是一种规范性要求，而是一个实践的问题，是一个过程。法治的建立因此也是一个社会自身的重塑和整合的过程，是一个系统的制度、机构和环境的形成。

限缩之一：上升到制度层面统一规范

国内许多法院推行的"法官进社区"活动，从称谓、运作主体、运行机制、实施效果等方面均存在明显差异，不排除有些法院为了追赶"司法时髦"而搞"面子工程"，上述种种乱象与各法院的"自行其是"密切相关，迫切需要予以统一规制，形成具有操作性的实施参照。从司法实践而言，经验性的做法往往都遵循这样的规律：先从最基层开始进行实验，在实践过程中不断加以总结完善，最后由上级法院制定统一全面的制度加以规范。因为经验往往来自最底层，而制度的制定则应当由上级法院取舍决定。就"法官进社区"这一项具体工作，更为现实的做法是由最高法院制定统一的规则加以规范，对社区法官的目的、意义、原则、职责、程序、方式等作出详尽的规定。

限缩之二：设立专职的片区法官

目前，海安法院片区法官与大多法院的社区法官一样，采取的都是全民皆兵或随机指派的做法，这很容易给人们造成这样的误识，法官与普通的民调人员并无区别，法官的话谁都可以干得了。应当设立专职的片区法官，明确职责、任期、管辖范围、工作流程，不仅可以提高片区法官服务的针对性与专业性，也能提高片区法官的工作效率，避免全民皆兵式的法官进村居可能带来的走过堂与形式主义。让"坐堂断案"的法官适当保持"高高在上"的感觉，于法治的长远建设来说当有益无害。如此，可在服务大局、司法为民与保持司法权威之间寻求一个平衡。

专职片区法官的人选，可以考虑两个途径：一是资深老法官，不仅可以充分发挥其经验丰富、阅历深厚的优势，也能缓解部分法院因老法官过早退出审判一线而面临的人案矛盾；二是新任命的法官，仅有理论知识的积累对于中国的基层法官而言显然不够，村居历练的平台对新法官来说是锻炼、成长和提升司法能力的最佳机会，也为他们了解基层民意、民风、民俗提供一个平台。另外，笔者认为，片区法官制度时机成熟时，可以考虑将人民陪审员也吸纳到片区法官队伍中，促进司法民主。

限缩之三：建立片区法官任职回避制度

我国并未建立法官异地任职交流制度，法官"本地化"现象十分普遍，但作为经常与村居联系、打交道的片区法官而言，为防止人情干扰司法，避免陷入"沟通-服务-熟悉-偏袒"这样有违司法公正的场景，实行片区法官任职回避制度还是有必要性的，而且也具备现实可能性，并不需要考虑家庭、人事等制度影响。当然，这里的回避事由不同于现有的法律规定，其范围应避免尽可能的合理怀疑，包括户籍地、工作地等可能影响其公正作出判断的情形。随着现代社会的发展，人的交际、联系、相互影响的圈子已成倍扩大，这样的回避可能效果并不十分显著，但无论如何，让法官远离这种通过血缘、婚姻、邻居、同学等途径建立起的多层次的、稠密的社会关系网络，肯定会有所收益。除此，片区法官还应当实行定期轮换制度，防止长期任职让法官与某些个人或利益集团联系太多、关系太密而造成不公。

（二）延伸：能动司法的必然结果

延伸之一：扩充片区法官工作运行主体。

海安法院推行的片区法官制度是由法院主导的，片区法官是制度运行的主力，村居干部起配合、辅助作用，片区法官制度实施效果往往受片区法官时间安排、工作差异等个人因素和村居干部配合程度的影响。司法机构的任何创新都必须顾及其他政府部门的反应，必须考虑现有的体制。要充分发挥片区法官制度功效，必须突破法院单打一的局面，改变单纯依靠"法官走出去"的模式转变为"法官走出去"与"社会力量引进来"相结合模式，强化民间纠纷解决主体的作用。由党委政府牵头，发布规范性文件，将该制度定位为一项纠纷解决的社会管理机制，把传统民间纠纷解决主体纳入体系之内，对其职能和定位进行权威界定。

村干部、人民调解员是传统的民间纠纷解决主体，其解决纠纷有两大突出优势：一是对本村居人员的性格、脾气比较了解，较容易找到适合纠纷当事人特点的解决法办法；二是可以动用个人威望、面子、情理等资源，当事人基于某种信赖，较容易接受社区调解人提出的调解方案。将村干部、人民调解员作为片区法官助理，由法院根据社区的推荐择优聘任，赋予他们"半司法"性质，担当司法向基层社会深入延伸的角色，在片区法官的指导下负责民间纠纷调处并协助法官完成各项工作，承担纠纷日常排查、预先防范、先前调处等功能，既可使人民调解渗入司法权威，又可使片区法官有足够的精力在完成本职的同时开展片区法官工作。

延伸之二：完善片区法官工作运行机制。

片区法官开展活动无固定场所，而且片区法官人员流动较强，不利于群众及时联系法官表达诉求，易产生"流于形式"的表象。现行司法机构的设置中，法庭是制度上最小的司法组织，村居一级尚没有设置司法机构。但按社会行政管理模式的设置，"社区是我国化解社会问题的具体操作层面的承担者。" 在村居设置法官工作室，作为法庭向村居延伸司法职能的组织载体，使司法职能与行政管理模式对接，具有现实的意义。

村干部、人民调解员等片区法官助理承担社会纠纷的排查和过滤功能，负责法官工作室的日常工作，接待和处理群众来访和咨询，做好登记，实现对潜在纠纷的预先防范。对村居发生的纠纷，片区法官助理承担第一时间进行调处的"消防员"作用，实现对纠纷的先行处理。调解达成协议的，指引当事人申请司法确认；经调解不能达成协议的纠纷，片区法官助理记录纠纷详情，片区法官根据具体情况、社会影响等决定是否提前介入纠纷的调处，实现纠纷的协同处理。片区法官参与调解的案件，调解不成需要进入司法裁判程序的，原参与调解的法官不再参加该案的审判，避免法官因调解而"先入为主"，影响案件的公正裁判。

延伸之三：搭建片区法官与诉调对接机制的衔接平台。

    海安法院在探索多元化纠纷解决方式时，根据不同纠纷特点构建多项诉调对接机制，形成基层纠纷协同化解立体格局。与妇联构建婚姻家庭纠纷联动调解机制，通过邀请妇联调解、委托妇联调解、妇联邀请法官进村居调解，联合妇联协同处理家事纠纷。与县大调解中心协作，推行涉亲情、乡情民事案件调解前置，由村居先行调解。海安法院还充分发挥老干部的群众工作经验优势、政治优势、威望优势，联合老干部选聘109名老干部调解志愿者，参与矛盾纠纷化解。

类型化的诉调对接工作机制因缺乏有效的沟通载体，而不能发挥机制整合作用。片区法官作为法院深入基层村居化解矛盾的主体，是司法力量的延伸，其具有整合资源的责任和优势。可以借助已有诉调对接机制，构建矛盾化解网络体系，将片区法官打造成诉调对接资源的聚集中心，利用对接机制资源力量开展矛盾排查、纠纷化解、参与社会管理创新等作用，加强对对接人员的培训、指导力度，使对接机制和片区法官制度社会功效最大化。

结语：任何一种司法实践的创新，都是对司法理念的应用和司法需求的回应，片区法官制度也不例外。这种创新与回应之间的内在联系，不是由理念本身所决定，也不是由法院强制推行的，而是与特定时空的社会管理创新需求和司法内在规律有深刻的逻辑关系。片区法官制度注重司法能动与社会协同的理念，实践证明能满足纠纷解决的现实需求，为开拓纠纷解决的社会管理创新机制提供思考的新视角。