2012年4月17日下午3时许，债权人岳某获悉债务人邓某在某镇坊东村委西南沿进行赌博的消息后，遂前去向其索要欠款。时值派出所到场抓赌，岳某恰好在场，其随后被带至当地派出所，派出所以某区公安分局的名义对其作出行政拘留和收缴财务的决定。嗣后，岳某不服，向某区政府和市公安局分别提交行政复议申请材料。某区政府于2012年5月25日作出行政复议申请不予受理决定，告知岳某因某市公安局已受理了其行政复议申请，故该区政府根据《行政复议法实施条例》第二十八条第（七）项的规定，决定不予受理。同时，该区政府告知岳某权利救济途径：“不服本决定，可以自收到决定书之日起15日内依法向某区人民法院提起行政诉讼”。岳某不服上述不予受理的决定，遂向法院提交行政诉讼材料，请求确认该不予受理决定违法。

 

对于案件的处理有几种不同意见：1.行政复议是上级行政机关行使的隶属行政系统内部的纠错行为，属于行政监督性质，而非通常意义上的具体行政行为，且不予受理决定是行政复议决定的一种，根据相关法律规定，行政复议决定不具有可诉性，因此本案不属于行政诉讼受案范围。2.行政复议不予受理决定不是行政复议决定的种类，应认定其为行政机关的一项具体行政行为，故行政相对人对不服不予受理决定的情形，享有诉权。关于第二种意见，对哪级法院是一审法院又存在不同看法：1.不予受理决定明确告知了岳某如不服该决定的，向某区法院起诉，故岳某应向某区法院递交行政起诉状。2.岳某是对区政府的行政复议申请不予受理决定不服，以区政府为被告的行政案件，一审应由中级法院管辖。

 

笔者认为，分析行政复议不予受理决定是否具有可诉性，首先需明确该决定是否属于行政复议决定的类型，这就涉及对我国行政法律体系中“行政复议决定”的解释问题。《行政诉讼法》第三十八条第2款规定：“申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起15日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起15日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外”。至于哪些情形属于“复议决定”，《行政复议法》和《行政复议法实施条例》给出了明确的解答。《行政复议法》第二十八条第1款对主要的复议决定类型进行了归纳：第（一）项为维持决定；第（二）项为限期履行决定；第（三）项为撤销、变更或者确认具体行政行为违法决定，对于决定撤销或者确认具体行政行为违法的，复议机关还有权责令被申请人限期重新作出具体行政行为。《行政复议法实施条例》第四十八条增加了一种复议决定的类型，即驳回行政复议申请决定。从这一法一条例中就不难看出，行政复议申请不予受理决定不属于行政复议决定的种类了。况且，按人们的通常理解来看，行政机关不受理申请人的申请，亦即复议“大门”未向其打开，申请人连行政复议的“门”都没有迈进去，试问又何来的“决定”可言呢？法律和行政法规上所称“决定”，在这里应当作字面解释，仅有罗列的几种情形方属于行政复议决定的种类，而不能将所有带“决定”的复议文书都理解为是行政复议决定的一种。此外，2005年11月17日的省高院审委会第51次会议的讨论纪要中对于以省政府为被告的行政复议申请不予受理决定的可诉性也有了明确的观点。因此，某区政府出具的不予受理决定应当具有可诉性，岳某对该案享有诉权。

 

关于该案的级别管辖问题，笔者认为，可以依照《最高人民法院关于案件管辖若干问题的规定》（法释〔2008〕1号）第一条第（一）项“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第十四条第（三）项规定的应当由中级人民法院管辖的第一审行政案件：（一）被告为县级以上人民政府的案件，但以县级人民政府名义办理不动产物权登记的案件可以除外”之规定执行，本案系岳某不服行政复议申请不予受理决定，显然不涉及不动产物权登记问题，因此，以区政府为被告的，中级法院为一审受诉法院。至于基层法院是否可能对该案进行管辖，其理由并非因某区政府作出不予受理决定时对岳某告知的权利救济途径为“向某区人民法院提起行政诉讼”。某区政府所作的权利救济途径的说明仅可理解为是一种告知义务，而非对法院管辖权的限定，法院对案件的管辖应当是由法律规定的，因此，法院对案件是否享有管辖权并不基于行政机关的权利告知。也就是说，在行政机关权利救济途径告知错误的情况下，不影响申请人向真正享有法定管辖权的法院提起行政诉讼。但是，某区法院并非不可能审理该案，《行政诉讼法》第二十三条第1款规定：“上级人民法院有权审判下级人民法院管辖的第一审行政案件，也可以把自己管辖的第一审行政案件移交下级人民法院审判”。因此，某区法院可能基于管辖权的转移而审理本案，但要重申的是，它并非因为行政复议机关的权利救济的告知而享有管辖权。正确做法可以是由中级法院受理案件后移交给该区法院审判，毕竟证据集中于该区范围内，由该区法院管辖一则便于原告来回奔波之苦，减少其讼累，二则便于其搜集相关证据。

 

此外，某区政府告知岳某不服上述决定，可以自收到决定书之日起15日内向法院起诉，遇到这种情形关于起诉期限的规定，并无明确的法律依据，15日的期限是否合理，有待人们结合工作实践予以深入探讨。