最高院以司法解释的形式在《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》（以下简称《适用意见》）和《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》（以下简称《执行规定》）中创设了参与分配制度。参与分配制度旨在弥补有限破产主义的缺陷，在公民或其他组织资不抵债时为各债权人提供一条公平受偿的途径，让债务人的财产供其所有债权人公平受偿，从而维护了公平原则。但目前规定此制度的两个司法解释的内容较为原则，对许多具体问题的无明确规定，使参与分配制度在理论和实践中均存在不少疏漏和缺陷，亟待进一步完善。

一、参与分配制度的概念及适用参与分配的条件

《适用意见》第297条规定：被执行人为公民或者其他组织，在执行程序开始后，被执行人的其他已经取得执行依据的债权人或者已经起诉的债权人发现被执行人财产不能清偿所有债权时，可以向人民法院申请参与分配。这是我国对参与分配制度概念和条件的最初描述。《执行规定》对其作了进一步规定：被执行人为公民或者其他组织，其全部或主要财产已被人民法院因执行确定金钱给付的生效法律文书而查封、扣押或冻结，无其他财产可供执行或其他财产不足清偿全部债务的，在被执行人的财产被执行完毕前，对该被执行人已经取得金钱债权执行依据的其他债权人可以申请对该被执行人的财产参与分配。可见参与分配是指在执行程序中，申请执行债权人以外的其他对该同一被执行人已取得执行依据的债权人或已经起诉的债权人发现该作为公民或其他组织的被执行人无其他财产可供执行或其他财产不足清偿全部债务时，在被执行人的财产执行完毕前，申请加入已开始的执行程序，并将执行所得对各债权人平等清偿的一种执行分配制度。

债权人申请"参与分配"应具备以下条件：1、一般情形下，申请参与分配的被执行人须为公民或其他组织，如果对企业法人要求平均实现债权，即使是在执行程序中提出，也应适用破产程序处理。但在特殊情形下对企业法人也可参照参与分配制度对债权人的债权按比例清偿，即企业法人"未经清理或清算而撤销、注销或歇业，其财产不足清偿全部债务的"（执行规定第96条）。2、提出参与分配的其他债权人须已取得金钱债权执行依据，此外，对法院查封、扣押、冻结的财产有优先权、担保物权的债权人可以申请参加参与分配程序，主张优先受偿。除此之外，不享有参与分配申请权。需要注意的是，对最高法院《适用意见》第297条与《执行规定》第90条冲突的问题。《适用意见》第297条的规定是：除了已经取得法院判决书等执行依据的债权人可"参与分配"外，其他已经起诉的债权人也有权申请"参与分配"。申请"参与分配"的面较宽泛，而《执行规定》第90条严格规定：只能是有判决书等执行依据的债权人才可以"参与分配"。已经起诉但还没有拿到判决书的债权人是不允许"参与分配"的。对这两个司法解释的冲突，应按"后法优于前法的原则"，以《执行规定》为准。法律依据是：《执行规定》第137条的规定，"本院以前作出的司法解释与本规定有抵触的，以本规定为准"。参与分配的提起，须由被执行人的其他债权人提出申请，法院不以职权为之。3、被执行人没有其他财产可供执行或者其他财产不足以清偿全部债务，是申请参与分配的最基本的实质要件。4、参与分配的债权必须都是金钱债权。生效判决、调解书等法律文书中确定的债务人向债权人履行的义务，得是金钱给付义务。除此之外，任何给付都不能适用"参与分配"。如：交付标的物给付，作为与不作为等。因为只有在金钱债权的执行中，才能使执行所得的金额在各债权人之间按债权比例受偿，不是金钱给付就不适用"参与分配"。5、法院已经对被执行人的财产采取强制执行措施。6、申请"参与分配"的时间必须是在执行程序开始后至被执行人的财产被执行完毕前提出。

二、申请参与分配的时间点的确定

申请参与分配的期限对债权人是否能进入已经开始的执行程序至关重要，只有在规定的期限内提出申请，债权人的参与分配申请才能成立，其债权才能得到平等受偿。关于申请参与分配的期限，《适用意见》第298条第2款规定是"被执行人的财产被清偿前"，《执行规定》第90条规定的是"被执行人的财产被执行完毕前"，这二种关于申请参与分配的期限规定含义不明，难以界定。执行实践中往往亦存在三种理解：一种理解指"实现变价之日"，第二种理解是"分配比例确定并公布之日"，第三种理解是"被执行财产被发放完毕之日"。从文字上理解，第一种理解显然既不符合司法解释字面意义，也与实际不符，第三种理解可能更接近立法原意，但实际操作困难，如果在分配方案确立后还可以申请参与分配，就得修改分配方案，甚至出现多次修改，使分配日期被无限期拖延。如果在案款分配过程中申请参与分配，那就更不实际了，因为有的案款已领，有的案款未领，分配方案都无法调整，在执行实践中，还有的法院将申请参与分配期限确定在财产被处置前。另外在司法实践中，被执行人财产被冻结、查封、扣押无法拍卖，往往需要较长的一段时间，在这段时间内，许多债权人看到债务人的财产被法院采取强制措施而不间断地向法院起诉并取得执行依据，依照《执行规定》第90条确定申请参与分配期限，他们都可以得到平等受偿，这样对先申请执行的债权人明显不公，也影响了债权人向法院主张其债权的积极性，不利于法律秩序的稳定。第二种理解即"分配比例确定并公布之日"既符合司法解释的本意，又具有可操作性，宜于在司法实践中采用，理由一、在方案确定之前，只要有债权人提出申请，因该申请并不影响已进行的执行程序，故可以准许其参与分配；理由二、在方案确定之后，到实际发放之日存在一定时间差，若此时允许他债权人提出申请，则必然导致既定的分配方案被推翻，部分执行程序将会推倒重来。假设不断的有债权人提出，那么分配方案就会陷入不断修改的境地，最终无法实际实行。

三、主持参与分配的法院的确定

在实务中，如果多个债权人都在同一法院申请执行的，理所当然由该法院主持。但是，往往存在多个债权人是在多个法院取得的判决书、调解书等，不可能这些法院都来主持，只能由一个法院来主持，究竟由哪个法院主持？《执行规定》第91条规定："对参与被执行人财产的具体分配，应当由首先查封、扣押或冻结的法院主持进行"。"首先查封、扣押、冻结的法院所采取的执行措施，如果为执行财产保全裁定，具体分配应在该院案件审理终结后进行"。根据这一规定，不看哪个法院先受理债权人的起诉，也不看哪个法院谁先作出了判决书或调解书，而只是看哪个法院最先实施了查封、扣押、冻结措施。后采取执行措施的法院应当将案件移送给最先采取执行措施的法院。要注意的是，首先采取的"查封、扣押、冻结"措施，不只是执行机构采取的措施，也包括审判庭在诉前和诉讼中查封、扣押、冻结等，不管法院采取的是保全还是执行性质的措施，只要法院采取了查封措施，就由其负责主持参与分配。只是诉前、诉讼中采取保全措施的法院在案件审理终结之后才能主持参与分配。

四、主持参与分配的法院对申请参与分配的债权人所持的执行依据是否有审查权

关于执行法院对参与分配的债权人所持的执行依据是否有审查权这一问题目前法律没有明确的规定，鉴于目前参与分配案件中虚假诉讼高发、多发的实际情况，笔者认为对参与分配的债权人的生效法律文书应做形式上的审查，对于不符合形式要件的法律文书不予认可。在执行过程中发现法律文书内容有明显错误或有虚假诉讼嫌疑的，应当及时向原法院提出，在原法院未处理前暂不予分配，对原法院不予改正的应当有权将案卷退回。这样做对于其他的合法债权人来说是公平合理的，也可以有效防止一些恶意串通形成虚假案件参与分配企图获得非法利益的债权混入。