针对基层法院简易程序占主导地位的审判特点，采用何种审判组织模式，才能实现现有审判资源的有效配置和诉讼效率最大化，是基层法院在司法改革中值得研究的重大问题。2003年初，仪征法院党组在深入调研的基础上，围绕公正与效率的世纪主题，结合贯彻落实最高人民法院制定的《人民法院五年改革纲要》的精神，最初在民一庭试行"111"审判模式(即由1名独任法官、1名法官助理和1名书记员组成审判单元)，至当年底，出台了《仪征法院审判机制改革方案(试行)》，正式在全院试行独任法官审判运行机制。最近，仪征法院采取问卷调查、数据汇总、召开座谈会等形式，对该机制运行状况作一次分析和评估，并在此基础上形成调查报告。

一、试行独任法官审判运行机制的背景和动因

2000年，最高人民法院提出，要将"公正与效率"作为新世纪仪征法国法院工作的主题，这实际上是将"实现诉讼公正，提高诉讼效率"确立为21世纪初一段时间内人民法院改革的目标。为了实现这一目标，最高人民法院确立了两个工作重点：一是继续进行并深化始于20世纪80年代未的审判方式改革；二是进行法官职业化建设，提高法官队伍的总体素质，改革法院审判组织方式。两项工作重点互为条件，相辅相成，共同保障人民法院改革目标的实现。法官职业化建设始于20世纪90年代末，其目标是通过法官人事制度改革与审判组织改革来打造一支高素质的法官队伍。法官职业化建设的内容可以总结为"一个核心、两个基本点"："一个核心"是指"法官精英化"；"两个基本点"一个是以司法考试的施行为标志的严格的法官考核、培训制度，另一个则是对法官员额的确定与相应进行的审判组织改革。"一个核心"是法官职业化建设的总体目标，"两个基本点"相辅相成，为"一个核心"服务。

为了确保"实现司法公正，提高审判效率"的人民法院改革目标的实现，仪征法院自20世纪90年代开始探索新的审判方式，陆续对如下制度进行了改革与完善：案件的流程管理、庭前准备程序、法庭上的举证、质证与认证制度、审判公开制度、裁判文书制作、执行制度等。2000年初，仪征法院开始试行审判长选任制，希望通过对审判机制的改革在提高案件质量的同时提高审判效率，减少积案。经过近3年的实践，办案质量和效率有一定的提高，在一定程度上实现了诉讼公正与诉讼效率的相对平衡。2003年，新一任法院领导上任以后，经过深入调查研究，发现基层法院实行审判长制度存在诸多的弊端，并不符合基层法院审判客观规律。主要问题有：

一是不符合案件审理规律。基层法院审判工作与中级以上的法院相比，最大的不同点在于审理的案件绝大部分适用的是简易程序，民商案件约占80%以上，其中，以调解、撤诉方式结案的占50%以上，需组成合议庭审理的案件甚少，有些人民法庭全年组成合议庭的是全部案件的1%。一名审判长在法庭近3年的时间审理了370多件案件，从未坐过审判长席位，审判长有名无实，从而失去了审判长选任制本身应有的价值。

二是审判长与独任法官之间的职责混淆。审判长履行的是合议制职责，独任法官履行的是独任制法官职责，两者在职责、权限等方面不完全相同。而仪征法院的审判长制度规定，除了审判长以外，其他法官是不能独立办案的，因此，仪征法院的审判长兼有审判长和独任法官双重职责。

三是审判资源难以配置合理。仪征法院原选任审判长15名，加之当然是审判长的10名审判业务庭和人民法庭的庭长，审判一线共有审判长25名。按照法律规定，以审判长为核心的审判运行机制必然是"三审一书"组成模式，按此比配需要75名审判员（助审员），而仪征法院在审判岗位上的审判人员只有45名，无法达到现实的配置要求。因此，实际工作中只能选择名为审判长运行机制，实为独任法官配置模式的方法。

四是不符合审判发展方向。根据《人民法院五年改革纲要》的精神，在基层法院推行审判长为主导的审判运行机制不符合审判发展的方向。最近几年来，最高人民法院陆续出台了《关于适用简易程序审理公诉案件的若干意见》、《关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》、《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》等文件，这些文件的贯彻落实需要一个平台，即快捷、简便、可行的审判运行机制，显然，依照现行诉讼法的规定，只有选择独任制是最具合理性的。因此，继续推行以审判长为主导的审判运行机制已无必要，也难以维系。

二、试行独任法官审判运行机制的法理依据及价值评估

（一）法理依据

程序正当性与效益性的权衡是推行某种审判运行机制的法理依据。仪征法院推行独任法官审判运行机制的法理依据有以下三点：首先，民诉法第145条规定，简单的民事案件由审判员一人独任审理。同时还规定，只有基层人民法院及其派出法庭可以适用简易程序审理第一审民事案件，中级法院以上的法院审理第一审民事案件均不得适用简易程序；适用的案件只能是事实清楚，权利义务关系明确、争议不大的简单的民事案件。除民事诉讼外，刑诉法第174条也明确规定了可以适用简易程序独任审判的案件范围，其内涵仅指基层人民法院可以适用简易程序审理第一审刑事案件。2003年，最高院、最高检、公安部联合发文，提出对被告人认罪的刑事案件实行普通程序简化审理以及适用简易程序审理公诉案件的若干意见。其次，随着依法治国方略提出，法治建设被日益提上重要议程。作为法治建设的一项重要内容，为了确保司法公正，树立司法权威，必然要求提高司法资源的合理利用和诉讼效率，要求提供便利快捷的司法救济途径，要求一种更加便捷高效、成本低廉的诉讼程序。尤其是计划经济向市场经济转变后，民事活动频繁，民事案件剧增，如果不能以灵活、快捷，节省的程序解决大多数民事案件，必然导致诉讼拖延，造成大量积案，这样一来，司法公正，法律权威都将成为一句空话。第三，便捷高效的诉讼程序必须有能够保障该程序有效运行的审判机制相配套。从审判实践看，基层法院所管辖、受理的案件80%左右是简单的民事案件，而推行独任法官审判运行机制目前与基层法院审判工作最相适应的审判运行机制。

（二）价值评估

进行审判机制改革，试行独任法官审判运行机制，具有以下几个方面的价值功能：

1、有利于贯彻"两便"原则。两便原则包括便利人民群众参加诉讼和便利人民法院办案两个方面。世界人权宣言明确规定：任何人都有利用诉讼制度，请求法院审判的基本权利。因此，在对审判组织进行改革之前，首先必须考虑到，是否有利于真正实现司法救济的权利。而试行独任法官审判运行机制，正是基于这一前提，使得司法救济途径从繁杂、冗长的诉讼程序走出来，让更多的公民可以接近司法资源，获取国家司法资源的帮助，从而保障公民参加诉讼的权利，保障法院充分保护公民的合法权益。

2、有利于贯彻诉讼经济原则。诉讼经济原则是每一项诉讼机制必须包含的原则和价值。以诉讼经济的原则要求，在保证诉讼公正的前提下，要充分地体现诉讼周期的缩短，诉讼程序的简化，审级层次的减少，以及相应诉讼费用和成本的降低。试行独任法官审判运行机制，正是通过上述途径，使得原本稀缺的诉讼资源能够发挥出最大潜能，最大程度节省人力、物力、财力，实现诉讼经济的目的。

3、体现了"公正优先，突出效率"的原则。公正与效率是人民法院21世纪的工作主题。 "迟来的公正就是不公正""正义被耽搁，就是正义被剥夺"；效率又是在公正前提下的效率，倘若无公正，效率即失去意义。一般而言，司法的理念是"公正优先，兼顾效率"，但对于民事诉讼，则采取优势证明标准，突出的是效率。尤其是针对简易案件，更没有必要适用复杂的诉讼程序来解决，而应代之以简便化的诉讼程序。那种因程序的繁杂，导致诉讼迟延，不仅令当事人无法接受，也让法院和全社会无法忍受。因此，在强调公正与效率两者不可偏废的同时，还应强调"公正优先，突出效率"之原则。

4、有利于增强办案的社会效果。试行独任法官审判运行机制，一方面可以使大量事实清楚，权利义务明确，争议不大的轻微民事案件，以快捷高效的程序消化掉，提高办案速度，实现高效率。另一方面，可以保证法官有更充裕的时间和精力来审理比较重大、复杂、疑难的案件，保证案件审判质量。试行独任法官审判运行机制，必将有助于法院办案效率、办案质量进一步提升，增强公民对司法的信心，进一步凸显办案的社会效果。

5、有利于推进法官职业化的进程。试行独任法官审判运行机制，能够合理配置审判资源，发挥法官在审判中主导作用，增强法官的荣誉感和责任感；能够促进法官提高自身的学历层次，强化法官现代司法理念，树立良好的职业道德意识，提高综合素质；能够提高法官运用法律的能力、驾驭庭审的能力、司法调解的能力和判决说理的能力，培养和打造品牌法官，为法官职业化奠定良好的基础。

三、独任法官审判运行机制的主要内容

独任法官是指通过遴选程序产生的授予其独任审判权力的审判员。独任法官审判运行机制是由独任法官、法官助理和书记员组成的依法适用简易程序对案件进行审理的审判模式。仪征法院试行由一名独任法官、1名法官助理和1名书记员组成"111"审判模式，在审判过程中，独任法官负责指挥和协调全部审理活动，法官助理做好庭前准备、证据收集、庭前调解和庭后文书送达等工作，书记员做好各类记录及卷宗装订等工作。

（一）独任法官的选任

根据仪征法院审判机制改革方案，全院设独任法官31名，除院领导、业务庭正职庭长外，独任法官的选任条件是：（1）须有审判员以上职务和取得法律本科文凭；（2）年龄为45周岁以下；（3）2001-2002连续两年在机关工作人员年度考核中被评为"称职"以上格次；（4）2001年以来发表调研文章3篇以上，其中须有省级以上的调研文章。选任程序是：（1）公开报名、资格审查、公示；（2）、政治理论和业务知识考试；（3）述职、民主测评；（4）答辩；（5）考察、公示；（6）任命。

（二）独任法官的职责

独任法官具有以下职责：审理适用简易程序的案件；接受庭长分配的案件，了解案情，查阅可能涉及到的法律法规和司法解释，拟写庭审提纲；理顺案件法律关系，根据诉讼证据规则的规定，对双方当事人的举证作必要的释明；指导法官助理主持庭前交换证据、调解工作，对达成调解协议的内容进行审核；决定是否采取诉讼保全和先予执行措施；审核书记员所制作的各类记录；决定休庭和闭庭；依据事实和法律独立对案件作出判决、裁定；参加合议庭；拟写案情相对疑难、复杂的案件或适用普通程序审理的案件的裁判文书；审核、签发由法官助理起草的法律文书；指派法官助理、书记员完成有关诉讼事务；及时总结审判工作经验，对审判实践中出现的新情况、新问题应写出调研报告；完成分管院长、庭长交办的其他工作；法律规定的其他职责。

（三）独任法官的管理机制

1、建立审判质量监督管理机制。放权并不是放任，仪征法院在赋予独任法官审判权的同时，建立审判质量监督管理机制：（1）成立案件质量评查组，实行审判督导评查制度，对独任法官每月办结的案件逐一进行评查，从实体法的运用、诉讼程序的操作方面对法官审判权的行使进行监督，对其已结案件中存在的问题提出督导意见。（2）成立审判质效管理办公室，每个月对案件的质效情况进行统计评估，每个季度对审判的总体情况写出分析报告，使院长及时准确地掌握审判工作运行状况，发现工作中出现的各种问题，为其决策提供参考依据。

2、建立动态的管理考核机制。首先，组成若干由分管院长及相关审判业务部门负责人参加的考评小组，采取不定期随机抽查结合现场评议的方式对独任法官庭审能力进行考评，并将考评结果填入《独任法官庭审情况评查登记表》，由考评对象签字确认后，送交法官考评委员会办公室归入法官审判业绩档案；其次，此外，对独任法官的裁判文书每半年评选一次，将评选结果亦归入法官审判业绩档案。

3、建立违法审判责任追究制度。选任出的独任法官不是一劳永逸的，如果经过考核发现不能胜任现有的工作，或者出现故意违法审判的情形，将取消独任法官资格，调离审判岗位。

（四）独任法官的保障机制

1、保障独任法官的裁判权力。独任法官对简易程序的案件有独立的裁判权，对案件质量独立承担责任。

2、保障独任法官的职业地位。独任法官一经任命，除正常工作变动外，非因法定事由，非经法定程序，不得被免职。庭长要支持他们严格依法办案，依法履行职责，维护他们应有的尊荣。

3、保障独任法官的基本待遇。（1）对独任法官实行特殊岗位津贴制度，每月给予一定的办案、通讯补助；（2）为独任法官配发审判业务资料，进行有计划的组织培训；（3）对独任法官定期体检，适时组织其疗养。

四、试行独任法官审判运行机制取得的实际效果

从2004年开始，仪征法院全面试行独任法官审判运行机制，取得了以下明显的效果：

1、确立了法官的中心地位，促进了司法公正。试行独任法官审判运行机制，使仪征法院各种审判资源得到合理配置，保证了法官对整个案件审理程序的控制权和对审判资源的支配权。通过法官助理有效的庭前准备工作和庭后的裁判文书的制作、送达等工作，法官事务性负担大为减轻，开庭、裁判的精力更加集中，使庭审功能的发挥得到了充分的保证。其次，在当事人和法官之间建立起了一条隔离带，法官一般不能在开庭前与当事人接触，庭前的一切准备工作由法官助理来做，而法官助理不参与案件的审理与裁判，使法官中立、超然地行使审判权，提高了审判活动的严肃性和权威性，增强了司法的公信度。

2、提高了审判质量。试行独任法官审判运行机制以后，法官只管"审"和"判"，而将大量的审判辅助性工作交由法官助理处理，使法官更能集中精力和时间放在审判决策上，有利于作出正确决策。如民一庭针对民事案件的特点，制定了《一审民事案件简易程序审理操作规程（试行）》，根据该规程，独任法官将简易的案件交给法官助理进行庭前预审，在审判组内部实行案件的繁简分流，使50%以上的简易案件通过调解得到解决，提高了工作效率。独任法官可以对疑难、复杂案件的审理投入更多的精力，力求使这类案件的审理过程以及裁判结果，均符合当事人以及社会公众所期待的有效率的司法公正。2004-2007年，仪征法院各类上诉的案件维持率均达到99%左右。

3、提高了诉讼效率。独任法官审判运行机制下，法官、法官助理、书记员之间职责清晰，分工明确，且相互衔接，审判流程更加科学、规范，审判运作更加有序，有限的审判资源得到了合理的分配和利用，促进审判效率的提高。如仪征法院的陈集法庭，根据农村婚姻家庭、相邻纠纷、债务纠纷多的特点，灵活运用调解机制， 80%以上的案件以调解、撤诉的方式结案。几年来，仪征法院民商事案件近90%实行简易程序审理；民商事案件初调率达90%以上,调解、撤诉率在50%以上；2007年平均结案周期为36天，比2003年的46天缩短了9天，实现了诉讼效率的提高。

4、增强了法官的责任意识。通过明确独任法官的责任，使得大多数案件不允许也不可能层层向庭长、院长、审委会汇报。由此改变了长期以来形成的具有行政色彩的层层审批案件的做法，当庭裁判率大大提高。独任法官审判运行机制试行以来，仪征法院共有98％的案件由法官制独立作出裁判，庭审中当庭宣判率也由2003年的72．6％上升至2007年的88．3％。

5、促进了法官素质的提高。通过严格选拔出来的独任法官不仅仅是一个荣誉，更担负着责任和压力，一旦不能适应法官工作，将会被淘汰掉。因此，激烈的竞争压力迫使每一名法官不断去钻研业务，认认真真办好每一起案件，不断提高自身的业务素质和政治素质，争当"精英法官"、"品牌法官"。同时，法官助理也可以通过自身努力，被选任为法官，这就使得法官助理也能够产生工作动力，积极去进取，不断地钻研业务，力争达到法官的条件。由于独任法官审判运行机制引进了竞争机制，激发了法官和法官助理自身对职业素质的追求。目前仪征法院审判一线的法官全部取得了法律本科以上的文凭，其中已取得硕士学位的研究生18人，在读硕士研究生10人，一个学习型法院正在逐步形成。

五、制约独任法官审判运行机制发展的因素分析

通过调研发现，仪征法院在试行独任法官审判运行机制中还存在以下的问题与不足，制约了新的审判运行机制的发展。

1、部分审判人员的思想认识不高。一些同志认为，司法改革是上级法院的事，基层法院没有必要标新立异搞改革。还有一些同志认为，无论是是推行审判长制度，还是试行独任法官审判运行机制，都是形式上的变化，司法制度的实质没有改变，法官制度的实质没有改变，法官的整体地位没有改变。甚至还有的同志认为试行独任法官审判运行机制是"作秀"，怀疑会不会向审判长制度那样昙花一现，最后又回到助审员以上都办案的老路上去。

2、人力资源配置困难。由于历史的原因，基层法院的法官普遍的学历水平不高。一方面，独任法官的能力水平存在参差不齐的现象；另一方面，法院内部部门设置较多，且多数部门在人数配备上均有要求，要想调整至较佳状态，显得人手不足。

3、部分竞聘落选的审判员安置困难。一些落选的审判员情绪较大，有人甚至质疑，他们也是人大任命的审判员，现在不让他们办案是不是违反法院的组织法。一些资格老的审判员由于心理上的不平衡，不愿意配合年轻的独任法官开展工作，工作上形成掣肘，不协调。

4、法官助理的角色定位不准。由于对法官助理的工作难以细化，仪征法院对其职责的规定比较原则，加之对其考核的力度不够，造成法官助理的角色定位模糊。

5、过去"群办案件"的做法在个别业务庭开始"回潮"。在试行独任法官审判运行机制中，有时自觉不自觉地沿用过去的习惯做法，如某业务庭为了应对案件多，人手少的局面，赶办案进度，擅自委托法官助理独立主持开庭办案，削弱了独任法官的地位和作用，混淆了两者的关系。

六、完善独任法官审判运行机制之建议

独任法官审判运行机制经过一年多的试行，总体效果是好的，基本达到了设计之初的预计目标。它不仅符合司法改革的精神，而且符合基层法院的审判实际情况，可以推行。但任何一项新机制的出台不可能尽善尽美。仪征法们认为，独任法官审判运行机制尚有以下几个方面需要完善：

一是要加强独任法官对审判组内部的法官助理、书记员的管理职能，纠正各业务庭和人民法庭直接分案到法官助理手中，扩大法官助理审判权的现象，严格按照法官、法官助理和书记员各自的工作职责规定去做。

二是在审判实践的基础上制定《推行独任法官审判运行机制的若干意见》，设立法官办公室，细化独任法官审判运行机制的工作流程，明确独任法官、法官助理、书记员的工作职责，同时完善法官助理制度和书记员的管理制度，特别是对法官助理和书记员如何进行考核的制度。

三是建立独任法官绩效考核制度。通过总结实践经验，结合上级法院的相关规定，建立一套科学、合理的法官绩效考核制度，使能者有动力，落后的有压力。培养、塑造1-5名在全市乃至全省都有名气的高素质、高水平的品牌法官，提升仪征法院在公众中的整体形象。

四是完善晋升激励机制。法官及法官助理每三年进行一次重新选任，优秀的法官可以继续留在审判岗位之上，优秀的法官助理也可以通过竞选走上法官岗位，而不合格的法官及法官助理只能离开现任岗位。法院每年年终可进行一次考核，对法官及法官助理岗位进行轻微调整，一旦有法官离开审判岗位，即将法官贮备名单中的排名靠前者替补成为法官。同时，在现有财力许可的情况下，大力提高独任法官的待遇，尤其是品牌法官的待遇，拉大和其他人员之间收入差距，进一步提高法官尊荣感。