摘要：将于2013年1月1日施行的《民事诉讼法》将公益诉讼写入其中。这对我国民事公益的保护将带来里程碑式的推动作用。但由于法律规定的原则性，关于哪些主体可以作为原告提起公益诉讼还有待法律进一步明确和拓展。笔者认为，应从民事公益诉讼主体界定和确立原则进行深入分析，从理论和我国实际，从顶层设计层面，合理界定我国公益诉讼的主体。并以发展的眼光，以最大限度保障公益为目的，尽早实现诉讼主体的社会全覆盖。

关键字：民事公益诉讼 主体 原则 问题 厘定

一、民事公益诉讼主体之界定

（一）我国现行法律及规定对民事公益诉讼的规定。

我国新修订的民事诉讼法规定了"对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关团体可以向人民法院提起诉讼。"该规定对我国民事公益诉讼的主体作了原则性的规定，为我国民事公益诉讼开辟了广阔的前景。但是，理论和实践中的相关问题仍需要进一步厘清。目前，散见于我国法律和其他规范中的民事公益诉讼主体的规定如下：

1.《环境保护法》（1989年）第6条，"一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对破坏环境的单位和个人进行检举和控告"的规定，这里的"检举和控告"可以理解为允许"一切单位和个人"提起环境公益诉讼。

2.《海洋环境保护法》（1999年）第30条，"对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求"，该规定从一定程度上可以认为是赋予了海洋行政管理部门代表国家对破坏海洋环境的行为提起公益诉讼的权力。

3.《水污染防治法》（2008年）第88条，"因水污染受到损害的当事人人数众多的，可以依法由当事人推选代表人进行共同诉讼。环境保护主管部门和有关社会团体可以依法支持因水污染受到损害的当事人向人民法院提起诉讼。国家鼓励法律服务机构和律师为水污染损害诉讼中的受害人提供法律援助"的规定，"环境保护主管部门和社会团体""支持"受害人提起诉讼，从一定程度上可以理解为可提起公益诉讼。

4.国务院于2005年12月3日颁布的《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》强调，"完善对污染受害者的法律援助机制，研究建立环境民事和行政公诉制度"，"发挥社会团体的作用，鼓励检举和揭发各种环境违法行为，推动环境公益诉讼"，可以认为是行政法规对环境公益诉讼作出了规定。

5.最高人民法院出台的《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》（2010年）第13条，人民法院应当"依法受理环境保护行政部门代表国家提起的环境污染损害赔偿纠纷案件，严厉打击一切破坏环境的行为"，规定环境保护行政部门代表国家提起环境公益诉讼。

（二）民事公益诉讼的界定。

上述规定虽然是我国立法中对民事公益诉讼的规定，但是目前，我国对民事公益诉讼并没有形成权威的定义。综合理论与实践两方面的情况来看，可以将民事公益诉讼定义如下：所谓民事公益诉讼是指法律规定的主体依法对在民事、经济活动中违反民事、经济法律, 侵害国家或社会公共利益, 破坏社会秩序和经济秩序以及损害相关领域或行业人员利益的行为人或组织提起民事诉讼, 要求人民法院通过审判来维护国家、社会公共利益或相关人员利益的诉讼活动。与传统民事诉讼相较而言,民事公益诉讼具有以下特点:

1.民事公益诉讼目的具有公益性。提起民事公益诉讼的目的是为了制止损害国家或社会公共利益以及相关人员利益的行为，虽然提起诉讼的主体可能也是利益相关者之一，但他或他们的诉讼目的或效果会及于国家、社会公共利益或其他人的利益，而不仅仅是利己的诉讼活动，这是区别于一般民事诉讼的重要特点。

2.提起民事公益诉讼主体具有广泛性。它不仅局限于利害关系人, 同时也包括法定的组织。由于国家利益和社会公共利益在一定程度上，不与个人利益直接相关，因此，容易导致社会团体等主体不积极起诉维护利益。因此，民事公益诉讼的主体必须具有广泛性，充分发挥社会各个主体的力量，来共同维护社会之公共利益。

3.民事公益诉讼请求具有不特定性, 它包含对不特定多数人的普遍性利益的保护请求。民事公益诉讼的诉讼请求，既有可能是起诉人请求法院解决损害自己作为当事人之一的纠纷，也有可能是请求法院解决与自己并无直接关联的损害利益的纠纷。

（三）民事公益诉讼主体之界定。

民事公益诉讼之主体，指在民事公益诉讼中承担诉讼程序和实体权利及诉讼结果之主体。它包含诉讼中的各方当事人。鉴于民事公益诉讼的被告主要是侵害民事公益的主体，无需多论，民事公益诉讼主体需要明确的是原告一方。民事公益诉讼的原告，依我国即将施行的《民事诉讼法》规定，为"对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关团体可以向人民法院提起诉讼"，此处的"法律规定的机关和有关团体"即为民事公益诉讼的原告。因此，可以将民事公益诉讼的原告界定如下，民事公益诉讼的原告指与纠纷无直接利害关系或虽有利害关系但其诉讼请求超越了其个人利益而具有维护公益之目的，依照法律规定，可以对侵害民事公益的组织或个人提起民事诉讼的组织或个人。

二、我国民事公益诉讼主体确定应遵循的原则

（一）主体的多元化和开放性原则。

民事公益诉讼并无确定的主体，根据全社会所有成员都有权力也有义务维护公共利益的原理，全社会每个成员，不论其是个人还是组织，都是应然的民事公益诉讼主体。在具体的诉讼中，还应当允许有新的诉讼主体加入（指原告一方），以利于原告方的力量足够维护公益。

（二）维护国家、社会公共利益或相关人员利益的有效性原则。

设立民事公益诉讼的目的，就是为了保护公益。因此，在确立诉讼主体的时候，诉讼行为能力和有效性是一个重要的标准。从这个角度来看，不具备民事行为能力的人自然不能充当民事公益诉讼的主体。除此以外，其他个人和组织均可作为民事公益诉讼的主体。

（三）尽量不限制社会任一成员的诉讼权利原则。

该原则与第一个原则不同。第一个原则是从公益的保护角度来确立的，而这个原则是从社会成员的权利的角度去考察。作为社会成员，天然拥有为社会作贡献，维护社会公益之权利。因此，在确立民事公益诉讼主体时，应充分尊重和保护社会任一成员之诉讼权利，无合理理由，不得限制。

（四）结合我国具体国情，稳步持续推进原则。

从理论上讲，每个社会成员都应该是社会公益的受益人，也当然应该是社会公益的维护者。既然实体权利上是受益人和维护者，程序权利上就当然应该具有诉讼权利。但是，必须要看到，我国目前的国情所处的经济社会和司法发展水平，无法支撑任一社会成员都可以作为民事公益诉讼的主体。目前，只能根据法院的承受能力、民间组织发育成熟程度、公民社会成长水平等因素来逐步推进我国民事公益诉讼，不断提高公民和民间组织行使实权权利的程序保障。

三、待厘清的若干相关问题

（一）民事公益诉讼主体是否与案件具有直接利害关系问题。

我国民事诉讼法规定，诉讼主体需要与案件有直接利害关系。随着此次修法将公益诉讼写入，是否意味着与案件无直接利害关系的主体亦可成为诉讼主体? "对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关团体可以向人民法院提起诉讼。" 从已有的法律规定来看，法律规定的机关和有关团体与案件并无直接利害关系，因此，可以说民事公益诉讼主体并不需要与案件有直接利害关系。此外，如果当事人与案件有直接利害关系，是否可以成为公益诉讼的主体？比如环境污染案件中，受害人可不可以主张污染企业在赔偿自身损失的同时，要求污染企业恢复环境原貌，同时给予其他受害者赔偿？既然民事公益诉讼的目的是维护公益，则任何有益于公益之主体均可以成为合适之诉讼主体，而不论其是否与案件有直接利害关系。将直接利害关系人纳入公益诉讼主体，可以节约诉讼成本，充分利用利害关系人的积极性，有利于公益的恢复。

（二）民间公益组织和营利性团体是否可以作为诉讼主体问题。

从国外的情况来看，民间公益组织是公益诉讼的中坚力量。因此，民间公益组织当然应该作为民事公益诉讼的主体。但有观点认为，我国民间公益组织发育不完善，相关的管理约束制度不健全，目前不宜确立起公益诉讼主体地位。此观点认识到了我国民间公益组织的不发达的现状。但对这种现状，不仅不是从扶持其发展壮大的角度去考虑，反而从限制其实践其宗旨的权利能力入手，实不可取。从理论而言，民间公益组织堪称公益诉讼最为理想的原告。民间公益组织具有公益性、专业性和利益中立性，在公益诉讼上具有得天独厚的优势。还要看到，随着我国公民社会的发育，我国的民间组织成长的土壤已自发成熟起来，近年来网络上出现的不少民间意见领袖受到广大网友热捧的现象宣告了我国民间公益组织的广泛兴起的条件已然成熟。其必将对我国民事公益诉讼带来无可比拟的巨大推动作用。但是，我们必须要看到，与国外相比，我国社会公益组织的发展程度相对落后，群众参与公益诉讼的意识不高，特别是与国外的社会公益组织相比，我国的社会公益组织的经济基础往往比较薄弱，无法承担漫长的公益诉讼耗费的巨额成本。因此，有必要在完善民事公益诉讼时，对民间团体等作为原告进行公益诉讼时，给予原告免诉讼费和胜诉时给予一定的奖励，可以激励更多的民间公益组织为社会公益而奋斗。

关于营利性组织能否成为公益诉讼主体的问题，其实此问题十分简单，营利性组织有实力成为公益诉讼的主体。但学界和实务界有观点认为：营利性组织由于具有强烈的营利倾向，对民事公益诉讼不会有积极性；此外，其营利性的特质反而可能运用诉讼主体身份牟取不当利益，损害公益。这种观点不能成立。因为，公益诉讼不论输赢原告无法获得由判决带来的直接利益，至于原告会不会利用自身的身份和所掌握的证据事实，为了不正当利益而损害公益，其实谁做原告都存在这个风险。关键是要在诉讼中强化监督制度，而不是减少诉讼主体的范围。

（三）检察院是能否作为民事公益诉讼主体问题。

我国宪法第129条规定:中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。检察机关作为国家法律的监督者, 有权对一切法律活动进行监督, 其监督的出发点和目的均是为了保护国家、社会公共利益和善良风俗。检察机关作为国家机关, 其与一般的诉讼当事人相比, 所拥有的人力、物力和财力、在调查取证及参与诉讼方面所享有的职权和专业能力, 特别有利于平衡当前民事公益诉讼中存在的原告弱势、被告强势的实力差距。因此, 在我国, 检察机关的基本性质和职能决定了其提起公益诉讼的主体的可行性。

有观点认为，检察院的组织法并未明确规定其可以提起民事公益诉讼，作为国家机关，本着法无明确授权不作为的法律原则，检察院不应该作为民事公益诉讼的主体。该观点也是值得商榷的。目前，新修订的民事诉讼法规定了"法律规定的机关和有关团体可以向人民法院提起诉讼"，此规定即从法律层面为检察院作为民事公益诉讼原告提供了法律依据。从我国目前情况来看，检察院作为专业法律机关，承担起公益诉讼主体职责较其他部门具有不可比拟的优势，必须充分利用检察机关的这一优势，推动民事公益诉讼的发展。

（四）行政部门可否作为诉讼主体问题。

从扩大民事诉讼主体，增加公益被保护的机会的角度来看，行政部门可以作为民事公益诉讼的主体。而且，从行政部门的诉讼能力来看，也完全具备应对复杂诉讼的人力、物力和财力。有观点认为：行政部门并不是公益诉讼的理想原告。因为行政机关是拥有执法权的综合管理部门，由其作为公益诉讼的原告打官司，难免有怠于行使职权的嫌疑和行政不作为之嫌质疑检察院作为环境公益诉讼主体的合理性。这种观点是值得商榷的。行政部门虽然拥有行政执法权，但行政部门是多个部门各履其职，而不是由一个行政部门拥有全部行政执法权，简言之，对某一个行政部门来说，民事公益诉讼所涉的事件，完全可能不是其职责范围内之事，其通过提起民事公益诉讼来维护公益，何来怠于行使职权？何来行政不作为？即便作为其职责范围内之事，在穷尽了行政职能之后，起诉到法院要求法院用裁判保护公共利益也是值得肯定的作为。其实，行政部门作为社会中一个重要的组成部分，其有力量，也有义务为了社会的公益去尽自己的力量。因此，行政部门当然应该成为民事公益诉讼的主体。

（五）公民是否可以成为民事公益诉讼的主体问题。

公民的人数众多，最容易发现损害公益的情况，按理应是公益诉讼最为倚重的主体之一。但此次民事诉讼法修改，并未将公民作为公益诉讼主体写入。抛开此次修法的规定不说，从理论和实践来看，公民当然应该作为公益诉讼的主体。理由如下：公民总数众多，精力无限；公民社会的成长，公民献身公益的意识不断增强；公民中藏龙卧虎，特别是当这些能人志士集合起来，力量无与伦比，将对诉讼案件起到极大的推动作用。当然，如果单个公民作为原告提起诉讼，可能这个人的诉讼能力并不强，会不会因此而降低公益一方的胜诉可能。这种可能性是存在的，但可以通过设置其他公民或组织加入的程序，增强原告方的诉讼能力来解决这个问题。  

参考文献：

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