摘要：改革开放以来，我国社会经济发展取得了巨大成就，但是环境污染问题也随着工业化、城市化和科技现代化的发展日益严重。"环境事件时有发生，环境纠纷逐渐增多，环境案件层出不穷，这已然成为了影响和制约我国经济、社会和环境可持续发展，危害社会安定的一个重要因素。"   2007年以来，全国多个地方法院设立环境保护法庭，运用诉讼机制遏制日益严重的环境污染成为有识之士的共识。2011年9月8日，溧阳市人民法院结合当地经济社会发展情况和保护天目湖等水资源的现实需要，成立水资源保护巡回法庭。本课题组通过对水资源保护巡回法庭在解决纠纷、保护水源方面的现实意义和司法实践中存在的诸多困境进行调研、分析，以寻求有效解决办法使巡回法庭的功能得以充分发挥，使溧阳水资源得到及时、全面的保护，当然，也能为其他地区环境法庭的发展提供借鉴。

关键词：水污染；水资源保护巡回法庭；公益诉讼

2012年2月底，溧阳市戴埠镇红武村村民被一股股刺鼻的化工气味所困扰，他们推测，这样浓烈的化工气味可能与从戴埠港运来的几船淤泥有关，村民立即向溧阳市环保部门反映。接到举报后，溧阳市环保部门紧急处理，并对污泥浸出液采样分析，发现其毒性指标挥发酚大大超过国家标准。经查，溧城镇歌岐村村委会今年1月13日与溧阳市航务工程公司、承运人高柏齐签订了一份河道清淤协议。2月24日至3月2日，高柏奇用5条载重量为40吨每条的驳船，将戴埠港桥河段清淤后的污泥倾倒在红武村附近一废弃鱼塘内，造成了严重的环境污染。事件发生后，溧阳市政府组织召开协调会，责成倾污行为当事人限期清理污泥并进行无害化处置。溧阳市检察院向溧城镇、戴埠镇政府发出检察建议，两镇政府多次督促当事人进行整改。但截止6月中旬，环保部门、检察机关等在现场检查时发现，淤泥仍未清理完毕，也未覆盖石灰，现场仍有化工气味，测出的部分数据仍未达到国家标准。为此，常州市环保公益协会作为原告，向溧阳法院提起环境公益诉讼，要求高柏齐、溧阳市航务工程公司立即采取措施消除环境污染损害、恢复土地原状，溧阳市检察院作为支持起诉机关到庭支持诉讼。法庭辩论结束后，原、被告表示愿意庭外调解。

这是溧阳法院水资源保护巡回法庭审理的首起公益诉讼，也是江苏省第二例环境公益诉讼案件。常州市环境公益协会的积极参与，突破了全市有关破坏环境资源的案件进入司法程序的"原告"资格障碍，对创新环保司法机制，运用司法手段惩处环境污染与破坏行为，保护公众环境权益，弥补环境行政执法手段不足，有着极为重要的意义。本案是环境纠纷多元化解决机制的一项重要探索，也是溧阳法院水资源保护巡回法庭发展过程中的一次重要实践。

一、水资源保护巡回法庭成立背景

为切实加强对溧阳市水资源的保护，保障人民群众的人身财产安全，促进溧阳市低碳经济、绿色经济可持续发展，为有效化解涉水矛盾纠纷，维护人民群众的切身利益，2011年9月8日，溧阳法院成立全国首家水资源保护巡回法庭。水资源保护巡回法庭的筹建受到了溧阳法院的高度重视，更得到了市水利局、天目湖管理委员会等相关单位的积极配合。可以说，水资源保护巡回法庭的成立是一次积极尝试，更是现实的需要。

（一）国际、国内环境法庭的影响

1、国际上环境法庭发展成熟。瑞典在1969年出台第一部环境法之后，随即成立了环保法庭，以快速有效地审理造成环境污染的犯罪行为。1998年瑞典颁布的环境法典规定了8种可以在环境法庭起诉的案件以及在环境法庭的诉讼程序，从而在实体和程序上有效地保障了环境诉讼的成功解决。为了从司法诉讼方面加强环境法的实施、及时处理日益增多的环境纠纷、提高处理环境资源纠纷的效率，澳大利亚的一些州成立专门的环境法院，如，"新南威尔州的土地和环境法院的工作就十分卓有成效，他们出色地处理、审理了不少环境资源纠纷。"   "2000年10月，科威特的一个拥有广泛权力的法庭也开始审理国内破坏环境的案件，该庭审理涉及石油泄漏、工业污染及该国200公里海岸线沿线发生的环境违法案件。"   "2003年，南非第一家环保法庭在西开普敦省赫曼努斯市正式成立，目的是加强打击偷捕当地的鲍鱼等水产资源的违法活动，确保沿海水产资源的可持续利用。"   上述国家和地区成立专门环保法庭（法院）审理环境污染案件，他们的成功经验值得借鉴。

2、国内环境法庭蓬勃兴起。在环境法庭的设立方面，我国也正在进行积极探索。2004年，辽宁省大连市沙河口区正式成立环保巡回法庭。该环保巡回法庭设立在环保局，主要针对的是环境行政执法问题。"巡回法庭的设立减少了环保行政执法和司法执法的中间环节，大大提高了办案效率，规范了环境执法工作，提高了环保部门的执法水平和执法权威。"   2007年11月20日，贵阳市中级人民法院设立环境保护法庭，这是围绕着环境保护在现行法律框架内进行的一项审判机制改革尝试。"它的特点是，通过下达指定管辖决定书的方式，环境法庭拥有跨地域的审判权限和执行能力，有助于加强环境司法的统一性和权威性，也有利于司法机关突破地方保护主义，强化对水资源的保护。"   2008年2月，江苏省南京市建邺区环保局与区法院协作，成立建邺区法院环保巡回法庭，该法庭也设立在环保局。环保巡回法庭主要是依法审理涉及环境保护的行政诉讼案件；依法审查环保局申请法院强制执行的各类涉及环境保护的具体行政行为；依法强制执行法院裁定准予执行的各类涉及环境保护的具体行政行为；开展有关环境保护法律法规知识的宣传和咨询活动，对环境保护规范性文件提供法律咨询意见；参与化解、组织协调具体环境保护行政争议。

（二）溧阳市水污染状况的现实需要

溧阳位于苏、浙、皖三省交界处，面积1500多平方公里，人口78万多，水域水系丰富，市内有天目湖水库、大溪水库及其他水系，建设中的芜太运河直达长江码头，尤以天目湖水库对全市经济发展和人民生产生活作用最大。天目湖南山竹海旅游景区旅游业作为绿色环保产业，每年创造的收益占全市经济生产总值的比重呈逐年上涨趋势，同时，全市三分之二的居民饮用水来自天目湖。可以说，天目湖水源水质的好坏与整个城市的生产生活息息相关，因此，保护天目湖及其他水源地水质和生态安全，成为了每个市民义不容辞的责任。多年来，溧阳市委、市政府在大力发展地方经济的同时高度关注天目湖、大溪水库等水资源的治理和维护，积极推行退耕还林、退渔还湖、生态清淤等各项举措，全市水源环境状况总体良好。但是，仍然暴露出一些亟需重视和解决的问题。

1、旅游开发过度。长久以来，慕名前往天目湖参观的国内外游客数量居高不下，仅2011年，天目湖旅游度假区的接待人次就多达537万，据统计，此数据还在以每年10%的速度线性增长。由此带来的点源污染、汽油、柴油污染水源的问题日趋严重，负面影响也在不断扩大。

2、畜禽养殖污染严重。溧阳多个镇区从事大规模家禽、鱼蟹养殖，但是配套污水排放治理措施并不健全。同时，部分养殖场位于天目湖、大溪水库入水口较近的地区，养殖户直接将污水排入湖区，对我市水源造成直接污染。

3、茶园建设破坏水质。溧阳白茶销售紧俏，沿湖村民纷纷改种或加大白茶种植面积，导致当地氮流失严重。同时，临湖普通茶叶、经济林木的改种造成氮磷上浮，遇雨水天气增加了库区水体的污染压力。

除此之外，村民返种、抢种，经济果木、林木过度砍伐，私放游艇、船只等违法违规行为都对全市水资源造成了不同程度的污染和破坏。虽然水利局、环保局等环境行政管理部门一直在研究和推行可行性举措保护水源，但是，法院积极参与社会管理创新，惩治水污染违法犯罪行为，引导规范废水处理、排放，提高公众节水、惜水、护水意识功能的发挥同样十分重要。

（三）水污染纠纷特殊性的要求

水资源保护巡回法庭成立之前，涉水纠纷分散在民事、行政、刑事等审判庭审理。"由于环境侵权的间接性、潜伏性和长期性以及致害原因的复合性和复杂性等不同于一般侵权的显著特点，因果关系的不确定性以及涉及人群的广泛性，使得生态环境案件中证据的收集和保全非常困难。"   同时，大多数法官在处理水污染案件时会因对专业技术问题的不了解而影响整个案件的审理进度。又由于对环境法的相关理论知识和具体法律、法规或者规章的熟悉程度较低，难免造成法律适用上的偏差。水资源保护巡回法庭的成立，一方面能促进该庭审判人员主动学习环境法学知识，另一方面聘请专业人员担任陪审员也能解决一部分技术难题。

（四）审判制度改革的要求

审判制度包括法院的设置、审判组织和审判活动等方面的法律制度，它是国家司法制度的一个重要组成部分。"现行审判制度主要是在长期的以阶级斗争为纲、计划经济和以GDP增长为中心的经济建设的基础上建立的，存在着'重经济GDP，轻环境保护'的倾向，在许多方面还不能适用建设和谐社会、环境友好型社会和生态文明社会的需要。"   从而很少将环境保护和生态建设作为设立专门法院的考虑因素，更鲜有在设立审判庭时涵盖环境诉讼和环境公益诉讼，当然，也极少注重对审判人员环境法素养的培养和塑造，这也就造成了我国法院制度不够适应时代和生态社会需要的局面。胡锦涛在十七大报告中要求，"深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权。""要完善有利于节约能源资源和保护生态环境的法律和政策，加快形成可持续发展体制机制。"   水资源保护巡回法庭的成立是司法制度改革、优化司法职能配置的一项重要体现。

二、水资源保护巡回法庭的运作及成效

水资源保护巡回法庭成立之初，溧阳法院认真研究学习国内外环境法庭的工作机制及成功经验，制定了以组织机构、职责范围、工作原则、工作要求、监督管理为组成部分的《溧阳市人民法院水资源保护巡回法庭工作实施意见》，对该法庭及其审判人员的工作提出了明确要求。

（一）水资源保护巡回法庭的创新机制

1、水资源保护巡回法庭的受案范围。巡回法庭不受现行审判部门的限制，实行行政、刑事、民事"三合一"的综合审判，审理并执行我市境内涉及水资源保护的一审刑事、民事、行政、执行案件，包括：

（1）、刑事案件：辖区内因妨害水资源管理、破坏水资源保护的案件，如重大水污染事故案件；因危害公共安全罪而涉及水资源保护的案件，如投放危险物质、以危险方法危害公共安全等案件；因破坏社会主义市场经济秩序罪而涉及水资源保护案件；因渎职犯罪而涉及水资源保护的案件，如滥用职权、玩忽职守等案件；因犯罪行为结果涉及水资源保护的案件，如贪污专用于水资源保护的财物，因受贿导致水资源遭受破坏等案件。

（2）、民事案件：辖区内所有涉及生产生活用水的排污侵权、损害赔偿案件。包括辖区内天目湖等流域、大溪水库等范围内涉及水资源保护的民事案件；因水体污染引起的侵权、损害赔偿案件；因相邻关系引起的涉及水污染且影响公共利益的案件；其他涉及环境公共利益的民事案件。

（3）、行政案件：辖区内涉及水资源保护的行政不作为案件，行政管理相对人不服具体行政行为案件、行政赔偿等行政诉讼案件和行政处罚等非诉行政审查案件。

（4）、执行案件：对涉及水资源保护案件的生效法律文书的执行。

2、水资源保护巡回法庭的工作机制。水资源保护巡回法庭成立后，该法庭全体审判人员多次与市环境保护职能部门召开工作例会，共同研究出以保护水资源、维护水环境为宗旨的工作机制，要求全体工作人员认真学习有关法律法规，提升履行水资源保护职责的法律素养和政策水平。

（1）、业务学习。定期组织相关业务学习，一般每半个月组织一次，参加人员为水资源保护巡回法庭的全体成员。主要学习有关水资源保护、环境保护方面的法律法规和政策，同时学习案件审理方面的法律知识，包括刑法、民法等。

（2）、法律宣传。定期组织法律宣传，一般每月组织一次。审判人员与陪审员搭配分为4组，各组轮流进社区、进村镇，开展法律宣传，提高群众保护水资源、预防水污染的意识。

（3）、巡视检查。定期进行巡视检查，一般每月进行一次。由四个小组轮流或分区域进行，巡视区域以天目湖及其周边、大溪水库及其周边为主，巡视检查情况及时形成书面材料，向市政府及有关部门反馈，并提出整改意见。

（4）、走访了解。定期组织走访了解，一般每季度组织一次。由四个小组轮流或分区进行走访，走访村镇、群众，了解掌握退耕还林、水质变化情况，走访了解情况及时形成书面材料，向市政府及有关部门汇报。

（5）、案件审理。组成合议庭依法审理本市境内涉及水资源保护的一审刑事、民事、行政案件；依法执行生效的上述案件。

3、公益诉讼的大胆尝试。溧阳法院水资源保护巡回法庭成立之初，我国尚未对《民事诉讼法》进行第二轮修改，按照当时《民事诉讼法》第108条的规定，起诉主体必须是"与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。"《行政诉讼法》第2条也规定："公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院起诉。"根据这两大诉讼法的要求，水污染侵害的受害人在很多情况下不能成为适格原告，此外，即便公民、法人或者其他组织由于行政机关的具体行政行为受到了侵害，只要不属于行政管理相对人的范畴，就无权提起诉讼。

巡回法庭在全面深入研究涉水案件特殊性，认真解读《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》中"各级法院依法受理环境保护行政部门代表国家提起的环境污染损害赔偿纠纷案件；在环境保护纠纷案件数量较多的法院可以设立环保法庭，实行环境保护案件专业化审判，提高环境保护司法水平"相关精神之后，在《溧阳市人民法院水资源保护巡回法庭工作实施意见》中规定："检察机关、环保、水利（水务）等部门和有关社会团体可以依法提起水资源保护公益诉讼。"水资源保护巡回法庭在受理案件方式上，接受公民的直接诉讼，支持检察机关和环保行政机关的诉讼，鼓励社会组织对侵害水资源的案件提供法律援助。这种规定可谓是对传统诉讼法理论的一大突破。

2012年8月31日，我国《民事诉讼法》进行了第二次修改，增加了"对污染环境，侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼"的规定，从法律层面对公益诉讼作出了认可，降低了社会团体、公民的参与门槛，提高了公众运用司法手段保护水资源的积极性。这也充分肯定了《溧阳市人民法院水资源保护巡回法庭工作实施意见》将相关机构、组织纳入涉水案件原告范畴的前瞻性和正确性。

（二）水资源保护巡回法庭的案件受理和活动开展情况

1、水资源保护巡回法庭案件审理情况。

水资源保护巡回法庭成立以来，总体收案数过少，公益诉讼案件数量尤其不足，具体情况见表1。

表1：溧阳法院水资源保护巡回法庭案件受理情况

时间   总收案 公益诉讼案件   非诉行审案件   其他

2011年9-12月 21  0   21  0

2012年1-9月  17  2   15  0

总计   38  2   36  0

以上数据充分反映出水资源保护巡回法庭正面临着"无米下锅"的尴尬境地，与法院其他审判庭案多人少矛盾突出的情况反差极大。

2、水资源保护巡回法庭活动开展情况

（1）、召开巡回法庭工作例会。例会由溧阳法院、水利局、环保局等部门领导及巡回法庭人员参加，研究通过了《溧阳市人民法院水资源保护巡回法庭工作实施意见》、《溧阳市人民法院水资源保护巡回法庭工作机制》，并就每一阶段的工作开展情况进行总结，从而对新一阶段的工作进行部署。

（2）、开展联合执法巡查。水利部门会同法庭人员开展了河道联合执法巡查。在执法巡查中，对在竹箦河内倾倒渣土的当事人进行法制教育，并通过电视平台将此行为予以曝光，极大地震慑了违法当事人，起到了较好的社会效果。

（3）、利用特殊日开展法制宣传活动。巡回法庭利用世界水日、世界环境保护日等特殊日与相关部门联合开展普法宣传活动。如与水利部门就进一步深入开展水资源专项检查活动、水文监测环境及水文设施保护专项执法行动进行宣传，为活动的有效开展提供了强而有力的司法支撑。

（4）、就涉水法律适用问题召开座谈会。巡回法庭会同环境管理行政部门，就水利、环保执法过程中涉及的法律法规的正确适用进行座谈，解答相关部门遇到的困惑和问题，为规范执法，源头预防行政纠纷发挥了重要作用。

（5）、利用法庭影响力，促进水利规费的征收。在水利部门征收水利规费的过程中，一些单位和个人以各种理由拒绝或拖延缴纳，为此，法庭积极探索关口前移、诉前介入举措。有效化解了江苏省苏浙皖物流市场及溧阳市湖塘石灰厂拖欠水利规费的情况，保障了水利规费收取到位，促进了有效管理。

（三）水资源保护巡回法庭的积极成效

水资源保护巡回法庭成立一年以来，集中专门审理了水污染纠纷案件，提高了案件的审理效率，增强了政府和公众的环保意识，促进了环保执法效果提升。

1、有效避免单一行政手段治理涉水纠纷弊端

（1）、减少了不合理干预。由于部分污染企业是地方税收的重要来源，故而环境保护部门以及相关的环境行政管理部门的行政处理容易受到地方保护主义的影响乃至干预，不利于涉水案件及时、公正的处理。"利用司法途径解决纠纷，实行民事、行政、刑事'三审合一'的专业化审判模式，统一了涉水诉讼案件的司法标准，增加了环境执法的权威性。"   

（2）、加强了行政部门的联动执法。当污染水源的行为发生时，环保局或水利局只得依照相关法律法规在各自职权范围内行使权力，单独一个职能部门无法完成召集其他相关部门专业人员参与调查处理的工作，联合执法在涉水案件中还未能全面推广。但是，水资源保护巡回法庭设立之后，已多次召集相关职能部门召开例会共同商讨治理和预防水污染的可行办法，并联合完成执法任务。

（3）、提供了责任追究的保障。无论是环保局、水利局或是其他环境保护部门仅能对污染水源的个人或者企业进行相应行政处罚，或者对相关主体之间的涉水民事纠纷进行协调。但是，当行为人的行为触犯刑法时，这些行政管理部门并没有相应的权力，往往造成破坏水源的违法犯罪分子逍遥法外。而法院作为审判职能部门，能够依法审理并追究行为人的刑事责任，最大限度惩治环境污染。

2、有效推动全社会参与保护水资源

（1）、对企事业单位的有效警示。众所周知，水污染、土地污染、大气污染等环境污染事件一旦发生，它所造成的后果往往是不可逆转的，即使有恢复原状的可能也需要付出高昂的代价。水资源保护巡回法庭的成立在完善事后补救措施的同时，更是一种有效的事前预防。公民和公益组织能够在环境侵害还没有发生的时候就通过司法途径加以排除或者最大限度降低损害程度，这样一来，无形中就加强了对排污行为当事人的威慑作用。

（2）、对公民和社会团体保护水源的积极促动。环境公益诉讼的引进曾被视为中国环境保护"最后的希望"，同样，水资源保护巡回法庭的成立，也让市民看到了溧阳法院惩罚和预防污染水源行为的决心。对公益诉讼案件的全面报道，能够增强社会团体和公民的法律意识和权利意识，增强其运用法律手段维护公共权益的积极性。

3、拓展法院参与社会管理创新平台

（1）、丰富本院参与社会管理创新渠道。法院作为司法机关，其职责不仅仅在于惩罚犯罪、解决纠纷，更应当毫不犹豫地扛起社会责任。溧阳法院多年来紧紧围绕社会管理创新工程的"六大行动计划"、"十五项攻坚行动"和"六十个具体项目任务"，积极参与"全省社会管理创新工程推进落实年"活动。水资源保护巡回法庭成立后，不断强化服务意识，主动调研，了解水污染和治理情况，形成相关调研材料，并及时建立司法建议的提出和反馈机制，保护辖区内的水资源安全。

（2）、为其他机构参与社会管理创新提供思路。积极参与社会管理创新，已经不只是法院系统或者政法系统的一项重要工作，对各级各类机构而言，同样需要结合地方和部门特色为社会管理尽一份力。溧阳法院充分考虑水资源保护特别是溧阳水源保护的重要意义专门设立水资源保护巡回法庭，这种具备全局性、前瞻性和务实性的思维为其他机构提供了正确指引。

三、水资源保护巡回法庭的困境及原因

水资源保护巡回法庭成立以来，在化解和预防涉水纠纷方面作用显著，但是，其运作过程中也面临诸多亟需解决的问题。

（一）案件数量少

如前文所述，溧阳法院水资源保护巡回法庭成立以来受理的案件数量极少，我国贵阳、无锡、昆明等地区的环保法庭也面临同样的困境。"据统计，我国每年的环保纠纷案件有10万件之多，但真正诉至法院的不到1%。"    这种尴尬局面也引发了对各类环保法庭设立必要性的质疑。事实上，溧阳各镇区污染水源的情况并未得到彻底改善，水资源保护巡回法庭"无案可审"的根本原因不是污染少了，而是我国现有的环境诉讼存在着诸多亟待解决的问题，涉水案件也不例外。

1、诉讼成本高。"2010年6月21日，昆明环保局状告其辖区内的两养猪公司污染地下水源，仅鉴定该区域被污染的地下水的水文走向就需花费33万元。"    虽然溧阳法院水资源保护巡回法庭工作机制规定："对符合条件经济困难的原告实行缓、减、免交诉讼费；公益诉讼案件，一律免交案件受理费、财产保全费和先予执行费等。"但是，同其他环境诉讼一样，涉水纠纷中原告的损害结果与被告侵权行为间是否存在因果关系；损害结果具体怎样以及该侵权行为在致害原因中占多大比例等问题往往需要交由专业机构进行评估鉴定。常州中院等相关单位曾出台《关于建立环境保护执法联动机制的暂行规定》，确定由环境保护行政执法机关对环境污染事故进行鉴定，并委托有资质的机构对造成的损害后果进行评估。但高柏奇案包括其他大部分案件，环保部门非案件当事人，由其提起委托，不符合法律启动鉴定评估程序的规定。而这动辄数十上百万元的费用要让作为原告的公益诉讼组织来承担，困难很大，如果原告换成普通民众，要想启动并打赢官司难度更是可想而知。

2、诉讼难度大。《侵权责任法》第六十六条明确规定："因污染环境发生纠纷，污染者应当就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任。"虽然环境污染责任为无过错责任，但原告仍需举证证明谁是污染者以及污染造成的损害等。水资源保护巡回法庭审理的高柏奇案因检察院和环保部门的提前介入搜集了相关证据，大大减轻了常州市公益协会的举证难度。但是，水污染案件不同于普通的民事或行政纠纷，环境侵权的特殊性使得环境诉讼中证据的收集和保全十分困难，因果关系难以判断，致害主体不易确定，很多原告都将面临举证难问题。这也是环境纠纷多，但环境诉讼少，败诉率高的原因之一。

3、司法环境差。涉水案件中，加害方多数为拥有经济、社会、科技实力的企业，他们也往往是地方经济的重要支柱和税收主要来源。因此，当污染水源的情况发生时，相关职能部门会基于其特殊地位而在立案乃至案件审理过程中加以干预，从而无形中加大诉讼难度。许多本应由受害者胜诉的案件，法院却因为地方的因素或者其他压力而判决受害者败诉，同时，即便受害者胜诉也将面临执行难题。2005年，北京大学法学院师生向黑龙江省高级法院提起以自然物（鲟鳇鱼、松花江、太阳岛）作为共同原告的环境民事公益诉讼，黑龙江省高级法院最终以"本案与你们无关，目前本案不属于人民法院的受案范围以及一切听从国务院决定"为由拒绝受理。"案件不能受理并不是因为鲟鳇鱼、松花江、太阳岛的缘故，毫无疑问，民事案件被政治化的思维和处理方式封杀了。" 这一事件是对部分地方政府坚持传统政绩观以行政干预司法的真实写照，在这种情况下，法院也就难免产生"既然受理难以判决，既然判决难以执行，那么不如直接不予受理"    的自我保护思想。

（二）审判队伍专业性不强

溧阳法院水资源巡回法庭并未就人员编制进行单列设置，而是将民事、刑事、行政庭的庭长作为专业审判员审理涉诉相关案件，根据所涉案件属三大诉讼法中的不同类别而挑选相应的审判员。另外，针对案件涉及的是小水利、小农林还是大环保来挑选相应的人民陪审员。这与建设一支专业化的环境法审判队伍解决涉水纠纷的初衷还存在着很大差距。总的来说，目前的合议庭结构还需要进一步充实和优化。

1、环境法专业素养弱。环境法在我国属新兴法律部门，国内开展环境法教学的时间相比其他部门法要短很多，中国绝大多数法官没有接受过环境法的专业训练，目前，具有环境法专业知识背景的法官数量极少。"所以，目前环保法庭的法官及审判人员绝大多数都是从其他法律专业知识中转换过来，相对来说，对环境问题审判的专业性的了解还是存在着不足。"    就溧阳法院而言，至今还没有招录环境法专业的公务员，水资源保护巡回法庭的法官尚由民事、行政和刑事这三个审判庭的审判人员组成。同时，对于这些审判人员的环境法专业知识的培训也比较缺乏，审判队伍整体的环境法专业知识水平有待提高。

2、专家陪审员少。环境审判的复杂性使其"陷入科学争论和裁判难决的泥沼中，无异于剥夺了受害人的请求权而无法得到救济。"    故而，涉水案件的审理，需要法官对案件事实和法律适用作出准确判断，也需要具有专业技术知识的陪审员的参与。水资源保护巡回法庭成立以后，溧阳法院专门聘请了环保局、水利局工作人员担任陪审员，他们对案件的公正裁决起到了很好的辅助作用。但是，由于水污染的复杂性、长期性、隐蔽性等特点，审判人员在面对较为棘手的专业问题时还不能做到游刃有余，需要考虑将环境科学知识的专家学者包括一些专业鉴定、检验人员吸纳为人民陪审员。

（三）公益诉讼制度有待推广

虽然公益诉讼在中国推广的时间已不算短，但是直到今年《民事诉讼法》二次修订以后，公益诉讼才有法可依，更由于公益诉讼案件影响大、涉及面广的原因，人民法院对此类案件的审判往往存在盲区，畏首畏尾，司法手段也不统一。

1、法律规定不明确。尽管修订后的《民事诉讼法》对公益诉讼的原告主体资格作出了原则性规定，为"法律规定的机关和有关组织"提起公益诉讼提供了法律依据，这可谓是公益诉讼立法上的重大进步。但是，新法对启动公益诉讼主体的表述仍然不够明确，全国人大常委会对此也作出了"可以在制定相关法律时进一步明确规定，还可以在司法实践中逐步探索"    的解释，换句话说，如果没有及时的司法解释出台对有权的机关和组织进行明确界定，类似北大法学教授、研究生代表松花江起诉中石油案以法院拒绝立案为结局的情况仍将发生。

2、缺乏经费和技术支持。公益诉讼的困难不仅在于繁琐复杂的举证责任，更因其高昂的鉴定、检验及其他诉讼费用，这些都足以让公民个人望而却步，当然，对一般的团体和组织来说也是一个不可忽视的障碍。如果每打一个涉水公益官司，都要让作为原告的公益诉讼组织来承担高额的费用，而且一旦诉讼失败，维护公共利益的起诉人就要承担败诉成本。"那么，用于维护公共利益的组织很可能将不再勇敢，资金的难题正在成为环境公益诉讼的梦魇。"    此外，由于很多公益组织并非专业环保机构，同样要面临许多专业上的难题，这就更削减了提起诉讼的热情。

（四）案件上诉的审理困惑

目前，溧阳法院受理的涉水公益诉讼案件尚未有当事人提起上诉。但是，作为审判机构，必须充分考虑在上级法院未成立水法庭或者环保法庭的情况下，案件上诉后由二审法院哪个部门受理，如何维护当事人诉讼权利的问题。从全国来看，各地各级法院成立环保法庭或环境保护巡回法庭的热情很高，但是却未深入研究《法院组织法》的规定，更没有为实现两审终审的连贯性及时设立两个级别的环保法庭。特别是当跨区水污染情况发生时，不能有效避免地方保护主义不说，管辖问题更是难以确定。

四、水资源保护巡回法庭的发展完善

根本上来说，水资源保护巡回法庭的设置是符合我国目前的水污染状况与时代要求的，虽然在实际的运行过程中遇到了问题，但这并不意味着巡回法庭没有发挥作用。只有不断解决问题、克服困难，水资源保护巡回法庭的审判制度才能不断健全，涉水公益诉讼才能日趋成熟。

（一）建立健全法律法规

1、修订《环境保护法》。要将《环境保护法》上升为真正意义上的环境保护基本法。同时，需要对相关环境保护单行法进行清理、修改和完善，使这些法律、法规能满足现今环境保护现状的需要。更要加快对法律空白区域，如环境损害赔偿问题的立法，保证环境司法实践有法可依。

2、制定《环境公益诉讼法》。要制定一部《环境公益诉讼法》，"吸收地方环保法庭行之有效的经验和做法，建立起相应的可操作的制度，明确包括起诉情形、诉讼成本负担、证据规则、责任承担方式以及诉讼利益归属方面的制度，做到立法与实践相协调"，    努力构建系统而完善的公益诉讼程序和裁判制度。

 3、出台相关司法解释。最高人民法院应当在对全国的环境资源案件审理情况进行深入调研 "对条件成熟的，先行出台有关审理环境纠纷案件的司法解释，明确案件管辖、案由确定、审判范围等问题，为案件审理提供指导、创造条件。"    同时，要在新民诉法的基础上，对"法律规定的机构和有关组织"予以明确，增强司法实践的可操作性。

（二）大力优化司法环境

1、注重环境法律宣传。司法部门要联合环境行政管理部门进行环境保护教育，提高整个社会的环境意识，可以选择在天目湖开展水资源保护法律宣传。"要保障公民知情权、表达权和参与权，降低公众参与的门槛，积极鼓励社会团体、公民个人参与环境保护和水污染环境公益诉讼。"    要通过各类渠道将法院审结的涉水案件向社会公布，在提醒企事业单位自觉保护水源的同时，给遭受水污染侵害的公民和组织保护合法权益提供指引。

2、鼓励建立环保组织。"国际上许多有影响力的环保组织的实践活动已经证明了，环保组织不仅能够帮助人们增强环保意识和法律意识，参与环境管理和监督环境法律的实施情况，而且还能为环境立法出谋划策，更能体现出普遍公民的想法。"    因此，要鼓励各类环保组织做大做好，增强其代表公民或公众提起环境诉讼保护公民合法环境权益的积极性。

3、成立专门机构提供帮助。地方政府可以通过拨款或者向公众捐款的方式建立环境公益诉讼基金，为有困难的原告方提供资金帮助，有利于鼓励更多的社会组织和个人参与到保护环境的队伍中来。同时，要成立环境公益协会，在全市范围内招募涉水诉讼公益律师并对其专业能力进行考核，在发生纠纷时结合案件具体情况和律师个人意向、工作安排等因素为原告方安排公益律师，提供法律服务。

（三）培养高素质审判队伍

1、注重环境法学教育。当前国内环保法庭的困境与专门的环境法学审判人员的稀缺有着紧密联系，这就需要各院校调整现有的课程安排，增加环境法理论知识及相关法律、法规的授课比重，重视环境法学教育。研究生阶段更要加大环境法学方向的招生比例，从源头扩充环境法学专业人才队伍，有效缓解环境法庭专业审判人员短缺的窘境。

2、提高法官素养。溧阳法院要在日常管理过程中重视对法官的环境法专业知识培训，不断提高在职法官的理论水平和审判能力，逐步形成一支能力较强，专业水平较高的审判队伍。要在招收审判人员时考虑吸纳环境法学专业的学生，从根本上解决审判人员专业知识薄弱的问题。

3、启用专家陪审员。鉴于涉水案件专业性强的特点，在条件允许的情况下，应该邀请具备环境科学知识的专家学者参加到涉水案件的审理过程中来。在澳大利亚，土地与环境法院的法庭审理就是由司法人员和专门技术人员共同负责。

（四）落实配套诉讼制度

1、合理分配举证责任。前文已经对涉水案件被告的特征做了阐述，相对于处于弱势地位的原告，他们更容易收集案件证据。因此，法院必须在全面总结水污染案件特征和普遍性问题的基础上，合理分配原被告之间的举证责任，使得案件的结果更趋于公平。对于由于原告能力所限而请求法庭调取的证据，法庭应依法按照诉讼法的规定进行查证；对于由于被告技术优势所掌控的证据，法庭可要求被告予以提供。总的来说，原告只需要对被告造成水污染并发生损害承担证明责任，其余的事实由被告承担，除非被告有证据证明造成这种损害的事实不是自己所为或者有其他抗辩事由，从而避免和杜绝因举证难而影响案件公平处理情况的发生。

2、确立诉讼费用承担原则。环境诉讼证据收集困难，而且常常涉及许多复杂的专业知识，需要聘请专业机构进行评估鉴定，这是削弱相关组织和团体提起公益诉讼积极性的重要因素。事实上，涉水诉讼维护的是社会公众群体的利益而非个人权利。因此，水资源保护巡回法庭要在当前"公益诉讼案件免交案件受理费、财产保全费和先予执行费等"的基础上，借鉴美国《清洁水法》"法院如认为合适，可将诉讼费用判给诉讼的任何一方"的做法。这样的诉讼费用分担机制既体现了公平合理的原则，也有利于实现建立环境公益诉讼制度的真正目的。

3、明确涉水案件两级审判机制。巡回法庭既要在实践中摸索涉水案件审理的完美模式，继续完善《水资源保护巡回法庭工作的实施意见》和《工作机制》，进一步细化出台《涉水案件的审理思路和规则》、《涉水民事、刑事、行政案件的证据规则》、《执行联动机制》等有助于水污染纠纷高效、公平解决的办法。还要为契合"两审终审"的审判模式，积极与中级人民法院沟通并协调二审审理模式、审判部门，争取中院对水资源保护巡回法庭专业化审理目标实现的大力支持。