涉诉信访工作是当前关涉政治大局、和谐稳定和国计民生的重大问题，也是人民法院工作的热点、难点和焦点问题，是集中反映法院裁判社会认同的晴雨表。为进一步推动涉诉信访工作，2011年最高人民法院下发了涉诉信访"五项制度" 在全国各级法院推行，这一举措对促进全国法院的涉诉信访工作具有积极的意义。就金坛市人民法院而言，近年来的涉诉信访化解工作取得了一定成效。去年11月中央政法委交办的10件信访案件息诉的有7件，息诉率70％，其他方式报结1件、办理终结的2件，总结案率100％；常州市政法委交办24件案件息诉的有14件，息诉率58.33％,办理终结的7件，其他方式报结1件；2011年省法院交办3件进京访案件息诉１件，息诉率33.33％，其他方式报结1件，办理终结的1件；2011年省法院重点交办、转办10件信访案件，息诉5件，息诉率50％，办理终结的3件，其他方式报结2件；2011年"信访积案化解攻坚年"交办2件信访案件，办理终结2件；2012中央政法委交办3件4人信访案件，息诉1件，息诉率33.33％，办理终结2件；2012年年省法院"巩固提高年"交办51件信访案件，息诉息访51件，息诉息访率100％。

但笔者在审判实践中发现，有一类特殊涉诉信访案件难以通过法律途径予以化解，在这类信访案中，当事人缠诉缠访虽不合法、不合理但是却值得同情，矛盾在社会转型期凸显，有些是历史问题，有些是关系到基本生存权的困难，往往容易造成重复访、越级访，处理难度较大，如何处理好这类涉诉信访成为了摆在各级法院面前的一道难题。本文对这类"无理访"进行了分析，以基层法院的司法范畴为视角，探讨在目前的社会条件下，基层法院如何通过创新社会管理模式化解这类"无理访"，以期抛砖引玉，为推动涉诉信访问题的解决和基层法院的社会管理创新供有益的参考，全文共8500 字。

一、旧问题：对涉诉信访中"无理访"的剖析

（一）类别：涉诉信访"有理"与"无理"之界定

涉诉信访意指"对于那些应当被人民法院受理的纠纷或者是已经进入诉讼、执行程序的案件中，有利害关系的公民、法人或其他组织对人民法院的作为或不作为或是生效裁判，采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，提出申诉、再审申请，或是提出其他与人民法院审理案件有关的事项依法应由人民法院处理的活动。" 根据当事人提出的信访内容是否由法院处理瑕疵所致，本文又将涉诉信访分为两大类--"有理访"与"无理访"。

1.有理访

案件处理存在瑕疵导致当事人未能得到公正待遇而引起的信访案件，本文将其归类为"有理访"。这类涉诉信访的当事人因 其所涉案件在执法过程中，存在司法腐败、审判质量欠佳、执法不力、审判效率低下等现象，导致其诉讼权利和实体权益受损，其所进行的信访属于在寻求正当司法救助未果下的无奈选择。这些信访案件产生的责任主体在法院自身，消解这部分信访案件，唯有从自身查找原因，采取严格执法、责任追究、提高法官素质等措施来推进司法文明程度的提升，在此本文不予赘述。

2.无理访

"无理访"与"有理访"相对，本文意指法院对案件的处理在现行的法律框架内并不存在瑕疵，当事人为获取其不被现行法律所支持的诉求利益而进行信访。"无理访"也分为两种情形，其中一类笔者称之为纯粹的"无理访"，系因当事人思想偏激，法制观念淡漠，受封建直诉制等因素影响，抓住政府害怕上访的心理，为获取不正当利益而进行的无理信访，对于这类上访应坚决予以打击。另一类"无理访"则是本文所讨论的重点，这类信访案件在社会转型的特殊历史条件下产生，当事人的信访不合法、不合理但合情，甚至能得到社会普遍价值观的认同，其权利却无法通过现行的合法途径予以救济，下文中所述"无理访"系指这类信访案件。

（二）成因：转型期与制度缺陷的共同作用

"无理访"的成因复杂，它根植于当前社会转型期利益纠纷"井喷"的肥沃土壤，深受传统文化中人治思想和清官情结的影响，并与法制体系、社会保障机制、涉诉信访机制的不健全相关。笔者粗浅地将其产生原因分为以下几类：

1.程序问题所致

法院审理案件注重的是法律事实，而不是客观事实，在审判实践中，由于技术操作层面的问题如举证不力、超过诉讼时效、该鉴定没鉴定等种种程序瑕疵都可能导致败诉，虽然法院通过审判、执行程序已给当事人提供了充分的程序救济，但当事人却无法获得期待利益。与追求程序正义和法律真实的审判不同，信访追求实体正义和客观真实，于是信访便成为了一部分人实现利益的途径。

2.实体问题所致

当前我国正处于经济转轨、社会转型的特殊阶段，经济社会体制和利益格局的重大调整，经济发展的非均衡性拉大了人们期望与现实之间、不同群体之间利益分配的差距，促使社会矛盾大量涌现。但许多矛盾是司法难以解决的，由于立法不明或者滞后，有些问题的处理不便纳入法院处理的范畴，例如涉诉信访中较为多见的土地征用、拆迁补助经济纠纷、历史遗留的企业改制系列问题，当这类纠纷被司法救济拒之门外后，信访就成了维权的蹊径。除此之外，在一些案件的审理中，法官具有较大的自由裁量，特别是在民事诉讼案件利益非此即彼的情形下，当事人对实体裁判容易不满而频频上访。

3.执行问题所致

由执行难导致的涉诉信访问题越来越突出，在执行申请人生活极度贫困的情形下，矛盾尤显突出：原告赢了官司，急需赔偿金来维系生活、治疗伤病，但是被告却没有履行能力，甚至下落不明，这在与当事人生活密切相关的人身损害、交通肇事、追索赡养费、抚育费和刑事附带民事赔偿等案件中尤其突出，但司法谦抑特质，决定了它功能有限、作用有限，对于执行问题无法也不应当独自承担解决的义务。但是，执行往往涉及公民最根本的权利，在社会保障和救助体系尚不完备的情形下，信访却可能得到来自高层的回音。

（三）后果：公正与权威俱损

对"无理访"案件的当事人来说，司法救济途径即将用尽，却没有得到其所期待的利益，诉讼程序耗去了其相当的精力，他们从感情上无法接受法院的处理，于是这些案件"终而不结"的情况便越演越烈，对于一些难缠的上访老户，一些法院和地方政府采用了"就事论事、求一时息事宁人"的做法，致使许多人产生了"信访不信法"的心理，"大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决"成为了信访户们的普遍共识，而这对于法院的影响是显而易见的，其中最重要的莫过于司法公正受影响和司法权威的下降。

1.司法公正受到的负面影响

对基层法院来说，"无理访"对司法公正造成的影响更为明显。一方面，上级对上访不加甄别地追究责任，或者进行违反司法规律与司法原则的干预，给基层法院领导和法官增添了心理压力。有信访迹象的案件，为了不产生信访，一些法官在裁判时，不是以法律的公正性和案件的时效性作为第一考虑，而是把是否产生信访作为处理案件的主要标准。对信访案件的"特事特办"、"拿钱买稳定"等做法，影响了司法的公正。另一方面，为了防止"无理访"案件的激化，法官在办案压力下对这类案件常常采取审限延长的对策，即使案件事实清楚，法律规定明确的案件也会因为信访事由而被搁置判决，出现久调不决、久执不结等不良现象，同时信访优先的政策更使信访量畸形增长，再审被频繁适用而导致终审不终，矫枉过正。

2.司法权威的下降

为解决信访难题，各类信访均纳入了"大信访"格局，"无理访"难脱窠臼。各级党政领导作为第一责任人，对于本文所讨论的"无理访"，信访人可通过信访推翻或部分改变法院原判决。对于这类矛盾纠纷，不再存有终局性裁决机构，必将损害法律的尊严，削弱司法的权威。同时，"无理访"的当事人从正当的司法途径中无法获得期待利益，但这种利益在其内心确认是公正的，甚至对于执行难导致的"无理访"中，其利益是司法确认的，当事人难免将赔偿落空的怨愤转移到法院，认为法院工作不到位，法院的权威难免下降。

二、新选择：社会管理创新是时代赋予基层法院化解"无理访"的一剂良方

"无理访"已经成为基层法院的一大难题，许多学者也对涉诉信访的解决也提出了很多见解，例如：强化诉讼调解、开展巡回审理提高司法公信力、提高法官业务素质、强化涉诉信访案件的源头处理、重视初信初访的处理、强化审判管理、强化普法宣传、狠抓控访机制等等，这些建议是法院在长期的司法实践中总结出来的经验，对于处理涉诉信访有着积极的意义，我们也相信在司法改革的进程中，越来越多的"无理访"会随之消解。但在"无理访"的处理中，我们也认识到，有些矛盾仅仅从法院自身找对策，作用是有限的，司法改革是一个漫长而反复论证的过程，在目前涉诉信访工作的严峻局面下，"无理访"的解决需要我们用更宽的视角来审视、更多的方法和更有限的资源来解决:创新法院在社会管理中的作用便是其中之一。

（一） 法院无法规避"无理访"

"无理访"对基层法院的影响是巨大的，没有一名法官愿意在法律之外纠结于难以通过法院解决的矛盾，但作为国家的管理机器之一，法院与法官却必须承担起这个责任。宪法规定法院是在党的领导下的审判机关，在政治生活中应当通过审判职权来维护社会的公平正义。同时，法院也有一项重要的职能，即纠纷终结。司法权作为判断性的权力，其基本功能就是通过审判处理各类诉讼案件以定纷止争实现法律的秩序价值，化解"无理访"应该是法院工作的应有之义。事实上，法院作为案件的审理机关和矛盾的最后承受机关，也不可能从矛盾当中全身而退，法院无法规避"无理访"决定了在现有的诉讼框架下，法院必须承担起"无理访"的化解责任。

（二） 法院无法在审判权限度内完全解决"无理访"

司法常常被定位为"实现公平正义的最后一道防线"，人们因此而对司法寄予了无限希望和期待。但实际上司法只是社会管理的方式之一，是实现公平正义的途径之一。法院无法在审判权的限度内解决"无理访"是由"无理访"成因的复杂性和审判权调节经济社会关系的手段和效果的局限性决定的。通过上文分析的"无理访"的复杂成因就可以发现无论是程序上在原因，还是实体上的原因抑或是执行上的原因导致的"无理访"，都不可能完全通过审判权限来实现化解。事实上，多元社会控制力量的长期共存和发展，也表明法律之外的社会调控手段存在的历史必然性和价值合理性，也从侧面凸显了司法在面对纷繁复杂的社会关系时其调控领域的局限性。"审判权的运行只能是在法律所调控的部分社会关系内进行，其触角不能伸展到其他行为控制手段所掌控的领域。" 因此，法院在必须化解"无理访"但却无法通过审判权限解决的矛盾下，社会管理创新就纳入了我们的视野，成为了一剂良方。

（三）法院创新社会管理解决"无理访"的限制

社会管理创新是一个系统工程，必须发挥各方能量来共同促进和完善，但前提是各级国家机关及其部门都应当在宪法和法律规定的范围内行使职权，才能保证社会的良好有序运行。法院在创新社会管理解决"无理访"的过程中应当着眼社会管理全局，立足法院基本职能，影响国家政治生活但不过多干预，在法律赋予的职责范围内，发挥法院实际能够承担和实现的功能。它既是基层法院司法审判工作的重要内容,同时也是司法机关承担的重要社会责任，法院在履行审判、执行职能的基础上和过程中，通过用活、用足司法手段创新社会管理解决法院的现实难题，并推动解决其根源矛盾，做到积极有为又合理适度，不缺位、不虚位，不越位、不错位。

三、多方位：基层法院创新社会管理化解"无理访"的路径选择

基层法院通过社会管理创新化解"无理访"的途径可以分为两类，一是立足法院的基本职能，通过社会管理创新完善法院的审判、执行、管理机制来实现。二是着眼于大局，在法律框架内拓展法院职能，推动司法改革和社会保障制度的完善，进而推动消解"无理访"产生的基础。

（一）立足法院职能以社会管理创新化解"无理访"

基层法院往往是"无理访"案件的最初受理者和最终处理人，因此，立足法院的职能创新社会管理来化解"无理访"则显得尤为重要。"只有把人民法院的司法行政事务管好，把法院受理的各类案件审判执行好，把法院工作人员队伍管好，使国家投入的司法资源发挥最大的社会效益，使宪法和法律赋予人民法院的审判职能发挥到极致，使人民法院的创新社会管理的能力与水平始终处于领先水平，才算基本履行了创新社会管理的职能与责任" ，才能发挥法院在其他方面推动社会管理创新的功效。笔者认为，立足法院职能主要可以从以下几个方面来进行创新：

1. 群众观念：创新基层法院的诉讼服务实现"无理访"的化解

目前，属法院内部管理的诉讼服务制度已逐渐在全国推广，树立群众观念，通过加强法院能动司法来化解纠纷已成为了共识，诉讼服务的理念贯穿于立案、审判、执行、申诉、信访等各个环节。"无理访"的当事人进行信访多是因为无法实现其期待的裁判利益，但如果法院的处理结果并不会影响到他的基本生活状况，那么通过诉讼服务则极有可能化解其心中的怨结。通过实行风险告知、判后答疑、判决书说理等多种服务，可以让"无理访"或可能进行"无理访"的当事人通感受司法、了解司法、理解司法、尊重司法，不断提高他们参与司法的质量，进而实现当事人对判决的认可和对司法的信心。

2.案例指导：通过典型案例的上报与公布增强法律适用的统一性

在经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化、价值取向日趋多元的社会转型期，法律的滞后和法院管理滞后导致了各地法院和不同法官对立法不明的同一类型的案件可能产生不同的甚至针锋相对的处理意见和判决的情形。这是转型期所不可避免的问题，而立法的明确往往要等到问题累积到一定的程度才能够实现，在这一期间，由于同案不同判往往会导致部分当事人对法院的审判的公正性产生怀疑进而进行"无理访"。因此，作为与案件接触最密切的一审基层法院，在接触新类型案件时，应通过法院案件管理，及时发现并将审理的典型案件组织成案例分析，及时上报上级法院，通过案例的上报与上级法院的典型案例公布推动新问题的法律适用统一性，减少当事人对司法公正的误读进而减少"无理访"。

3.重心下移: 依靠社会力量构建"大调解"体系化解"无理访"

依靠社会力量构建"大调解"工作体系，能够整合各种资源，更好地发挥调解的作用，将矛盾纠纷化解在萌芽状态，把问题解决在基层，有效防止社会矛盾集聚和群体性事件突发。在"无理访"产生前，针对一些具有上访苗头的案件，通过人民调解，邀请人大代表、政协委员、人民陪审员和基层组织、干部群众广泛参与审判工作，让审判工作"进农村、社区、学校、企业"，能够更好的发挥纠纷处理功效。除了"大调解"，基层法院还可以利用多种社会资源来化解"无理访"，如陕西省妇女研究会中受过专业训练的心理咨询师和社会工作者，就以自身专业知识、理念和多元的工作方法为信访群众提供心理咨询和"辅导"，取得了积极的效果。 温县法院引入了"信访听证制度"，即由来自各行业的，没有犯罪记录的各界人士参与到信访的听证中来，对于无理访对当事人进行说服教育，并帮助当事人解决实际困难和问题，促使当事人息诉息访。

（二）着眼全局以社会管理创新推动"无理访"产生基础的消解

1．司法转化

即将法院社会管理新经验及时转化、推广到更大的社会系统中使之发挥更大效益和作用。

一方面基层法院可以将"无理访"处理中的成功经验和建议对策进行法的发展上的转化。司法所担负的功能除了将社会纠纷消解在法律程序之中以外,还负有适用法、发展法的社会职能,这对公民权利的保障、社会进步具有重要意义。例如目前民事诉讼法修改焦点集中于"法院调查取证"，修改考虑了完善当事人收集证据的权利和明确调查令的法律地位和保障措施，这实际上便是社会管理经验的转化。在"无理访"中，当事人追求的是客观事实，而法院追求的则是法律事实，当事人取证难很容易导致其在合法、合理的判决中受到不公正的待遇，民诉法的修改焦点正是法院在审判实践中改善社会管理方式的一种表现，以法的发展履行法院的社会管理职责。

另一方面则是法院通过司法建议等途径将处理"无理访"过程中发现的普遍性问题及时反馈给政府部门，从源头上解决问题。司法建议是人民法院审判工作的延伸职能，对"无理访"中的政策性问题，法院利用裁判的优势，对在裁判过程中发现的反映社会倾向性、普遍性矛盾的问题，经过总结提炼后，以其应该适用的法律规则，通过司法建议的形式提交给其他的社会管理机关，来指引完善社会行为规则，是反馈社会管理成效、献策社会管理的有效方式。通过这种形式可以让一个"无理访"处理成为这一系列问题解决的开始。例如近年来多地因征地开发补偿引发的"外嫁女"请求分配征地补偿款案件,农村"小产权房"纠纷案件都导致了大量的"无理访"，而通过司法建议让相关部门完善行政行为如规范颁发土地使用权证等，都对减少这类"无理访"起到了积极的作用。

2.涉诉救助

涉诉救助问题的解决，极具社会意义，其实质就是一个推动社会管理创新的问题。司法救助制度是贯彻我国宪法规定的"法律面前人人平等"原则和实现司法公正终极目标的必然要求。但司法救助体制的不完善也在一定程度上导致了"无理访"。立法没有制定统一的司法救助法，司法救助、刑事被害人救助、法律援助、特困当事人执行救助的规定只能散见于相关的司法解释或行政法规。救助途径主要通过人民法院向当事人提供金钱援助即通过缓、减、免其应当收取的费用或者设立救助基金来实现来履行其司法救助义务。对于刑事审判被害人及其家属的司法救助和经济特困的申请执行人的司法救助都比较薄弱。法院司法资源有限性必然导致司法救助的"无力"。特别是在执行案件中，由于"执行难"和救助体系的不完善，促使许多方式人选择了"无理访"。因此，从法院的角度出发，变司法救助为"涉诉救助"就成为了法院参与社会管理化解"无理访"的一条新途径，通过政府主导、法院推动、多家部门相互衔接的"涉诉救助"模式，法院恰当、准确地定位自己的角色，能够凸显出了法院在社会管理创新中不可替代的优势，更好服务大局。涉诉救助可以通过多种途径开展，如针对多数法院的司法救助基金都是法院自筹或者由政府拨付的基金来设置，救助不可能长期开展，范围和程度有限的现状，法院可以进一步拓宽涉诉救助经费来源--在国家财政承担不能满足本地区司法救助开展的需求时，通过刑事犯罪案件中追缴的违法所得、赃款赃物、罚金、没收的财产等资金按照一定的比例提取；慈善机构募集的社会组织和个人的捐款、捐献；被告人服刑期间的劳动所得或社会保障部门按一定比例提取的社保基金。当然除了直接的资金救助之外，法院、还可以通过与民政、人社等部门联络，为特别困难的当事人解决社会保障、劳动等就业问题，通过微观处着手救助，为当事人解决实际困难，在职能范围内承担起法院的社会管理职能。

3.诚信体系建设

诚信是一切道德的基础，对于社会诚信体系的构建，无论是一种构建力量还是作为一种观察和评价视角，"司法参与"都是一个绕不开的话题。在社会转型期，道德观念因缺乏信仰的支撑往往得不到激励，常常出现所谓的"格雷欣法则"，信用市场中失信者得利，守信者遭殃。而通过对"无理访"的化解，促进社会诚信体系的构建，则是法院立足全局推动社会管理创新的又一新路径。一方面法院主动引导行业组织形成独特的诚信评价体系以及相应的管理和问责制度，以诚信为标准的道德评价体系本身也是一种化解"无理访"的有效手段。另一方面，在处理"无理访"中如发现矛盾根源于政府行为的失范，法院也应当在法律允许的范围内，促进政府诚信施政，引导行政机关重新审视行政行为，推动基层行政机关政府诚信体系的构建。

四、结论

"无理访"的成因复杂，它根植于当前社会转型期利益纠纷"井喷"的肥沃土壤，深受传统文化中人治思想和清官情结的影响，并与法制体系、社会保障机制、涉诉信访机制的不健全相关。目前，"无理访"已成了法院在现行司法境遇下的一道屏障，无论是于司法权威、抑或社会稳定，它都是法院所无法回避的一个问题，但法院仅仅从审判权限出发无法真正解决这一难题。当关系民生、民意、民权的问题已经箭在弦上时，时代的背景，人民的期望将社会管理创新纳入了我们的眼帘。笔者以为，目前法制和社会条件下，法院唯有从自身出发，站在大局的角度，在职能范围内不断创新社会管理途径方能真正实现司法的意义，而化解"无理访"社会管理创新又可以从两个方面进行，一方面立足法院职能开展社会管理创新，另一方面着眼全局以社会管理创新推动"无理访"产生基础的消解。当然，社会管理创新内容丰富，笔者仅仅从消解"无理访"的角度作了粗浅的阐述，但笔者相信，社会管理创新将会是这个时代背景下实现公正的一条新途径。