摘要：确定环境公益诉讼的原告范围是环境公益诉讼制度的核心,新修订的民事诉讼法规定提起环境公益诉讼的原告主体为法律规定的"机关"和"有关组织"，但是需要对此规定进一步分析明确。综合我国现有法律规定和现实司法情况，我国环境公益诉讼的原告范围应当包括检察机关、政府环境管理机关和民间环保组织。

关键词：环境公益诉讼  原告 主体资格  机关环保组织

一、环境公益诉讼概述

（一）我国环境公益诉讼的发展

    近年来，我国面临的环境问题日益加剧，随着国家对生态环境越来越重视，公民环保意识的逐步增强，社会各界有关环境公益诉讼的呼声越来越高，贵州、江苏、云南各地也在相续逐步实验推进环境公益诉讼，贵阳、无锡、昆明等地法院还设置了专门的环境保护审判庭，制定了相关的推进环境公益诉讼的地方性法规文件。但应当看到，长久以来，环境公益诉讼的法律依据依然缺失，环境公益诉讼从狭义的角度理解依然只是一个学术概念而非法律概念，尤其是在诉讼程序上讲面临着民事诉讼法民事原告资格的认定仅限于"与案件有直接利害关系"的限制，基于此公民或组织有权对其人身权、财产权直接受到损害提起诉讼，没有赋予其对未直接受到损害的污染环境行为提起诉讼的权利，限制了与环境公益诉讼案件无直接利害关系的公民、法人和其它组织、社会团体提起诉讼。此次，最新修订的民诉法第五十五条规定："对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。"明确在法律层面提出了环境公益诉讼的概念，突破了以前民诉法对诉讼原告主体资格的限制。原告资格标准由"直接利害关系"向"间接利害关系"转变，诉的利益由"原告的私人权益"向"公共利益私人利益平衡"过渡。对我国环保事业的持续进步，环境公益诉讼的开展有着巨大的推动促进作用。

（二）环境公益诉讼的概念

我国目前尚无对环境公益诉讼明确的法律规定，所以在环境公益诉讼的概念认定上，依然是众说纷纭，争议较大。本文经比较归纳得出概念：环境公益诉讼是指社会成员，包括公民、企事业单位、社会团体、有关机关依据法律的特别规定，在环境受到或可能受到污染和破坏的情形下，为维护环境公共利益不受损害，针对有关责任主体或行政机关而向法院提起诉讼的制度。环境公益诉讼案件的范围比较广泛，涉及到行政、刑事、民事，本文主要讨论民事范围内的环境公益诉讼及其原告主体。所谓民事公益诉讼，是指由法律赋予原告资格的主体依据相关规定，为了保护民事公共利益，将侵犯民事公益的违法行为纳入诉讼程序，并要求其承担应负的民事法律责任的活动。基于新修订诉讼法对于公益诉讼主体资格的限制，本文主要研究法律规定的机关和有关组织得划分和界定。

二、国外环境公益诉讼的原告主体

环境公益诉讼在世界范围内都是一个新生事物，但是相比较而言欧美等法治发达国家，在环境公益诉讼的研究和发展上走在前面，取得了很多值得借鉴的先进经验。目前，我国在环境公益诉讼方面刚刚起步，存在着制度缺位和相关法律的不完善等问题，要构建完善我国的环境公益诉讼制度，理应对这些国外先行国家的环境公益诉讼制度进行研究，吸取这些国家在建立环境公益诉讼制度过程中的先进经验，借鉴这些国家的环境公益诉讼制度的优势。

（一）英美法系国家

美国是现代公益诉讼的发源地，美国的公益诉讼制度发展的较为成熟，具备提起公益诉讼资格的主体较为广泛。美国的公益诉讼大概分为三类：集团诉讼、民众诉讼、检察总长提起的公益诉讼。在环境公益诉讼方面，美国传统法律采用"法律上的权利说"，法院在判案时以原告法律上被保护的权利正在遭受损害为受理标准。随着环境公益案件的增加，法院改变了旧的学说，将"实际上的损害"作为新的审判标准。之后美国最高法院通过四个判例，即山岭俱乐部诉莫顿一案、合众国诉学生反对管理机构诉讼程序一案、杜克电力公司诉卡罗莱纳州环境研究集团公司一案和卢汉诉全国野生动物联合会一案，确立了公民诉讼制度原告资格的标准：任何个人、团体包括企业、州政府都可以提起以保护环境公共利益为目的的环境诉讼。同样在成文法律层面也有相关规定，比如美国《清洁空气法》第304 条a款就明文规定：任何人均可以自己的名义对任何人（包括美国政府、政府机关、公司和个人等）就该法规定的事项提起诉讼。

作为普通法的发源地，英国环境诉讼的判例对于拓宽环境公益诉讼原告资格方面起到了成文法不可替代的作用，但由于受法律、政治等方面的影响，判例法在环境公益诉讼原告资格的发展上显得更为复杂。成文法和判例法在环境原告资格方面的发展也并非同步的，与美国环境公益诉讼发展历程相比，英国的原告资格的发展更为曲折。在英国，关于放宽与继续限制原告资格的争议尚未完全解决。然而，根据《最高法院法》和《最高法院规则》第53号命令等规定来看，放宽原告资格的限制的努力是明确的，而且从总的趋势来看，自1970年以来，严格的起诉资格限制是在逐步的宽松化，通过"检举人诉讼" 、"特别救济(公法救济)"等程序，也在逐渐的完善和推进环境公益诉讼的开展。

（二）大陆法系国家

与英美法系国家不一样，在德国因为环境问题而提起公益诉讼的起诉权只限于一个很狭小的范围。无论是联邦的还是州的环境立法，起诉的主体只能是那些被官方承认的非政府组织(NG0)，在德国不是所有的环境组织都是有认证资格的，而且他们仅就自然保护法上规定的可诉事项具有原告资格。为了提起环境诉讼，环境组织不仅应符合一些形式要件而且应符合实质要件。提起环境公益诉讼的原告资格的首要条件是只有被认可的环境组织才能参加环境公益诉讼，如果某一环境组织在国内很活跃，那么这一认可就能够从联邦负责环境、自然保护、核反应堆安全的部长那里根据《联邦自然保护法》直接获得，或是通过认同程序由州政府登记，当然基于现实的考虑各州在实践中对认可环境组织的标准采取相当宽泛的解释。

在日本，并没有环境公益诉讼一词，公益诉讼被称为民众诉讼，实际上属于行政法的范畴。二十世纪五六十年代，日本境内环境公害频频发生，日本社会和民众深受其害，日本政府开始考虑从法律角度对公害事件的发生进行防治，在这种大背景下民众诉讼产生了。1976年日本制定了《行政案件诉讼法》，其中的第5条规定当事人"为纠正国家或者公共团体机关的不符合法规的行为，以作为选举人的资格或者法律上无利害关系人之资格提起的诉讼"为"民众诉讼"。在日本，居民能以行政机关作为被告提起的诉讼，包括行政诉讼和民事诉讼两种。但日本"民众诉讼"需要满足两个标准，一为因环境破坏遭受了现实的损害，二是所遭受的损害是法律需要保护的合法利益，且仅仅认为因公害受害的区域的居民具有原告资格，其他居民则被排除在外，这与标准的环境公益诉讼对原告资格的要求是背离的。

综上可见，与英美法系国家相比，传统大陆法系国家对于环境公益诉讼的限制一般比较严格，在原告主体资格方面尤其如此，与美国等国家的完全放开的态度相比，德日等国家不管是从立法还是司法上看都要谨慎的多。一方面是为了防止滥诉风险，一方面也是考虑到环境公益诉讼的专业性较高，较严格的筛选原告主体，有利于提高诉讼案件的质量和效率，能够更好的分配司法资源，也有益于环境保护的现实需要。当然这也和大陆法系传统上的职权主义司法模式有关，法院习惯于面对公权机构和有组织团体。我国在民事诉讼立法上很大程度上受到了传统大陆法系国家影响，对公益诉讼原告主体资格，采限制主义态度，仅规定法律规定的机关和有关组织具有公益诉讼原告资格。

三、我国环境公益诉讼的原告主体限定

确定环境公益诉讼中原告的资格，是明确公众环境公益诉权的关键。环境公益诉讼中，环境侵权的受害主体和诉讼的受益主体是分散的、不确定的。在传统的诉讼模式下，原告资格一般被理解为须与诉讼标的之间具有直接的利害关系。在环境公益诉讼中，过度强调利害关系的直接性，就会将那些不涉及到公民直接权益而主要涉及到国家、社会公共环境利益及公民根本环境权益的案件排斥在司法保护之外。因此对传统诉讼模式下对原告主体资格所作的限制，即原告应具有"法律上的利害关系"应作作进一步阐释、深化和明确，适当扩大公益诉讼原告资格的范围。当然环境公益诉讼并非全民诉讼，那会导致法律虚无主义；取消不当限制不等于没有限制，那会导致诉讼泛滥。对于恶意炒作的、确与公共利益关系不大的案件，要按照法律的规定予以处理，防止公益诉讼成为滥诉和恶意诉讼的渠道。我国最新民事诉讼法第55条规定具有环境公益诉讼原告主体资格的为法律规定的机关和有关组织。在我国环境诉讼制度设计中，结合我国国情和最新民诉法规定，并从诉讼经济和防止滥用诉权方面考虑，应当允许国家检察机关、政府环保机关和相关的环保社团等公益性社会组织提起环境公益诉讼。从法律的角度明确部分国家机关作为公益诉讼的发起人：一方面是由于我国倾向于大陆法系国家，在立法、司法传统上具有国家主义倾向；另一方面也是基于我国公益诉讼刚刚起步，环保组织的发展也不够完善还不具备足够力量和经验担当公益诉讼发起主体的现实考虑。

（一）对法律规定的"机关"的限定

在本次民事诉讼法的修改中，法律规定的"机关"被明确为提起公益诉讼的原告主体，但这一表述较抽象和模糊。 "机关"的概念比较宽泛，类型很多，现代社会一般指国家职能部门包括立法机关、司法机关、检察机关、行政机关等等，而且法律对于提起公益诉讼的机关目前尚无明确的界定，因此在现实的司法诉讼活动中需要作目的性限缩解释，应该将此处"机关"解释为检察机关和行政机关。

对于检察机关能否代表国家提起环境公益诉讼，我国法律尚没有明确规定，不仅理论上存在争论，司法实践上也存在分歧。争议的焦点主要在于：检察机关是否具有民事诉权，检察机关提起民事公益诉讼是否与其自身的监督权冲突，是否属于对当事人处分权的干涉等问题。

但应当看到环境公益诉讼事件中，一般受到侵害的是生态环境系统、国家和社会自然资源，往往难以确定一个直接的、具体的受害人。如果原告无法确定，就可能导致社会公共利益及公民的基本环境权受到不可弥补的损失。借鉴国外法治先进国家的经验，检察机关可以作为公共利益的代表人提起公益诉讼。在法国、德国等国家，检察机关在民事、行政案件中，可以作为当事人参加诉讼以防止公共利益受到损害。根据我国法律规定，检察机关在性质上属于法律监督机关，不仅是法律秩序的维护者，同时也是公共利益的代表者。在民事、行政诉讼过程中，检察机关既非司法裁判者，亦非作为当事人一方的行政机关，具有独立的诉讼地位。人民检察院作为公益代表人参与诉讼目前还没有明确的法律规定。仅仅在现行刑事诉讼法第九十九条第二款赋予检察院提起附带民事诉讼的公诉权，即当国家财产、集体财产因被告人的犯罪行为而遭受损失时，人民检察院在提起刑事公诉的同时可以提起附带民事公诉。但是在我国检察机关在收集证据、调查证据的权限、担负诉讼成本的能力和进行诉讼所必需的法律专业素养等方面具有优越于享有环境公益诉权的社会团体或民间组织。从现实的角度考虑检察机关也已经积累了提起公益诉讼的实践经验。迄今为止，我国现有的40多个环保法庭处理了10多件环境公益诉讼案件，其中人民检察院作为原告的就有6件，且全部都获得了胜诉。

对于环境行政机关作为环境公益诉讼原告的资格，部分学者也存在着质疑，争议的地方主要在于部分学者认为环境机关置行政职权于不顾，反而运用民事诉讼的途径来保护环境，会造成行政资源和司法资源的双重浪费。诚然环境行政机关代表国家行使日常的环境监管权，对违反环境法律法规，破坏环境资源的行为进行监督检查，并行使相应的行政处罚权。但环境监管与环境行政处罚只能用行政手段解决行政违法现象，对破坏环境资源造成的国家或社会公众环境权益或财产损失等民事权益的保护却无能为力。在这种情况下，环境行政机关应以社会公众和国家环境资源所有权代表人的身份，对侵害公众或国家环境资源权益的行为提起民事诉讼，由于环境行政机关并不是环境侵权的直接受害者和诉讼的受益者，由其代为行使诉权而提起的环境诉讼只能是环境民事公益诉讼。而且从现实的角度考虑，环境机关作为环境公益诉讼的原告有着诸多的优势。

在环境公益诉讼中，必然会涉及到诸多的技术问题，比如污染数据、检测标准的测量等，只有环境行政机关掌握有关环境评价、环境监测、检验、评估报告、现场检查记录等方面的信息资料。环保部门在环境专业知识与环境政策判断方面也具有技术和能力优势，环境公益诉讼对证据收集的方法与技术手段要求也较高，而环保部门在检测设备储备、环境专业人才配备、对侵害环境公共利益的行为的熟悉程度、调查取证的能力与方法等方面都具有明显的专业优势。而且在现行行政权力集中的体制下，由环境行政机关提起诉讼，表明政府对此的支持态度，法院在处理这类诉讼时，遇到的压力和阻力会相对较小，法院审理判决不会与政府发生冲突。比如云南第一起环境公益诉讼，就是由昆明市环保局发起的诉三农农牧有限公司排污导致地下水污染案件，为了这个案件昆明市环保局准备了半年多，反复调查，投入了大量人力、物力、财力，并争取到了市检察院的支持，最终取得了胜诉，这显然不是其他组织或者个人能够轻易胜任的工作。

（二）对"有关组织"的限定

在我国环境公益诉讼的模式设计中，将相关的社会组织团体列为公益诉讼的发起人，应当是没有争议的共识，但对于具体的有哪些组织或者团体可以发起，却需要仔细地研究斟酌。新修订的民事诉讼法将公益诉讼的发起主体由草案的"有关社会团体"修改为现在的"有关组织"，显然也经历了反复的考量，据全国人大常委会法制工作委员会副主任王胜明介绍之所以作出这样的修改是因为，对于社会团体的概念，无论是专家还是社会上，都有不同认识。2011年在民政部门登记的社会组织有46万多个，而其中只有25万个左右的名称是"社会团体"。在民诉法上将发起主体修改为"有关组织"能更有效地推进公益诉讼的开展，扫除公益诉讼原告主体的过严限制。至于哪些组织适宜提起民事诉讼，全国人大法工委在有关修改意见的报告中指出："可以在制订相关法律时作出进一步明确规定，还可以在司法实践中逐步探索。"鉴于我国民间组织数量庞大，而且这些组织本身也存在资质、能力上的差异，不可能对于他们都完全不加限制的赋予公益诉讼原告主体资格。

具体到环境公益诉讼案件中来看，这里的有关组织显然应当是指的民间环保组织（NGO），我国的民间环保组织从1978年起步，经过三十多年的发展，取得了长足的进步。截止到2008年10月的统计，我国现有各类民间环保组织3539家，大致分为四类：1、由政府部门发起的环保民间组织1309家占总数37.0%;2、民间自发组成的环保民间组织508家，占总数14.4%；3、学生环保社团及其联合体1382家占总数39.1%；4、国际环保民间组织驻华机构90家占总数2.5%。但我国环保民间组织在各级民政部门的正式登记率较低，仅为38.9%，且多为政府发起的民间环保组织，其他类型的环保组织依然面临着注册问题的困扰。虽然近年来，我国的民间环保组织不断发展壮大，在经费保障，人员专业化，组织规范化等方面都有了显著提升。但是总体来看，我国的大多数民间环保组织依然规模较小，人员、经费的保障也不甚充足，专业能力方面更是欠缺，难以适应环境公益诉讼诉讼费用高、专业性强、耗时长久的特点。因此由民间环保组织发起环境公益诉讼的世界通行做法，在我国的进展缓慢，究其原因一方面是环境公益诉讼的法律支持不足，各地法院还多处于探索试行的阶段；另一方面也是由于民间环保组织自身的力量不够强大，不能够胜任环境公益诉讼的要求。目前仅有的数起民间环保组织发起的环境公益诉讼也往往具有官方的影子在里面。例如我国第一起以环保公益组织作为诉讼主体而提起的环境公益诉讼案件：中华环保联合会诉江阴港集装箱有限公司污染案，表面上看是中华环保联合会独立发起的环境公益诉讼，背后却离不开国家环保部门和当地政府甚至是当地法院的支撑。

虽然按照当前的形式看，民间环保组织可能还难以胜任支撑环保公益诉讼的原告主体地位，但是从欧美等环境公益诉讼先进国家和我国这些年的发展趋势看，随着民间环保组织的发展和壮大以及立法司法上的不断完善，民间环保组织终有一天会取代检察机关和环保机关成为发起环境公益诉讼的主要力量，彼时检察机关和环保机关也可重回环保公益诉讼的诉讼支持人的地位。从现实的角度考虑，一方面应当大力支持民间环保组织的发展，不断壮大他们的力量使得其能够胜任发起环境公益诉讼的要求；另一方面也要完善规章制度通过法律或者司法解释，对可以发起环境公益诉讼的环保组织的范围进行必要的过滤和限制，保障环境公益诉讼的质量和效益。