一、对公益诉讼的认识

人们所奋斗的一切都和他们的利益有关。而在现代社会条件下已不能再单谈个人利益，个人利益必须与社会利益，国家利益结合起来，才能充分有效地发挥作用也就是我们所说的保护公共利益。公共利益的实现并不是某些人所说的空泛的东西，它也是具体存在的，公共利益意味着对权力的监督和制约。

行政机关是肩负着保障和维护国家和社会公共利益，为全社会谋求最大化的利益的国家机关。行政机关在现实的行政管理活动中，自身权利的不断地扩张和膨胀并逐渐渗透到社会生活的各个方面。同时，各行政机关为片面追求本部门利益，有时往往会与公共利益背道而驰。所以在社会实践中，行政违法行为时有发生，公民权利时常受到侵犯，特别是当我们的公共权益受到侵害时，我们应当采取什么样的制度来保护它呢？在目前我国传统的原告诉权理论下，侵害公益而引发的案件往往因为缺乏适格的原告而得不到法律的救济。英国法谚云：无救济便无权利。也就是说，要想有效保护我们的合法权益以及社会公共利益，就必须建立完善的诉讼制度。因此，越来越多的人认识到：行政诉讼可以实现对公权力进行有效制约和监督，从而保护公民的合法权益不受侵害；而行政公益诉讼则可以保护社会公共利益不受侵害。行政公益诉讼是指针对侵害国家利益和社会公共利益的违法行为而提起的诉讼。对于这种情况，从20世纪中期开始，行政法学比较发达的国家的立法和司法就开始了对传统的行政诉讼理论的变革，并在立法上或者在司法实践中赋予了检察机关、公民、社会团体等广泛的主体以原告资格，以期待对国家和社会公共利益进行更好的保护。目前我国行政公益诉讼在制度上还没有建立，对行政公益诉讼的研究才刚刚起步。理论界和司法实践中对行政公益诉讼特别是其原告资格方面还存在着很大的分歧。本文主要是从原告资格方面入手讨论我国行政公益诉讼的发展。

二、我国原告资格的界定

我国诉讼法领域一直存在着一种误区，认为只有自己的利益受到侵犯的人才能有资格作为原告，也就说与本案没有直接利害冲突的人没有资格向人民法院提起诉讼。我国《行政诉讼法》第2条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关或行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依据行政诉讼法向人民法院提起诉讼。第27条规定："同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。"同时，《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见》（试行）第21条对上述第27条中的"同提起诉讼的具体行政行为有利害关系"解释为"与被诉行政行为有法律上的利害关系"。第41条还规定，原告提起诉讼应当符合的首要条件是人为具体行政行为侵犯其合法权益。按照该法的规定，能够向人民法院提起行政诉讼的原告必须同被诉具体行政行为有直接的利害关系。行政诉讼原告资格要求的"足够利益"必须是法律上的权利义务标准。学术界也将行政诉讼原告资格做了一致的界定：（1）原告必须是个人或者组织，即原告定位于行政相对人；（2）原告必须是认为具体行政行为侵犯其合法权益的行政相对人；（3）原告必须是向人民法院提起行政诉讼的人。这种理念的弊端在于忽略了公共利益的存在，没有为这些权利敞开救济的大门。

三、域外公益诉讼原告资格的界定

目前公益诉讼制度还没有纳入我国现有的诉讼体系之中，但公益诉讼在世界上不是没有先例，相反在西方经过数百年的发展与完善，有关于公益诉讼的研究已经比较完备并且很多国家在公益诉讼方面获得了很大的成就和骄人的成绩，这些都是值得我们学习和借鉴的。我们分别来看一下大陆法系何英美法系的公益诉讼对原告资格的界定。

（一）大陆法系

公益诉讼起源于罗马法。古罗马法中的公益诉讼有如下特点：（1）公益诉讼的原告可以是不特定的人，既可以是无利害关系的人，也可以是有利害关系的人。如果原告人多，由法官选择是适宜人作为被告。（2）原告起诉的目的不是为了个人利益，而是为了维护社会公共利益、维护法律的尊严及社会公正。（3）原告可以起诉的违法行为范围较宽泛，既有民事侵权行为，又有犯罪行为。（4）原告在胜诉后可以受到奖励，而不是得到赔偿。（5）公益诉讼的作用是对国家机关执法的补充，而不是取代国家机关的执法。古罗马的公益诉讼对大陆法系的国家产生了深远的影响。

1、法国行政公益诉讼的原告资格

法国是现代行政诉讼制度的发源地。作为法国最具特色的公益诉讼，当属以公共利益为基础的越权之诉。越权之诉是当事人的利益由于行政机关的决定而受到侵害，请求行政法院审查该行政决定的合法性，并撤销违法的行政决定的救济手段。这一制度对原告资格的规定采取了一种折衷式的做法，即只要申诉人利益受到行政行为的侵害就可以提起越权之诉，并不要求是申诉人个人的利益，但也不是全民之诉。越权之诉要求申诉人必须具备的资格主要是：一是必须具备能够作为诉讼当事人的一般诉讼资格，即自然人和法人都可作为越权之诉的当事人。法人解散后，在提起越权之诉所必要的时期内继续存在。没有取得法人资格的团体，不能以团体名义进行诉讼，但可委托代表进行诉讼．二是必须具备能够要求撤销行政决定的利益。

根据法国的成文法及判例的规定，行政公益诉讼的原告主要有以下几种:

(1)检察机关

凡是在公共秩序受到危害的情况下，检察机关可以依职权提起诉讼 (法国《新民事诉讼法》第423条)。

(2)部分行政机关

对于负有维护公益职责的行政机关，当它所代表的公共利益受到其他行政机关的决定的侵害，而其本身无权撤销或改进此项决定时，可以向行政法院提起越权之诉，请求撤销这项违法的决定。(3)公民个人

不仅行政行为的直接相对人可以提起越权之诉，而且因为违法行政行为而受到利益侵害的第三人也可以以自己的名义提起越权之诉。

(4)社会团体  

所有的团体，如公会、社团等，当其集体利益受到行政行为的直接影响时，都可以以自己的名义提起越权之诉。显然，法国行政公益诉讼原告资格的享有主体相当广泛。

2、德国行政公益诉讼的原告资格

在德国，立法上倾向于把维护公共利益的职责交由国家而非普通公民。这就是德国的公益代表人制度，《联邦德国行政法院法》第一章法院组织第四节专门规定了"公益代表人"制度，德国对直接侵犯公共利益的行政违法行为是由公益代表人起诉的。第35条第1款规定:在联邦行政法.院中设有l名检察官。为维护公益，该检察官可以参与在联邦行政法院中的任何诉讼，但不包括纪律惩罚审判庭的案件以及军事审判庭的案件，该联邦行政法院检察官听命于联邦政府。第2款规定:联邦行政法院保障该检察官的发言权。第36条第1款规定:根据州政府法规中规定的准则，高等行政法院及行政法院内各设1名公益代表人。可就一般或就特定案件，授权于该代表，代表州或州机关。由此可见，德国行政公益诉讼中具有原告资格的有两种人:一是联邦行政法院中设立的检察官，二是高等行政法院及行政法院设立的公益代表人。其它个人或组织都不能提起行政公益诉讼，不享有这种原告资格。

3、日本行政公益诉讼的原告资格

日本《行政案件诉讼法》第２条列举了抗告诉讼、当事人诉讼、民众诉讼和机关诉讼四种。抗告诉讼和当事人诉讼是以保护国民的个人利益为目的的主观诉讼，而民众诉讼和机关诉讼是以维护客观的法秩序为目的的客观诉讼，而客观诉讼中又以民众诉讼为典型。

在日本，民众诉讼就是我们所说的行政公益诉讼。所谓民众诉讼是指国民请求纠正国家或者公共团体不符合法律规定的行为，并以选举人的资格或自己在法律上的利益无关的其他资格提起的诉讼。日本行政法学者认为，民众诉讼的目的并不是为了保护国民个人的利益，而是为了保护客观上的法律秩序，使国民以选举人的身份通过诉讼手段制约国家机关或公共性权力机构行使职权的行为，监督行政法规的正确适用。日本民众诉讼的原告可以是纳税人，也可以是利益受到普遍影响的选举人或者其他公众之一，只有在"法律上有规定时，限于法律规定者，才能够提起"。民众诉讼，按照日本《行政案件诉讼法》第5条的规定，是指"请求纠正国家或者公共团体机关的不符合法规的行为的诉讼，并且是以作为选举人的资格或者其他与自己的法律上的利益无关的资格提起的诉讼。"作为民众诉讼的典型事例，有根据《公职选举法》进行的选举诉讼和《地方自治法》所规定的居民诉讼等。这种居民诉讼，是在普通地方公共团体的长官等进行了违法或者不当的公款支出以及财产的管理处分时，居民在经过对监察委员进行监察请求后提起的诉讼，对于地方行政的民主化、公开化发挥了极大的作用。可见，日本行政公益诉讼的原告资格授予普通公民。

根据该法第5条的规定，可以看出，在民众诉讼中，起诉者的资格与个人的私益无关，是基于选举人的资格或者其他与自己的法律上的利益无关的资格。在维护公益方面，对原告资格的要求是比较松的。

（二）英美法系

1、美国行政公益诉讼的原告资格

美国是现代行政公益诉讼制度比较健全的国家，其行政公益诉讼主要表现为在判例基础上发展起来的所谓"私人检察总长"理论。其主旨是：为了保护公共利益，国会可以授权检察总长提请法院审查行政机关的行为，也有权制定法律授权其他当事人，以私人检察总长的身份提起行政诉讼，主张社会公益。行政公益诉讼的原告可以分为三类:相关人诉讼、职务履行令请求诉讼、纳税人诉讼。第一，相关人诉讼，这种诉讼形式又称为第三人的原告资格。有关原告资格的一个重要限制就是原告不能主张第三方的权利，而只能主张自己的权利。第二，职务履行令请求诉讼。在行政机关未履行其义务，或者公务员未履行其职责的情形下，允许私人以市民的身份向法院提起诉讼，请求法院发布履行令要求行政机关履行其法律义务。第三，纳税人诉讼。美国各州普遍承认纳税人的原告资格，纳税人对于行政机关违法支出或者损害公共资金的行为，有权提起诉讼。特别引人注目的是，纳税人不仅针对公共资金的违法支出行为，同时也针对政府部门造成金钱损失的违法行为。

2、英国行政公益诉讼原告资格

作为普通法的发源地，英国在公益诉讼原告资格的发展方面，同美国一样也是经历了一个从严格到不断放宽的过程，而且同美国相同，判例法在其中发挥了重要的作用。随着当代行政的发展，在当事人起诉资格自由化方面也取得了不小的成就，行政法关于救济手段的发展趋势总体上是向统一和宽大的起诉资格方向前进的。当事人在司法审查中不论申请任何救济手段都取决于对申诉事项是否有足够利益，不象过去那样当事人须具有权利才能申请救济手段，这是对以往起诉资格的一个改进。

四、我国行政公益诉讼原告资格构建的几点意见

在行政公益诉讼中，原告诉讼资格是一个核心问题，目前在我国法学论坛已引起了激烈的讨论。有的学者指出需要建立行政公诉，即全部由检察机关作为公益诉讼的代表人，就像其作为刑事诉讼的公诉人一样。也有人指出应当建立民众诉讼或公民诉讼，由普通的公民来提起公益诉讼而不包括检察机关。还有人强调社会团体在行政诉讼中的作用，提出由非政府组织即社会团体享有公益诉讼的起诉权。

四、确立我国行政公益诉讼原告资格的构想

笔者认为无论是检察机关，公民还是公益性社会团体是否享有行政公益诉讼的原告资格的探索研究都是有价值的。

（一）检察机关

在我国目前还没有建立起行政公益诉讼制度的情况下，检察机关作为我国公共利益的守护者，理应而且也有足够的能力在行政公益诉讼中发挥其应有的作用：

人民检察院是国家的法律监督机关，其主要职能在于监督对国家法律的执行和实施。根据宪法的规定，行政机关是我国权力机关的执行机关，其行政行为理应受到检察机关的监督。当行政机关的违法行政行为侵害了或者可能侵害国家和社会公共利益的时候，在其他如内部监督无法实现对国家和社会利益进行有效保护时，检察机关依法提起行政诉讼，通过司法对行政机关的行为的合法性进行审查，方式更为直接，效力更高。

检察机关作为原告更有利于对国家和社会公共利益的保障。在行政公益诉讼中，如果提起司法审查者的原告地位比较超脱，与被诉案件相对独立，则在诉讼过程中将不受利益的限制，从而能够更有效地保证公益诉讼功能的全面发挥。我国宪法第131条规定："人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。"依据这一独立于行政机关之外的宪法地位，对于其对行政机关的行政活动的监督职能的有效实现提供了必要的保障。同时，检察机关背后有国家机器这一强大力量作为后盾支持，自然比任何私人或社会团体都具备更大的优势，所以，"只有司法部门才能胜任保护社会每一成员的责任"。

检察机关拥有一支受过专门法律知识教育和执法训练的公务人员队伍，在提起行政公诉前，有足够的能力审查该行政行为是否对公益造成了损害、损害的程度以及是否有造成损害的可能性，并决定是否提起行政公益诉讼；同时，检察机关工作人员熟悉法律，在诉讼过程中，能够有效地运用法律手段维护国家利益和社会公共利益。这样既实现了对行政权的监督，另一方面也在实际操作中尽可能地避免行政公益诉讼的滥诉行为，避免降低行政效率，给法院增添无谓的讼累。的确如杨立新先生所言"在国家利益或者社会公共利益受到损害的时候，检察机关有责任，也有能力向人民法院提起诉讼"。

（二）公民个人

对于是否赋予公民行政公益诉权，学界有很大的分歧，主要是考虑到诉讼经济和防止滥诉的问题。经济利益在公平正义面前我们现在更倾向于他的公平正义的价值。其实，在我们这个国家，受传统思想的影响，人们普遍存在息讼、厌讼的观点。有学者甚至断言，即使像古罗马共和时代那样任何人都可做原告，中国的行政诉讼仍然不会门庭若市。因为诉讼是要成本的，没事找事或以诉讼为乐的情况极难出现。退一步说，即使可能出现滥诉的情形，我们也可以通过其他法律手段加以控制，不能因噎废食。尤其目前检察机关有时并不能真正独立于国家行政机关之外的现实，也是导致没有在行政公益诉讼方面作出应有的贡献的主要原因。因此法律只赋予检察机关代表公共利益提起行政公益诉讼，而否认赋予公民个人行政公益诉讼原告资格，行政公益诉讼在法律制度上仍然是缺失的。

随着现代国家向民主化法治化和现代社会向多元化发展，国家权利逐渐向社会权利让出空间，公民权利意识不断觉醒，要求直接参与公共管理事务的热情不断高涨。"公益诉讼是人民广泛而真实地行使民主权利来管理国家事务和社会事务的新途径"，所以放宽公民行政公益诉讼原告资格条件，保障公民对公共事务的民主参与，已经成为现代行政法的一大发展趋势。为了防止滥诉的情况发生可以通过媒体给与正确的引导并且在受理案件之前严格审查案件是否符合起诉的条件，对恶意滥诉得给于原告承担相应的法律责任。通过这样一个过程不仅可以逐渐提高国民法律素养，更可以使社会挂起一阵阵正义之风。

(三)公益组织

这里的公益组织是指以谋求社会公共利益的非营利性质的法人如消费者协会、行业会、宗教组织和慈善机构等。公益组织不仅是重要的社会自治团体，也是联系政府和公民之间的重要桥梁，一方面它不断地将国家和政府的法律、政策以及各种发展规划等信息贯彻给其成员；另一方面又作为公益代表向国家和政府不断地传达公众的所思所想，表达他们的愿望和诉求，从而使国家和公众之间形成良性的互动，使整个社会趋于和谐。正因为公益组织的这种特性，因此它在介入社会公益纠纷和实现社会公益方面能够发挥重要的作用。公益组织作为行政公益诉讼的原告同普通公民相比具有更多的优势:首先，公益组织有条件整合其成员或一定范围内的公众的意愿和利益，能够代表整体的公共利益，而公民由于其个人能力、精力及知识等方面的限制，即使他有强烈的公共意识，其公益代表性仍然可能是狭隘的、片面的；其次，由于公益组织的利益与社会公共利益具有高度的一致性，因此赋予其行政公益诉讼原告资格能够有效地防止个人起诉"搭便车"等问题；再次，公益组织作为行政公益诉讼原告有利于减少当事人过多以及公民滥诉等现象，从而减少了司法资源的浪费和对行政效率的负面影响；最后，由于公益组织具有一定的经济实力和人力资源，他能够支付行政公益诉讼的基本成本，这有利于诉讼的顺利进行。现在美国法院已承认一些保护历史文物的公民团体，公共福利社团、环境组织等享有行政公益诉讼的原告资格。其他赋予公益组织起诉权的国家还有德国、日本和英国。

公益组织作为公益诉讼的原告具有检察官和普通公民无法替代的一些优势，随着我国市场经济的迅速发展和政治体制改革的进一步深入，国家权利逐步向社会权利过度，环保协会、消费者协会、妇女联合会等公益性法人在代表和维护公共利益方面发挥着越来越大的作用，因此我国应该将其纳入行政公益诉讼原告范围之中。我国法律应该赋予这些公益性社会组织或团体提起行政诉讼的权利，这类组织和团体能够代表某一方面的公共利益，为维护这些公共利益，它们应该有权运用司法救济手段。