一、 生态补偿制度的理论探源

（一）、生态学维度：生态平衡理论

在一个正常的生态系统中，物质循环和能量流动处于一个相对稳定的状态，这种状态就是生态平衡。在天然的生态系统中，这种平衡还表现为生物的种类和数量的相对稳定。然而这种动态的、脆弱的平衡一旦受到任何内部或者外部的因素的影响都有可能失衡，要知道每一个生态系统的自净能力和纳污能力都是有限的，无论是天灾还是人祸都有可能破坏生态系统的结构与功能，引起生态失调。根据生态学理论，人们在利用自然赐予的资源的同时，既要遵循生态基本规律又要遵循生态阀值，通过建立生态补偿机制来平衡各个生态要素之间的利益冲突，改善系统的物质能量流动，在环境容量内实现良性循环。

（二）、经济学维度：从"公有地悲剧"到"生态资本理论"

公共产品理论。在经济学中，社会产品根据其是否具有排他性和竞争性而被分为私人产品和公共产品。公共物品的"有竞争性而无排他性"的特征，使得它在使用过程中容易出现两个问题："公有地的悲剧"和"搭便车"问题。在当代，很多公共产品面临的不仅仅是"悲剧"，而是四面楚歌，危难重重，从2011年末召开的德班大会可见一斑。传统的政府管制和政府买单模式，极大限度地导致了受益者的存在侥幸心理，同时也伤害了生态保护者的积极性。新的生态补偿机制的建立不但可以有效遏制这股不正之风，责任到企业，责任到人，充分体现污染者负担、开发者养护、利用者补偿、破坏恢复的"环境责任原则"，而且大大提高了补偿资金的利用效率，有利于统筹区域生态治理的优化方案，同时又对于公众参与制度的建立与完善起到推动作用。

外部效应理论。美国诺贝尔经济学奖得主保罗·A·萨谬尔森认为："外部效应指的是企业或个人向市场之外的其他人所强加的成本或利益"。外部性问题分为两类：一类是造成成本的负外部性，另一类是造成利益的正外部性，其反映在生态环境领域也反应出截然不同的两种属性。从我国经济发展格局来看，自然环境对于经济的付出是单向的，而经济回馈给自然环境的除了越来越严重的污染和破坏，不存在任何补偿和保护，长期遭受损失的自然环境处于负外部性状态，这样的逆差违背了世代间的公平，或许我们这代人追求的利益达到了最大化，而我们的子孙后代将面临枯竭的生态危机，只有尽快构建合理的生态补偿法律机制，在开发利用的同时能够做到休养生息，才能扭转这种有限资源无力抗衡无限欲望的局面，真正实现建设资源节约型、环境友好型社会的美好蓝图。

（三）、法学维度：从环境权到"环境正义"理念

环境权理论。日本著名学者松本昌悦曾指出，1972年的《人类环境宣言》把环境权作为一种基本人权确定下来，环境权作为一项新的人权，是继法国《人权宣言》、前苏联宪法、《世界人权宣言》之后人权历史发展的第四里程碑。随着环境危机的凸显，虽然环境权至今没有建立完整的理论体系，其主体不确定，范围模棱两可等诸多议题至今未能达成统一共识，但是这并不影响环境权得到广泛的认可。环境权是生态补偿主体的权利来源，它的发展牵动着整个环境立法体系的变动，更是完善了传统民法的权利体系。

环境正义理念。"正义乃是使每个人获得其应得的东西的永恒不变的意志"，尽管它有着"一张普洛透斯似的脸（a Protean face）"，但是其内在精神蕴涵是不变的。20世纪80年代发端于美国等西方国家和地区的"环境正义运动"催生了环境正义和环境公平理念。环境正义是用正义的原则来规范人与人之间的社会关系以及人与自然的生态关系，这是一种机会均等的自由和平等，这就衍发了我们常说的划分为代内公平、代际公平和种际公平的广泛意义上的公平观，，这种超越人域在三维时空中寻找法的价值根源的公平观呼唤着生态补偿机制的建立，而正是这种机制才能真正实现当代人与后代人的环境正义。

二、生态补偿制度的概念及立法现状

    （一）、生态补偿制度的概念

迄今为止，生态补偿的定义仍是仁者见仁，智者见智，在不同的学科视角中，其内涵也是不尽相同的， 此外，不同的学者在生态补偿的称谓上也是有所不同，如"生态效益补偿"、"资源补偿"、"生态环境补偿"、"环境服务补偿"、"自然生态不补偿"等。吕忠梅教授的生态补偿定义从宽泛的领域阐述了生态补偿所包含的活动，是最基础的理解方式，并非立法层面上的生态补偿内容。而李爱年教授认为的，生态效益补偿是国家对致使调节性功能减损的自然资源特定开发利用者收费（税）以及对调节性生态功能的有意提供者、特别牺牲者的经济和非经济形式的回报和弥补的法律行为"。该定义罗列出生态补偿的目的，又进一步指出了补偿涉及的法律关系，即谁补偿，补偿给谁，如何补偿的等问题，是上升到法律层面的理解方式。

笔者认为生态补偿可以通俗理解为国家政府与社会个体之间的一项约定，以责任协议的方式进行托管，治理，补救一定区域内公民的共有环境财产，使该区域内的公民可以永久共享健康良好舒适的生产生活环境。法学视角下的生态补偿我们可以把其看做一种利益关系，生态利益就成为生态补偿法律关系的基本内容，国家通过法律制度设计对生态利益进行合理的调整与分配，从而达到合理调整人与生态的关系，促进可持续发展。

（二）、生态补偿制度的立法现状

我国关于生态补偿的立法较为分散，且没有直接规定生态补偿制度的专门法，相关内容主要表现在：（1）宪法。2004年修正后的《宪法》第10条规定，"国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿"，这是宪法第一次明确肯定了补偿制度在法律中的地位。（2）环境基本法。仅对生态保护进行了原则性规定，第8条规定了对保护和改善环境有显著成绩的单位和个人进行奖励；第28条对排污收费制度进行了相关规定。（3）环境单行法。《森林法实施条例》规定，"防护林、特种用途林的经营者有获得森林生态效益补偿的权利"，在法律上明确了生态补偿制度；《水污染防治法》首次以法律形式，对水环境生态保护机制做出明确规定，"国家通过财政转移支付等方式，建立健全对位于饮用水水源保护区区域和江河、湖泊、水库上游地区的水环境生态保护补偿机制。（4）行政法规规章及地方立法。《自然保护区条例》、《土地复垦规定》等都有关于生态补偿的内容。

目前我国正在研究制定《生态补偿条例》，虽然尚未颁布，但对于日后生态补偿的实施定会起到指引作用。但不可否认的是我国生态补偿法律机制存在的问题主要在于：首先，环境保护基本法具有结构性缺陷，注重污染的防治，忽视环境的保护；其次，自然资源保护单行法尚不成熟；再次，生态补偿制度不够完善，法律法规存在空白和缺失；最后，生态补偿缺乏规定具体权利义务的下位法。

（三）、生态补偿制度的核心问题

生态补偿的类型、主体、客体、内容、标准、方式等是构成生态补偿体系的不可或缺的要素，也是生态补偿制度的核心问题所在，现简述述如下：

1、补偿类型

我国生态补偿类型的划分有几种标准，按照环境要素不同可以划分为流域生态补偿、森林生态补偿、矿产资源生态补偿、草原生态补偿、湿地生态补偿等；依据地理行政区域划分可分为流域上下游之间的补偿、区域生态补偿、主体生态功能区生态补偿、资源开发生态补偿等；依据主体可分为政府生态补偿、市场生态补偿等。

2、补偿主体

在生态补偿机制中确定"谁补偿谁"是进行补偿的前提，具体内容包括生态受益对象的界定和补偿对象的界定。

对于前者，是生态补偿的需求者，首先要明确哪些行业或群体是生态服务受益主体，然后根据受益主体的经济属性，划分受益类型，确定应承担的生态补偿责任。以流域生态补偿为例，如生产用水中的农业用水、工业用水和经营用水是可以清晰界定生态受益者的部分，而对于像用于水土调节、水土保持、废物净化等生态用水鉴于其公共物品性质明显，因而属于不能清晰界定生态补偿受益者的部分。

对于后者，是生态补偿的供给者，也包括两部分：一是生态保护者，如生态管理保护人员、生态保护区政府、涵雨林的建设者及管理者等；二是减少生态破坏者，如牺牲发展机会的农民（等同于"公有地"理论中放弃无限"放牧"获得经济利益的牧羊人），贯彻生态建设优先于经济发展政策的政府和企业。

3、补偿标准

合理确定补偿标准是实现生态补偿公平价值目标的关键，是对生态服务进行合理定价，也是生态补偿法律机制中的一个难点，但是我们制定的补偿标准不能偏离"谁污染，谁付费"的原则，应当带有一定的惩罚性。从严重偏低的排污收费制度中我们可以总结，固定收费值并不能以一概全地解决各地区的污染问题，或许以污染企业的当年营业额度为参照，采用浮动收费值是一个值得考量的思路。由此我们仍然不能轻信一个补偿金额的确定就能实现补偿。

从生态补偿对象方面来看，生态服务的价值应体现补偿对象保护流域生态环境的投入、机会损失以及调整产业结构、改变传统方式所产生的成本；从生态补偿受益主体方面来看，针对不同的生态服务类型，综合考虑不同类型受益主体消费生态服务的经济价值、生态价值和支付能力，确定相应的补偿额度。对于受益主体难以清晰界定的生态用水，其补偿应以政府为主，综合考虑过境水量、流域面积和人口及经济发展水平确定支付额。

可见，补偿标准是建立在正确评估生态服务价值的基础上的，根据生态服务的不同类型，结合各地区的支付能力，确定各类受益对象的支付标准。

4、补偿方式

生态补偿方式是指生态补偿主体承担生态补偿责任的具体形式，从补偿的运作模式可以大致分为政府补偿和市场补偿两类。在市场经济的时代背景下，必须解放思想、广开渠道、扩大主体、分散风险提高资金筹措的效率，同时政府要加强执政能力，一旦市场失灵，能够及时规避风险。各种融资模式具体表述参见第二章内容。

三、生态补偿的国际经验与借鉴

（一）、国际经验

从19世纪末20世纪初开始，美国、巴西等就开始通过制定宪法等立法活动，对生态环境的保护进行法律上的调整。但是目前国际上还没有专门的生态补偿法，各国对环境的保护都是在其国内的各个法律、政策中体现出来，这些法律和政策往往都带有生态补偿的性质，现分述如下：

（1）美国

美国政府对生态环境的建设和保护非常重视，在生态补偿问题上，政府承担了大部分的资金。仅在农业领域，早在1956年的《美国农业法》中就规定了具有生态补偿性质的"土壤银行计划"，即鼓励农场主短期或长期内退耕一部分土地，存入"土壤银行"，银行给予其一定补助，并对按计划退耕的农场主给予农产品价格补贴；1961年又制定了"紧急饲料谷物计划"，规定至少在停耕20%耕地的情况下，农场主才能从政府取得停耕土地正常产量50%的现金或实物补贴；1985年美国政府又实施了具有生态补偿性质的"耕地保护性储备计划"，政府对退耕农民因保护生态而放弃耕作所承担的机会成本进行补偿。在《2002年农场安全与农村投资法案》中，政府增加了对农业的补贴金额，并授予农业部实施多项生态保护计划，包括：保护性储备计划（CRP）、保护保障计划（CSP）、湿地保存计划（WRP）和环境质量激励计划（EQIP）。

（2）巴西

巴西的法律规定，在亚马逊河流流域范围内，任何土地使用者必须保证在其所拥有的土地上，是森林覆盖率保持在80%以上。同时，为了有效地利用土地资源，政府允许那些把森林覆盖率保持在高于80%以上的农户将自己的森林采伐权，出售给从农业生产中获得较高利益但违反了国家法律规定的农户，这样使得整个地区的森林覆盖率得以平衡保持在国家规定的范围以内。巴西利用的激励机制既提高了土地的利用效率和生态效益，又降低了交易的成本，使得整个国家的生态总量得以维持守恒定律。

（二）、学习借鉴

总的来看，以上所述几个国家的生态补偿机制都比较坚实的理论基础和法律依据，充分利用了市场机制和多渠道的融资体系，初步建立了生态服务付费的政策与制度框架，形成一对一交易、公共补偿、限额交易市场、社会补偿等较为完整的生态补偿框架体系。

相反，我国的生态补偿仍处于立法空白阶段，探索前行之路中得到很多国外成功经验的启示，但是由于经济、社会、文化、历史以及观念等方面的差异，我们又不能完全照搬国际上的做法，但是其法条背后的精神还是值得我们借鉴和学习的：

1、充分发挥政府和市场的互补作用，健全政府生态责任问责机制。

2、注重生态补偿法律体系的构建，应当使补偿政策有法可依。

3、完善区域合作机制，打破部门、区域、行业间的壁垒。

4、建立生态税收制度和生态补偿保证金制度。

5、扩展多元化的融资渠道。

6、重视社会公众参与，发展环境民主。