一、常州化工产业结构与污染现状

据有关部门统计，常州土壤污染中，除了常见的农药污染外，还有更为严重的持久性有机污染物和有毒重金属。某地区送检的样本里更是发现了百余种多氯联苯有害物质。而在采集的稻米、蔬菜、鱼、鸡、鸭等食品样品中，也出现了二恶英类物质。化工企业已成为了常州地区环境污染的主要来源。

常州市目前共有化工企业2400多家，数量在全省位居第二，而高新区又成为了这些化工企业的主要聚集地。总体而言，我市的化工企业具有五大特点：一是企业规模小。全市规模以下化工企业达1825家，占76.1%，规模以上的仅有576 家，占23.9%。二是企业布局散。绝大部分化工企业都零星分散在城区和辖市区的各个乡镇。经调查，目前全市仅有549家化工企业分布在各级工业集中区，161家化工企业分布在目前已明确的化工集中区内，已入工业集中区和化工集中区的企业占所有化工企业的29.6%。分散设点的化工企业达1691家，占所有化工企业的70.4%。三是产值贡献少。全市化工企业的产值约为459亿元，仅占全市工业总产值的13.5%。四是环保投诉多。市环保局每年受理环保信访投诉约4000件，其中化工信访投诉占到了23.2%。五是环境污染重。全市工业企业COD排污总量为36215.98吨，其中化工企业COD排污量为12383.611吨，占了排污总量的34.2%。

据统计，全国两万多家石化企业中，有１万多家分布在长江流域。伴随着长三角区域经济的高速增长，长江流域跨界水污染事件时有发生，地区间水事纠纷接连不断，严重影响了下游地区人民的生产生活以及区域经济社会协调发展。据国家发改委长三角区域规划综合组成员、上海社会科学院城市化发展研究中心主任郁鸿胜教授的报告提供的数据，长三角污染物排放量占全国的五分一，长三角流域总体水质逐年下降，南京、上海、南通、镇江等长江段均存在明显的岸边污染带，一般市区河流水质远低於Ⅴ类标准，郊区和农村河流水质均低於Ⅳ类标准，区内近二十个湖泊百分之七十五以上已呈明显富养化，太湖、淀山湖全湖性水质平均每十年下降一个级别。此外，江苏南部、上海和整个浙江更是酸雨的重污染区；核心区域十万平方公里范围内，因长期超采地下水，引起了区域性地面沉降与地裂缝等灾害。养殖污染、化肥农药污染、有机肥污染、生活污水肆意排放、水土流失正在成为长三角地区水土环境共同的"五大杀手"。据监察部统计，近几年全国每年水污染事故都在1700起以上。

二、当前环保诉讼情况和执法难题

（一）当前区域内环保诉讼情况

2008年至2012年，新北区人民法院共计受理环保行政诉讼案件6件，5件为针对环保行政处罚提起的诉讼案件，1件为针对环评报告提起的诉讼。但所有诉讼案件均为环保部门作出停产处罚所引发的案件，而所有停产处罚基本系针对项目未经批准即生产引起。

2012年，新北法院收到的环保申请执行的案件为47件，类型均为行政处罚案件。法院经审查准予执行的6件，不执行的0件，当事人在审查环节自愿履行的40件，因不具备履行能力终结执行的1件。

以新北区法院2010年前8个月办理的18件行政执行案件来看，常州市东方钢球有限公司、常州市东南工业废水处理厂分别被处罚3次。这说明当前环保执法过程中以罚为主，缺乏有效的监督和整改机制。

全国各地公益诉讼案件到目前为止数量有限，江苏无锡的环保法庭是全国几个最出色的法庭之一，但尽管如此，至2010年无锡环保法庭也只审理公益诉讼案件一件。2008年5月至2009年5月该环保法庭办理的300多件环境类案件，有95%都是行政处罚非诉强制执行案件。 笔者所在的常州市新北区人民法院处理的环保类案件也多为行政机关申请强制执行其行政处罚。这说明不但环境公益诉讼，普通的私益民事和行政诉讼数量都不多，环境类案件诉讼的难度可见一斑。许多法院对环保部门提起的公益诉讼仍然不予受理，理由很简单，就是"原告与被告之间没有直接利害关系"。直接利害关系成了横亘在公益诉讼面前一道过不去的关坎。这也就是说公益诉讼缺乏理论上的有力支持。环境公益诉讼碰到的还是四大"拦路虎"--立案难、取证难、胜诉难、维权成本高，在环境公共利益受到侵害时，很多时候仍然是"没人诉"、"不愿诉"、"不敢诉"和"不会诉"，单个人的环境维权往往很难取得成功。

（二）当前环保执法中存在的难题

1、思想观念的滞后性

虽然近年来人民群众的环保意识得到了显著增强，但不能否认的是, 目前在许多环保执法人员的心目中, 计划经济时代的影子还存在, 政策、行政命令与指示的权威性远远大于法律的权威性。加之环保法律一直被许多人视为" 软法"等因素,这就无形中为部分以言代法、以权代法的违法行为开了方便之门。而人们在经济活动中的趋利性往往导致广大民众容易从自身利益出发, 追求眼前最大、最优的经济效益, 较少从长远角度考虑环境效益。整个社会的环保法制观念和环保意识还较为淡薄。

2、环保部门的执法权的缺失

（1）环保部门缺乏必要的处罚权。2012年，新北法院收到47件环保申请执行的案件，环保部门本身需要通过向法院申请执行的方式来强制相对人履行环保法律义务。这使得环保部门对层出不穷的违法行为常感到力不从心或束手无策, 难以有效地进行监督管理。

（2）环保部门缺乏限期治理等执法权。

从理论与实际的需要看, 环保部门应拥有限期治理决定权,以及由此衍生的责令停业、关闭的权力,以加强环保部门执法的权威性与严肃性。目前我国环保法律基本都将这些权力赋予地方政府然而地方政府往往偏重于考虑产值、效益、

职工收人、失业率、社会稳定等因素, 并未以环境保护为其考虑问题的真实出发点和立足点, 故往往难以"狠"下决心作出这方面的决定。这无异于客观上助长了污染者" 有恃无恐"的心理, 给环保执法带来一定的困难, 无形中降低了环保部门的执法能力。

3、环保执法存在"厉而不严"的情况。

（1）规划环评未能严格履行。我国自2003年9月1日起实施《环境影响评价法》，对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估。但规划环评所注重的长期利益、全局利益，与"重审批轻规划"的部门利益和"短平快出业绩"的地方利益相冲突。GDP的考核体制下，地方官员是支持上重化工项目的，很多类似的项目都是"先上车再买票"甚至"上车后也不买票"，这样"生态灾难"的隐患就由此埋下。

（2）停产处罚执行难度大。我院在非诉审查中发现，大多数当事人对环保金钱处罚基本都能履行到位，环保金钱处罚的自觉执行力较高。但一旦环保部门作出的是停产停业处罚时，被处罚人基本都不愿意配合，法院也难以协调成功，结案方式均为裁定准予执行，但在执行阶段又很难操作。

（3）对反复污染者处罚不力。我院曾在一年之内受理了对常州市东方钢球有限公司、常州市东南工业废水处理厂的3次处罚，可见处罚后的限期整顿并未落到实处。除了未批先建等法律明文规定应予停产停业处罚外，环保部门对反复污染者倾向于使用罚款的手段，对责令停业、关闭使用非常谨慎。这固然与停产停业处罚难于执行有关，但在客观上纵容了有些企业一直不肯加大环保投入，不肯使用先进工艺和技术的作法，企业违法成本比较低，预防违法的愿意比较低。

4、环保执法的程序性保障不足。

当前，听证程序在环保执法中的适用范围过于狭窄, 听证程序无划一的执行标准。根据《行政处罚法》等有关法律的规定, 目前主要在环保行政处罚领域适用听证程序, 而且仅局限于责令停止生产、吊销许可证、较大数额的罚款等少数几个处罚的种类。在排污许可证的核发、较大数额的排污费的征收等涉及行政相对人重大利益的执法领域均未设立听证程序。由于缺乏相应的鼓励民众参与环保执法的激励机制, 民众参与环保执法的积极性和自觉性并不高, 这也在一定程度上, 使得民主程序在环保执法领域的应用受到限制。

三、环保执法困境的原因分析

（一）经济利益的影响

市场经济的趋利性导致政府和企业往往容易追求眼前最大、最优的经济效益, 难以从长远角度考虑环境效益。分析停产处罚难于执行的原因，我们不难发现：1、停产处罚的执行涉及工人下岗、社会保障等问题，容易引发社会波动，社会风险性较大；2、停产涉及地方政府税收收入等减少，不一定能够获得当地政府的配合，而缺少地方政府配合支持，一旦出现社会稳控或极端事件法院也无法独力面对；3、停产与否有时难以量化。行政处罚有时是针对某一项目或某一工艺要求停产，而该公司其它项目或者同一项目的其它工艺可能是合法的，执行时很难清晰界定；4、停产的方式有待明确。停产执行只要机器不违规运转即可还是将违规设备进行拍卖方算执行到位？部分停止生产的处罚执行起来较为困难，如曾有一处罚要求当事人"停止洗桶"，而停止洗桶是个单次行为，对停止之后是否仍存在后继或持续违法行为的监督难度较大。

因此，在面对停产处罚的执行时，我院往往会与申请执行人和被申请执行人多次协调，与地方政府接洽、论证，耗费精力颇多。

（二）尚未建立环保统一执法机制

当前环保执法中尚未真正建立起环保部门统一监督管理与分管部门监督管理相结合的执法机制。有关部门因缺乏必要的执法手段和措施, 难以有效配合环保部门的执法工作。如《水污染防治法》第四条第三款规定："各级人民政府的水利管理部门、卫生行政部门、地质矿产部门、市政管理部门、重要江河的水源保护机构, 结合各自的职责, 协同环境保护部门对水污染防治实施监督管理。"该款体现了统管与分管相结合的原则, 有助于各部门合力做好水污染防治工作。但由于卫生行政、市政管理、水源保护机构这三个协同部门缺乏相应的执法权, 就难免使上述部门的"协同监督管理"在很大程度上沦为纸上谈兵。同时，环保部门由于缺乏相应的监督执法权,在环保处罚、整改、监督上都多有掣肘，对其他部门给违法者"开绿灯"的行为, 也无法给予有力的制约。

（三）环保公益诉讼制度长期缺位

私益赔偿的权利行使不会落空，因为有明确的利益人，受到损害的渔民等人自会主张，但环境公益的维护则可能会被人忘记。目前环保恶性事故发生后的处理常态是：出了问题，政府出面救急，等风头过去了，无人对生态进行恢复，等污染累积到一定程度，严重影响到生产生活时，再由地方和国家政府埋单进行恢复。这种方式严重放任了污染企业，让其不能正视污染对社会造成的损失，不能让其对后果承担责任，也就不能让其使用各种手段来预防污染，对污染没有警酲之心。也有失公平，政府的钱是所有纳税人所缴纳，谁排污谁买单，纳税人的钱不应为赚取暴利又丧失良知的企业来买单，否则和权利与义务相对等的法律原则、与公平正义的法律原则相违背，也在客观上纵容了污染企业的继续违法。环境公益诉讼有关的立法应当尽快完善，否则既不符合法理，有失社会公平，又违背了提升环境法治、建设和谐社会的要求。同时应抓紧落实的还有对环境损害评估方法、技术、指标的研究与制定，并建立相关保险、基金等配套制度。

四、加强环保执法的对策建议

（一）建立多元化的环保纠纷解决机制

当前环保纠纷的解决在实践中重行政、轻司法，重处罚、轻预防。而环境公益诉讼受案率较低，一方面是由于环境公益诉讼对于大多数公众而言仍较为陌生甚至颇为神秘，公众往往胸怀通过环境公益诉讼保卫环境的热情，却缺少正确运用环境公益诉讼制度的知识和能力，表现出心有余、力不足的急切心情。另一方面，环境公益诉讼急需各方力量共同为其营造良好的运行空间。环境保护公益诉讼不仅可以对利益纠纷予以解决，更重要的是它可以间接地对各种与环境公益有关的社会关系做出调整，为社会确立有关环境公益的行为指南，甚至可以影响社会环境、经济政策的制定和执行。建议环保部门重视环保公益诉讼，支持民间环保NGO的发展，在平常工作中加强与检察部门、地方群众及NGO的沟通，在保护国家和社会利益不受损害方面承担更大责任。

（二）强化环保部门的执法权力和执法能力

"法律的实现虽然不是必然地需要强制, 但是没有强制作为后盾, 法律的实现也是难以想象的。"环保法的实现，需要赋予环保部门必要的强制执行权力和对限期治理的决定权。更可以借鉴国外成功经验, 在环境监理队伍的基础上, 进一步建立环境警察队伍。建议环保部门在日常行为中加强巡查，及时发现违法行为，第一时间进行处罚和整顿，减少事后执法的麻烦。同时，可以赋予各分管部门一定的执法手段和措施。如可以赋予《水污染防治法》第四条第三款的市政、卫生、水源保护机构等"协同部门"一定的处罚权。充分调动协同部门的积极性，达到各部门各尽其责、分工合作地抓好水污染防治工作的目的。进一步明确规定环保部门和其他部门在环保工作上的协作配合关系，逐步建立起有效、可行的协作配合机制, 以形成环保执法的合力。

（三）加强环保执法的"民众参与"。

要让人民群众参与到环境保护中来, 让环保执法充分体现民心民意。这既保证了环保执法的公正性, 又增强了环保执法的透明度，是实现环保部门依法行政的必要手段, 也是贯彻环境保护"公众参与"原则的重要举措。目前可考虑在环境影响报告书的审批、排污许可证的核发、较大数额的排污费的征收等重大执法领域设立听证程序, 并建立鼓励民众参与环保执法的激励机制, 增强民众参与环保执法的自觉性和积极性。此外, 可考虑全面推行环保领域的政务公开制度, 作为增强环保执法的民主性的重要手段。各级环保部门应当向民众公开执法的依据、环保方面的政策、办事的具体程序、各类环保收费的项目、标准和依据, 从而实现民众对环保执法的民主监督。环保部门还可以考虑建立环保执法的回访制度，多方面、多渠道征求民众对环保执法的意见和建议。

（四）加强环保执法队伍建设

不断加强环保执法队伍的素质建设和能力建设。全面提高环保执法队伍的执法水平和执法手段。鉴于我国一些环保部门的人员素质不高和物质装备较为落后, 难免在执法时出现一定的差错, 因而, 加强环保执法队伍的培训和补充高素质的执法人员, 加大执法的能力建设, 配备先进的执法工具, 能快速、有效地提高我国环保执法队伍的执法水平和质量。