摘要：如何保障行政诉权的实现，是一个非常重要的课题。虽然自《中华人民共和国行政诉讼法》实施以来，对培养公民权利意识，保护行政相对人的合法权益，起到了重要作用；行政诉讼制度也已逐渐被认可和确立并得到长足的发展。但不容回避的是，在我国这样一个法治本土资源缺乏、权利意识尚不足的国家，行政诉权的成长是艰难的。司法实践中，行政案件收案数低、撤诉率高、上诉率高、执行难等等现状，多少会挫伤人们对行政诉讼制度的信心。而制约行政诉讼制度发展的"瓶颈"，源于对行政诉权保护的不力。本文试从分析行政诉权运行不畅的原因入手，论述几点保护行政诉权的建议。

关键词：诉权  行政诉权  行政诉讼

一、行政诉权基本内涵

（一）行政诉权概念界定

诉权的出现与诉讼制度的产生和发展是不断相适应的。正如行政诉讼制度的设置和发展，是对行政诉权的肯定与保障。诉权研究的滞后，会直接影响着诉讼制度的发展，因而，从这个角度来讲，研究诉权问题，显得十分必要。

诉权是指社会权利主体按照法律预设程序，请求法院对其主张予以公正裁判的权利。[1]包含了起诉权、获得裁判权和得到公正裁判权。行政诉权作为诉权的一种，当然具有诉权一般概念的特点，但也有其自己的特点。我国学术界对行政诉权的界定主要有几种：

一是行政诉权请求说。认为行政诉权是指公民、法人或其他组织认为行政机关及行政机关工作人员的具体行政行为侵犯了其合法权益，依照行政诉讼法的规定，请求人民法院予以司法保护的权利。[2]这种定义强调对行政相对人的救助和保护，但仅将行政诉权划为是行政相对人享有的起诉权，忽视了行政诉讼被告方作为诉讼主体的权利，且对诉权内容的界定仅止于起诉权，不够全面。

二是请求司法保护说。认为行政诉权是行政法律关系当事人在不能自行解决因行政职权的存在和形式而引起的行政行政争议时，请求法院提供司法保护和帮助的权利。主要包括起诉权、对不受理起诉裁定的上诉权和获得裁判权三项基本权利。[3]此种观点将行政诉权的内涵予以充实，但仍将行政诉权限定为原告所有，存在和第一种观点同样的困难。

三是行政诉讼权利说。认为行政诉权是双方当事人基于行政诉讼主体资格在行政诉讼过程中依法享有的全部程序性权利的总称。[4]这种观点认为行政诉权是当事人双方都享有的权利，双方当事人共享诉权是法律面前人人平等原则的体现。然而这种观点同时将行政诉权与诉讼权利等同，一定程度上模糊了行政诉权概念存在的意义。

薛刚凌教授在她的《行政诉权研究》一书中，认为行政诉权应为广义的诉权，既指行政相对方的起诉权也指行政主体的应诉权，作为一个学理的概念，笔者是持赞成态度的；但笔者个人认为，在行政诉权保障问题的研究上，应该更多的对行政相对人方的诉权予以较多的关注，因为行政诉讼制度是作为相对方救济制度或方式之一而出现的，从行政诉讼的目的和行政审判在实践中发挥的重要作用而言，个人认为它更倾向于督促政府依法行政。行政主体的诉权具有被动性抑或是防卫性，所以本文所论及的行政诉权仅为行政相对方所享有的一种向人民法院起诉，请求人民法院以国家审判权保护其合法利益的权利，即指狭义上的诉权或行政相对人所享有的行政诉权。

（二）行政诉权价值分析

行政诉权的价值和功能可以从不同的角度进行论及,比如从行政主体的角度来看，行政诉权有利于维护合法行政行为的权威性；也可以从相对方的角度论及。本文从相对方的角度来看,行政诉权的价值和功能主要体现在以下几点：

第一，行政诉权是行政相对人维护自身合法权益不受行政权力非法侵害的工具。对于作为行政相对人的公民、法人或其他组织而言，行政诉权首先使获得了与政府直接对话的权利，是对其独立诉讼人格的肯定；同时，也是对公民与政府新型平等关系的一种塑造。在行政诉讼中，行政相对人享有与行政主体相抗衡的权利,相对人和政府作为平等法律主体均被要求在法律规定的范围内,按照一定的方式从事诉讼相关活动；行政主体在行政诉讼的过程中是与相对人处于不平等地位的权力主体,它的行为有可能会受到行政相对人的质疑和挑战,而且如果这种行政行为被法院认定为违法,还必须承担相应的法律责任,甚至还必须对相对人予以赔偿。

第二，行使行政诉权可以制约司法权、抵御行政权的滥用。行政诉权对国家司法权的制约，即"不告不理,告则必理"[5]。"不告不理"意味着:国家司法机关只有在相对人提出了诉讼请求后才能启动诉讼程序；"告则必理"表明：对相对人提出的诉讼请求,司法机关必须作出应对。换言之，只要当事人起诉，法院就应当审查，具备起诉的起码条件，司法机关必须立案受理，而一旦受理，司法机关的审理范围也必须围绕着相对人的诉讼请求，以之为中心进行审理，既不能遗漏相对人的诉讼请求，也不得超越当事人的诉讼请求而妄加裁断。行政诉权把政府推下了神坛，肯定了政府和国家的分离，政府只是国家的一种表现形式而不是国家本身。[6]在行政诉讼中，相对人享有和行使行政诉权可以保护自己合法权益的权利，不仅仅是解决行政争议，更有相对人借此对抗国家权力滥用的功能。

第三，行政诉权的行使可以促进司法能动。行政诉权的张扬和保障可以使司法活动转换为一个创造性的活动，避免司法过分拘泥于成文法的具体规定，落后于社会的进步。例如近年来的学生状告教育部，乘客状告铁道部，选举权案件等等，如果墨守成文法的规定，只能裁定不予受理，司法是无法作出对应回答的；但从行政诉权创设的目的和保障的角度，司法机关则必须作出裁判，这就会进一步促使法官以锐意进取的勇气打破陈规，创设新的实体法虽未明文规定，但公民应该享有的权利。在现实生活中，当立法机关或行政机关不能满足相对人新型权利要求时,相对人会转而求助于法治社会下最神圣、最权威和最后的裁判机关---法院，只要这种求助是正当的、合理的，那么法院就必须受理和审理。因此，法院就需要进行权利的创设，形成权利保障的链条。

二、制约行政诉权发展的因素分析

（一）行政诉权实践中存在的问题

第一，行政诉权范围狭窄。与西方发达国家相比，我国行政诉权的外延较小，具体表现在两个方面:首先，行政诉讼类型单一。按照现有法律的规定，我国的行政诉讼仅限于对个人的救济，如撤销诉讼、行政赔偿诉讼等。行政诉讼类型单一，意味着许多行政纠纷进入不了司法程序，不能通过行政诉讼途径解决。

其次，行政诉权保护的行政权益范围过窄。这个问题具体有两个方面：一是行政诉讼受案范围狭窄，可诉之法院的行为有限。行政诉讼受案范围的狭小体现在受案范围的规定方式、设定标准以及具体内容方面。二是诉的利益狭窄。虽然行政诉讼第2条规定："公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起行政诉讼。"第41条规定:"原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人和其他组织……"但对"合法权益"缺乏相应的立法解释和司法解释。实践中通常理解只有相对人的法定权利受到影响者才能起诉。

第二，行政诉讼的起诉存在困难。起诉难是行政诉权行使中面临的最大问题之一。起诉权是行使诉权的首要内容，应当受到法律的严格保护。但由于各种原因，实践中当事人受到违法行政侵害后无法起诉，或法院对当事人的起诉不受理的情况时有发生，严重地侵害了当事人的行政诉权。有的法院对当事人的起诉既不受理，也不制作不受理的裁定，致使当事人的上诉权也被剥夺。当事人投诉无门，合法权益得不到保护，行政违法行为也得不到纠正。

（二）行政诉权存在问题的原因分析

第一，行政诉讼法律制度的欠缺。行政诉讼受案范围的狭窄, 致使行政相对人的合法权益不能得到有效的司法救济。《中华人民共和国行政诉讼法》虽然用整整一章的篇幅详细列举了法院可以受理的行政案件的范围, 最高法院在总结司法实践经验的基础上通过司法解释进一步扩展了公民获得司法救济的范围, 但仍有很多涉及公民、法人和其他组织合法权益的行政案件被排除在司法审查之外, 体现在: 一是法院对抽象行政行为的行政案件不予受理, 使得公民对实际侵犯其合法权益的行政规范性文件不享有诉权；二是对事实上权力主体的权力行为公民没有诉权； 三是许多行政行为具有终局性, 公民没有诉权； 四是没有公益性行政诉权。

原告主体资格的不明朗, 导致众多利害关系人徘徊在法院门口。目前, 我国行政诉讼法对利益的保护处于"法定权利"标准阶段。《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第12 条规定:"与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织对该行为不服的, 可以依法提起行政诉讼。"此规定扩展了原告资格, 但出于"法律上利害关系"属高度不确定法律概念, 使得原告资格扩展的方向不明朗。

被告资格认定的标准不清晰, 使得确定被告时存在困难, 限制了行政诉权的行使。《行政诉讼法》第25 条规定了被告资格确定的情形, 但标准模糊, 缺乏可操作性, 导致司法实践中, 一些行政案件的被告无法确定, 而根据该法第41 条第2 款规定起诉要有"有明确的被告"的条件要求, 这就大大地限制了行政诉权的行使。

第二，我国现行体制的欠缺。现行的法院体制导致法院不愿审, 不敢判。现阶段, 法院的独立地位没有得到完全落实, 法院依法独立行使审判权常常会遇到困难和阻力, 受到干涉和干扰; 法院在人、财、物上受制于行政机关, 政府的财政状况以及对法院的态度, 决定着司法机关物资供给的丰寡, 与地方其他权力机构维持一种"亲和"关系是法院不得已的选择, 如此, 法院不愿审, 不敢判情形便不难理解。

另外，行政审判人员缺乏必要的独立性, 难以对抗外来的各种压力。此外, 我国还实行错案追究制度和审判委员会制度, 这些制度进一步加剧了行政案件审判人员的职业依附性。法官的这种职业依附性一定程度上影响他们对行政诉权的保护。

第三，行政相对人诉讼意识的薄弱。行政相对人行政诉讼意识淡薄, 对行政诉讼有顾虑, 影响了行政起诉的态度。现实中, 行政诉讼原告的胜诉率不高, 给相对方造成了"官官相护"的印象, 使得相对方对提起行政诉讼信心不足。另外, 害怕遭受行政机关打击报复等隐性成本过高, 使一些行政相对人视行政诉讼为畏途。

三、加强行政诉权保护的建议

（一）从保障诉权的角度对行政诉讼法进行修改

第一, 逐步拓宽行政诉讼的受案范围, 扩大司法救济的范围。行政诉讼受案范围, 要从现行的"以行为划界"转变为"以权利划界", 权利划界不应像现行法律这样作列举, 而应明确, 只要是宪法和法律保护的公民、法人和其他组织的合法权利, 行政诉讼法就应予以保护, 因此, 只要公民、法人和其他组织认为其合法权利遭受侵害。法律就应当提供救济。第二, 拓宽原告资格, 使合法权益受侵害的人能得到法律的有效保护。在我国, 实现对原告资格的拓宽要通过转变司法救济的目标的途径实现, 即从"法定权利"标准转向"法律上的利益"标准。从现实的角度考虑, 更多的努力是要在立法上尽量明确"利益"的界限和在运用这一标准的基本方法下功夫。第三, 进一步明确被告资格认定标准, 杜绝"告状无门"现象。改革被告制度, 明确行业协会、社会团体、公立学校等其他公共权力组织的被告资格, 进一步明确"授权组织"与"委托组织"的范围。在被告确认上, 均以一级政府为被告。作为制度, 应当规定, 任何行政机关只要作出具体行政行为, 并被行政相对人提起了诉讼, 它就应当毫不例外地成为被告。可考虑引进像英国那样的司法审查制度, 设立"公共利益代表人"或"行政当局"这样一级部门, 在遇到无适当部门可列为被告的情形时, 专门代表政府作为被告接受原告的诉讼。彻底杜绝"告状无门"现象。

（二）加强行政诉权行使司法保障

司法体制改革是一项综合性的系统工程，重点解决以下两个实质问题: 其一，赋予司法独立以实质内核。公正是司法的灵魂，而司法独立则是司法公正的基础。基础不牢，则公正无以保证。法院超然独立、中立的地位得以确认，则行政诉权的保护就有了保障。在改革中，应对司法权的性质、归属，法院的资源配置，法院独立的保障，法院"地方化"的避免等进行彻底考虑解决, 使干扰司法独立的因素切实消除。其二, 改革法院内部管理体制, 实现法官自治。应建立法官身份保障制度, 保障法官的身份独立性。遵循现代法治所倡导的理念: 法官具有独立性, 只服从宪法和法律。要赋予法官特殊的权利与地位, 实行"司法豁免"的特权规则, 使法官不必担心因行政审判而处于不利地位, 从而敢于办理各类行政案件, 大胆受理各类新型案件。

（三）提高公民合理行使行政诉权的意识

权利意识是对抗克服人治、制约权力的重要自觉力量, 是实现依法治国的重要社会基础。公民总体权利意识的缺失, 对法上权力、法外权力和权力运作不合目的性的宽容造成了行政诉权保障不充分。要通过各种途径, 如学校教育、普法宣传、新闻媒介等宣传教育, 大力增强公民的权利本位意识, 鼓励公民利用法律武器保障自己的合法权益。要不断完善市场经济建设, 通过市场经济体制的确立, 使市民社会和政治国家相对分离, 社会利益趋向多元化, 从而进一步强化公民的权利意识、主体意识, 对国家权利予以有效抗衡。要通过行政诉讼制度的改革推动公民诉讼意识的提高, 保障公民出现诉讼需求时能获得法律支持, 切实使公民会告、愿告, 走出"畏讼"、"畏官"阴影。

注  释：

[i] 薛刚凌：《行政诉权研究》，华文出版社1999年版，第8页。

[2] 应松年：《行政诉讼法学》，中国政法大学出版社1994年版，第94页。

[3] 高家伟：《论行政诉权》，《政法论坛》1998年第1期，第94页。

[4] 赵正群：《行政之诉与诉权》，《法学研究》1995年第6期。

[5] 李琦：《法律上的防卫权---人权角度的观察》，《中国社会科学》，2002年第1期。

[6] 陈端洪：《对峙---从行政诉讼法看中国的宪法发展》，《中外法学》，1995年第四期。