一、问题的提出：法官独立的必要性和紧迫性

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，国家机关包括政府、法院、检察院都是由人民代表大会产生，并向其负责和报告工作。这与西方国家的"三权分立"虽有本质的不同，但审判权独立于行政权，在分权制衡的法治原则上是相通的。这对于防止权力的专横与腐败，实现人民当家作主，维护国家利益，都有着不可替代的作用。司法独立是法治运行的基础，法院独立和作为个体的法官独立都是司法独立的应有之义，而法官独立是司法独立的核心要素和根本表现。我国的司法独立，强调的是法院依法独立行使审判权，是法院整体的独立，虽然没有规定法官个体的独立，但同时也没有否定法官独立行使审判权这一法院内部审判权的运行机制。

（一）法官独立是司法独立的题中之义

司法独立是一个法治国家的基本构成要素，是衡量一个法治国家的标准，是依法治国的内在要求和重要保障。在运用宪法和法律治理国家、保障权力有效运作的过程中，最突出最重要的问题是实现司法独立，通过独立的司法制度和司法机构切实保障宪法和法律的贯彻实施。司法独立可以分为三个层次，第一层是指政治层面上与立法权、行政权相对应，源于孟德斯鸠的三权分立原则，即司法权的独立；第二层是指法院独立，是司法权独立的制度表现，包括法院独立于非法院机构和法院之间相互独立；第三层是指法官独立，既需独立于其他职业的公民，更特别强调法官个体的自主性，是司法独立的最高形态。法官作为司法的实际操作者，起着终极而贯彻始终的作用，法律借助法官得到实现，没有法官的独立法律就难以得到公正的操作，法官独立审理案件已成为实现现代司法理念的前提和基础。

（二）法官独立是司法公正的必要条件

司法公正是一个国家实现法治的基本前提。公正是法所追求的根本价值目标之一，不公正的司法对于一个法治社会的损害无比严重，为了确保司法裁判的公正性，必然要求行使审判权的法院和法官中立于争执的双方，排除各种干涉，从而保证司法的公正，这需要法官独立来保障。法官独立能够避免不必要的人力投入，消除不合法的影响判断的因素，降低诉讼成本，并且能在更大程度上保证裁判的公正。

（三）法官独立的紧迫性

1、其他机关对审判权的不当干预。党委领导、人大等有关部门的领导，出于政治利益、经济利益的考虑，非经法律程序介入具体案件的审理，通过领导批示、逐级过问等形式为有一定影响的当事人说情，对案件的走向进行引导、暗示甚至直接提出案件的处理意见，对法院及承办法官造成一定压力，容易出现人情案、关系案，影响司法公正。

2、法院内部管理体制的官僚化。利益在任何时候都是指挥棒，我们不能指望法官都是毫不利己、专门利人的理想人，利益必然影响着法官的价值取向。我国法院工作人员是依据行政单位的管理模式运作，法官等级的提高对自身利益不会产生很大影响，而行政级别的提升则影响巨大。承办法官之上存在审判长、庭长、分管副院长、院长等，在现行体制下，他们掌握法官的考核、评比等权力，对法官的晋职、晋级都有很大的影响力，他们都可以对案件结果施加影响甚至直接批改签发。

3、法院人事、财政方面的不独立。从权力框架来看，法院受党委领导，并不隶属于政府，但由于法官纳入公务员管理系统，其财权甚至人事权都或多或少受到政府控制，法院摆脱不了对政府的依赖，因此在处理行政案件，甚至与政府有关的民事案件均会受到政府因素的制约。法官办案时应能够独立作出判断，既不受当事人意见的支配，也不受公众舆论的控制，更不能成为政府的附属。部分地区法院被赋予太多的政治色彩，成为党委、政府的刀把子，个别地区党委、政府还要求法院完成当地的招商引资等任务，法院就像党委、政府不扣不折的下属部门，如何能够实现依法裁判、公正司法？

4、其他机关、组织的不当监督。必要的符合法律程序的监督，能够促使人民法院更好地行使职权。但是，一旦监督变形，不依法定程序、过份监督就会影响甚至制约到法院的工作，破坏司法的独立和公正。现行体制下，人民法院至少受到如下几种监督：法院系统内部上下级之间的监督；人民检察院的监督；人民代表大会的监督；各级政法委员会和纪委的监督；新闻媒体的监督；人民群众的监督。上下级法院间的不当请示和批复容易破坏审级制度，人大、政法委、纪委对具体案件的不当干预容易影响司法公正，新闻媒体的不当监督容易损害司法权威。

二、法官独立的内容

关于法官独立的内容，不同的学者有不同的论述，如德国学者将法官独立分为8个方面：（1）独立于国家和社会间的各种势力；（2）独立于上级法院；（3）独立于政府；（4）独立于议会；（5）独立于党政；（6）独立于新闻舆论；（7）独立于国民时尚与时好；（8）独立于自然偏好、偏见与激情。概括大多数学者的一般意见，法官独立具有四个方面的含义：第一，法官的外部独立，一方面是指法官行使审判权不受任何组织和个人，包括党委、人大、政府、媒体的指示和干扰，法官只服从宪法和法律；另一方面是指法官执行审判职务的任职条件应该得到充分的保障，非经法定程序不得剥夺审判权，以确保法官个人不受行政机关的控制。法官的调迁、薪俸、退休、纪律处分等与其任期有关事项必须免受行政机关的控制，而由专门法律直接规定，并由一个不受行政机构控制的机构加以管理。第二，法官的内部独立，一方面是指法官行使审判权不受法院内部其他组织和个人，包括上级法院、同级法院院长、副院长、庭长的干涉，上级法院只能依上诉程序来改变下级法院的判决，法官在自己权限范围内对案件作出的判断不需要经过其他法官的审查或批准；另一方面是指法官在履行审判职能，制作司法判决、处理程序上的申请、审查证据的证明力与证据资格、作出程序方面的裁定等活动中，只能服从法律的要求与其良心的命令。

三、法官独立的实现

法官独立的内容既然分为外在和内在两个方面，要想实现法官独立就必然从外在和内在两个方面去努力，内在方面的努力尤其重要，因为实际上对审判活动进行不当干预最后都表现或者说转化为法院内部对法官独立审判的干预。外在方面主要体现在正确处理与党的领导、人大监督、媒体监督之间的关系以及人事财政制度保障、任职保障，内在方面主要体现在上下级法院之间、法院内部各审判组织之间关系的理顺。

（一）理顺法官独立与党的领导之间的关系

我国宪法、法律在规定法院依法独立行使审判权的同时，明确规定了执政党的领导地位，人民法院在进行审判活动过程中，无疑必须接受党的领导。党对司法机关的绝对领导是必须坚持的立场，但是党对法院的领导主要是政治思想领导、方针政策领导，而不是对具体案件的干预，更不能理解为各级党委书记、政法委书记以言代法，党的干涉太多，不利于在人民中树立法治观念。虽然法院受党的领导，法院的人事权也控制在同级党委手中，但是党委领导干部不应该干涉法院的具体审判业务，更不应该通过批条子、下指示、听汇报等形式指导、影响法院办案。

（二）理顺法官独立与人大监督之间的关系

人大对法院的监督，目的在于保障法院依法独立行使审判权，完成宪法和法律赋予法院的审判任务。这种监督既不是向法院发号施令、直接指挥，也不是越俎代庖、干预法院办案，而是依法监督，即依照宪法和法律规定的权限和程序对审判权运行进行监督。对于发现确有错误的案件，可以提出意见，由法院依照法定程序审查纠正，不能指示、命令法院作出某种实体裁判。对于正在审理的案件，更不宜采取调阅卷宗、听取汇报、直接批示等方式干涉法院依法独立行使审判权。人大在对法院审判实施监督时，不能个人说了算，要坚持集体行使职权的原则。

（三）理顺法官独立与媒体监督之间的关系

随着互联网的普及，媒体对审判的影响越来越大，甚至会出现媒体审判或网络审判的现象，如邓玉娇案。这种影响是可怕的，众多法学家因为"民意"选择沉默或附合于公众舆论，法院因畏惧"民意"而做出顺应民意的判决，这是对法治理念的背叛。作为表达自由的必要组成部分，新闻自由对于民主、法治的社会是至关重要的，本着有利于新闻自由的原则，在不侵犯法官独立行使审判权的前提下，承认和落实新闻自由是必须的。但任何对权力的监督必须遵守特定的模式、程序与规律，发达国家用严格的媒体法来实现对司法独立与新闻自由的平衡，而我国至今没有出台相关法律来规制媒体对司法独立的干预。要保证司法独立，保证法官办案不受舆论导向的影响，就必须通过立法对媒体对正在审理案件的炒作加以限制，规范其监督程序，使其在报道这类案件时更加客观、公正、不误导公众。从这一点来看，我国有必要启动媒体法的立法程序。

（四）完善法官独立的人事财政制度保障

法院的人事任免及财政命脉均受制于地方，院长由同级人大选举产生，副院长、审判委员会委员和审判员由院长提请同级人大常务委员会任免，法院的支出需要向地方财政申请批准。一个人在处理可能给自己的利益带来风险的事务时，是很难保持内心的平静与公正的。因此，每当法院审理涉及地方利益的重大案件时，法院及承办法官很难有勇气违背当地政府及个别领导的暗示作出公正判决，法院想独立开展审判工作，不受任何干扰地处理一些涉及地方利益的案件会经常遭遇困境。能够真正对独立审判形成干扰和破坏的，主要是能够制约法院的党政机关及其领导，而最重要的莫过于对法院人事、财政的控制。要想法院真正独立于地方利益、地方领导，让法院人事、财政摆脱地方的控制是必须的，无论让法院实行垂直管理还是由全国人大设立专门的部门对法院系统进行人事、财政管理都可以实现这一目标。

（五）完善法官独立的任职保障

法官身份和职位的保障，是法官独立行使审判权的坚实后盾。《法官法》虽然已将法官与一般的公务员进行区分，对法官进行专门的管理，但是对法官身份保障的规定和措施寥寥无几，而且对法官任职和级别的管理仍然采用行政化的模式，即法官在政治待遇、工资福利等方面仍然要以行政级别为依据，法官要想提升自己的行政级别，就必然要受到地方党委、人大、政府等有关部门的影响，在审判工作中则不得不考虑此种影响。很多发达国家法官一经任职就终生从事法官职业，除非自愿辞职，非经法定程序、非因法定事由其法官身份及相关待遇不得被降低或剥夺，而我国现状是各机关之间的调动对地方领导来讲很容易，法官身份和职位得不到有力的保障。

（六）理顺上下级法院之间的关系

上下级法院之间是业务指导关系，上一级法院通过对案件质量的把关来指导下一级法院工作。两审终审的审级制度是为了当事人权利得到充分的救济，即使一审法院的裁判存在问题，可以通过二审程序得到纠正，最后还有审判监督程序兜底，确保裁判的公正性。但是因为下一级法院为了降低发改率、受地方势力干预等种种原因，现实中存在下一级法院向上一级法院请示汇报，上一级法院指示批复的情况，这是对审级制度重要意义的漠视，也背离了审判独立原则，是对法官独立行使审判权的不当干预。究其原因，上一级法院通过对下一级法院的各种考核、评比实际上影响了下一级法院领导人的政绩和升迁，进而发生下一级法院向上一级法院请示汇报的情况。笔者以为，上下级法院之间应该恢复纯粹的业务指导关系，淡化发改率的影响，对于法官来讲，除非程序违法或者罔顾事实、枉法裁判，不能称为错案，至于法官能力的提高应该放在准入门槛上，而不是通过发改率来评价和督促。

（七）着力提高法官素质

"任何一项法律制度，只有当处于其中的人是最好的时候，它才可能是最好的。"不仅要提高法官的职业道德水平，还要提高法官的业务素质水平，只有让法官真正用良心和正义来从事审判才是良好的司法制度。第一，提高法官任职条件。对法官法律专业素质、法律工作经验、法律职业道德的要求应逐步提高，以保证新进入法官队伍的法官具有较高的素质。法官的任职条件要高于检察官和律师，逐步建立从具有法官助理、检察官、律师、法学教授等法律工作经验的人当中选任法官的制度。第二，完善法官培训制度。在培训内容上，必须紧扣司法实践，提高其审判业务技能，提高其解决实际问题的能力。在培训方式上，采取互动式、研讨式、案例式培训方法，提高其学习的自主性和实用性，以取得较好的培训效果。要通过法官培训，努力使法官在知识、能力、思维、道德、人品等方面都获得提高。

（八）改革法院内部审判权运行机制

现实中在法院内部，院长、庭长不仅作为司法行政管理的首长，享有司法行政决策权，而且也是司法审判管理的首长，享有司法审判决策权。但法院审判案件不同于行政机关处理行政事务，案件由审及判，都应由法官及合议庭依法独立、公开进行，所实行的是法官及合议庭负责制，而不是首长负责制，一切有违法官独立审判的运行机制都应在改革之列。肖扬院长早在1998 年全国法院院长会议上就已经指出："要改变每个案件都层层审批的做法，逐步扩大合议庭和独任庭审判员的职权，逐步做到除重大、疑难案件由审判委员会讨论决定外，其他案件均由合议庭、独任审判员审判，逐步做到庭长、院长不审批案件。"案件审判一律应由合议庭法官或者独任法官独立负责，院、庭领导不审批案件，也不要再过问案件，要把院、庭领导从审批中解放出来，让他们有更多的时间来直接参与审判案件。

（九）一种可借鉴的法官独立路径的有益探索

如何在现有的条件下逐步实现人民法院、法官真正的独立，并真正敢于顶住自身的风险和压力，是一个需要思考的问题。恰好，沭阳县人民法院通过《沭阳县人民法院主审法官选任工作的若干规定》作了有益的探索，此举值得其他法院借鉴。该规定主要内容如下：

第一，担任主审法官，必须同时具备以下条件：（1）遵守宪法、法律和本院规章制度，严守审判纪律，严格依法办事，秉公执法，清正廉洁，具有良好的职业道德；（2）已被任命为审判员或助理审判员（包括副庭长）；（3）能够独立办理疑难复杂案件，能够熟练主持庭审活动，能够规范、熟练地制作法律文书；（4）所承办案件无重大过失被发改，无违法违纪行为；（5）身体健康，能够胜任审判工作；（6）具有一定的组织协调能力。

第二，主审法官在履职期内享有以下权力：（1）独立审判权。主审法官拥有依法独立审判案件的权力，不受任何干涉。在独任审理的案件中，主审法官对最终的裁判结果有决定权；在合议庭审理的案件中，主审法官有权按照多数人意见作出决定。（2）主持庭审权。除院长、庭长参加合议庭审理的案件外，一律由主审法官担任审判长。（3）签发文书权。非经审委会讨论决定的案件，一律由承办案件或主持合议庭的主审法官签发法律文书。（4）建议讨论权。对符合本院审判委员会工作规则第四条第（一）至第（六）规定的案件，或者合议庭意见有重大分歧的案件，主审法官有权报请分管院领导提交审委会讨论决定。（5）考核建议权。主审法官有权考核法官助理和书记员的工作，并有权建议奖惩、晋升或调换法官助理和书记员。（6）被选任为主审法官的，在中层干部竞争上岗时予以优先考虑，表现特别优秀的，经院党组研究决定，可以对其破格提拔使用。（7）主审法官在任期内享有岗位责任津贴，包括特岗津贴和岗位目标考核津贴两个部分。其中，特岗津贴每人每月300元，岗位目标考核津贴由所在部门进行二级考核后确定，具体考核标准由所在部门制订。

第三，主审法官应主要审理疑难复杂案件、新类型案件以及在社会上有重大影响的案件，并承担以下责任：（1）独任审理的案件，由主审法官对案件的审判程序、确认事实以及裁判结果依法独立承担责任；（2）合议庭审理的案件，由合议庭对案件的审判程序、确认事实以及裁判结果依法承担责任；对于应由合议庭承担责任的，担任审判长的主审法官应承担主要责任，坚持正确意见的主审法官可免除责任。（3）由审判委员会决定的案件，独任审理的主审法官或参加合议庭的主审法官有过错的，视情况确定责任。（4）主审法官在审判工作中，违反法律、法规、审判纪律且造成一定后果的，应当根据《人民法院工作人员处分条例》和本院错案责任追究的有关规定承担相应责任。（5）由于主审法官对法官助理、书记员管理不严，指导不力，监督失控，致使法官助理、书记员在审判工作中犯有重大过错，除由本人承担责任外，主审法官视情况承担相应责任。

第四，出现下列情形之一的，应免除其主审法官的身份：（1）因任期届满的；（2）因主审法官的自身过错被免去法官职务的；（3）因违法审判受到党纪、政纪处分的；（4）因在审判工作中有重大过错，并造成严重影响的；（5）因在法官年度工作考核中被确定为"不称职"的；（6）因身体状况难以继续履行主审法官职责的；（7）因本人提出辞职，并被批准的；（8）因工作需要调离审判岗位的；（9）其他不宜担任主审法官事由的。

结语

理想总是很丰满，现实也总是很骨感。在目前的条件下，要想改革法院人事、财政制度，改变党委、政府等领导对审判的不当干预，抑或平衡新闻自由与审判独立的关系，都有很大难度，那么如何在现有的条件下逐步实现人民法院、法官真正的独立，并真正敢于顶住自身的风险和压力，是一个需要思考的问题。恰好，沭阳县人民法院通过《沭阳县人民法院主审法官选任工作的若干规定》作了有益的探索，此举值得其他法院借鉴。通过主审法官的选任，可以把具有较强审判业务能力和水平，具有良好职业道德和进取精神的法官选拨到主审法官这一重要的岗位上来，充分挖掘现有审判资源的潜力，调动法官的工作积极性，实现权、责的有机统一，进一步提高审判工作的质量和效率，保障审判权依法独立、公正、高效地运行。