信赖保护原则是现代行政法的基本原则之一，也是维护行政相对人正当信赖利益的一项重要法律制度。它自20世纪50年代在德国行政法中作为一个独立的法律原则出现以来，已经得到许多国家和地区行政法的承认。我国于2004年7月1日起开始施行的《中华人民共和国行政许可法》（以下简称行政许可法）首次以法律形式确立了行政许可信赖保护原则，这不仅为人民法院正确审理因改变行政许可引发的行政补偿、行政赔偿案件提供了法律依据，同时对于推进诚信政府建设，依法规范行政许可行为和保护行政相对人的正当信赖利益，都具有重要意义。本文依据行政许可法有关规定，就行政许可信赖保护原则的若干问题作一初步探析，以期对司法实践有所裨益。

一、行政许可信赖保护原则的基本涵义

学界一般认为，行政法中的信赖保护原则，是指行政相对人基于对公权力的信任而作出一定的行为，此种行为所产生的正当信赖利益应当予以保护。实践中，对行政相对人的正当信赖利益要以适当的方式予以保护。这是信赖保护原则的最终实现，也是其最直接的体现。信赖保护原则是法律安定性原则与依法行政原则、公共利益和个人利益权衡的结果，它反映了在整体上良好的法律秩序下对行政相对人正当利益保护程度的提高。行政许可法在第8条及第69条规定中确认了行政许可领域的信赖保护原则，即："公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护。行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关依法可以变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。"行政机关及其工作人员违法实施行政许可的，"作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，依法可以撤销行政许可"。"被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿"。按此规定，所谓行政许可信赖保护原则，是指行政相对人对行政机关行政许可行为的正当信赖应当予以保护，行政机关不得擅自改变或撤销已经生效的行政许可，依法确需改变或撤销并由此给相对人造成财产损失或致使被许可人的合法权益受到损害的，应当依法给予行政补偿或行政赔偿。具体来说，该原则包括以下几方面内容：其一，行政相对人依法取得的行政许可受法律保护，行政许可决定一经作出并生效，非有法定事由和依法定程序，行政机关不得擅自改变或撤销，应给公众和相对人以明确的预期；其二，行政机关只有在行政许可所依据的法律、法规、规章修改或废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化且基于公共利益的需要，或者具有依法可以撤销的情形时，才能依法变更、撤回或撤销已经生效的行政许可；其三，行政机关改变或撤销已生效的行政许可，由此造成公民、法人或其他组织财产损失或损害被许可人合法权益的，应当依法给予行政补偿或行政赔偿。行政许可信赖保护原则的理论依据是基于法律安定性的需要和公众对国家行政权的信赖。法律设置该原则的目的在于维护法的安定性和保护行政相对人的正当信赖利益。

二、行政许可信赖保护原则的适用条件

根据行政许可法第8条及第69条规定和行政许可信赖保护原则的内涵要求，这一原则的适用条件，可归结为：

（一）在信赖对象上，须有已经生效的可以信赖的行政许可行为存在，且此行政许可与行政相对人有关。这是适用行政许可信赖保护原则的基础和前提条件。依行政许可法第2条的规定，所谓行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。它主要具有以下法律特征：1、法定性，即行政机关实施行政许可行为，应当严格依照法定的权限、范围、条件和程序进行。2、授益性。行政许可是一种赋予相对人某种权利和资格的授益行政行为。也就是说，行政许可决定将使相对人产生既得利益。3、管理性。即行政许可是依申请而为的依法审查管理性行政行为，其目的在于抑制公益上的危险或影响秩序的因素，维护公共利益和社会秩序。4、要式性。行政许可是准予相对人从事特定活动的要式行政行为，应遵循法定条件和程序，并应向申请人颁发加盖本行政机关印章的行政许可证件等形式予以批准、认可。5、公开性。即行政许可的事项、条件、标准、程序和期限都要事先公开，行政机关作出的准予行政许可决定、应当公开，且公众有权查阅。6、稳定性。行政机关作出的行政许可决定应当保持稳定，给公众与相对人以明确的预期和信赖，不得朝令夕改，擅自改变或撤销。实践中应注意的是，作为信赖对象的行政许可行为，至少应具有公权力（国家行政权力）行为的外貌，至于它是合法实施还是违法实施则在所不论。

（二）在信赖表现上，须为行政相对人信赖该行政许可行为而作出一定的安排，以至于处于不可回复的状态。该要件包含两层意思：一是行政相对人已信赖该行政许可行为，且信赖是基于生活常识和正常生活经验而作出的。即一般人在当时情况下都会作出此种信赖，而非强词夺理、牵强附会、惟我独"信"。二是行政相对人因信赖该行政许可已作出一定的安排和具体信赖行为。如行政相对人已经运用财产而产生法律上的变动或者已实施其他处理行为而具有法律意义上的效果。

（三）在信赖损失上，须与行政机关依法改变或撤销已生效的行政许可行为有相当因果关系。即相对人遭受的行政许可信赖利益损失或损害，须为行政机关依法变更、撤回或撤销已经生效的行政许可行为所造成的，才可能适用该原则予以财产上的保护。如果不是改变或撤销行政许可的行政行为造成的，即使相对人有损失或损害，行政机关也不承担补偿或赔偿责任。

（四）在信赖保护上，须是行政相对人的信赖利益值得保护。即法律保护相对人的行政许可信赖利益，以其信赖利益值得保护为实质内容和必要条件。若行政相对人的信赖利益不值得保护，特别是在其申请和取得行政许可存在主观恶意时，则应认为其信赖利益不值得保护，不能适用该原则中的财产保护方式。行政许可法第69条对相对人（被许可人）信赖不值得保护的情形作了明确规定,即："被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。被许可人基于行政许可取得的利益不受保护。"这里的"欺骗"是指申请人在申请行政许可时，故意隐瞒真实情况、提供虚假材料，恶意骗取行政许可。依法律规定，申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料申请行政许可的，行政机关不予受理或者不予许可，并给予行政警告。若行政机关在审查中没有发现颁发了行政许可的，应依法予以撤销。这里的"贿赂"是指行政许可申请人给办理行政许可的行政机关工作人员以金钱、财物或其他有形物质利益。被许可人采用欺骗、贿赂等不正当手段取得的行政许可均应予以撤销，且其基于此种行政许可所取得的利益不受法律保护。也就是说，行政机关撤销此种行政许可即使造成被许可人上述利益损害的，亦不负赔偿责任。

三、行政许可信赖保护原则的保护方式

从理论上来讲，对行政相对人信赖利益主要有两种保护方式，即存续保护和财产保护。行政许可法吸纳信赖保护理论研究成果，并借鉴国外立法例，对行政许可信赖保护原则中的相对人信赖利益的保护方式，也采取了存续保护和财产保护两种方式。所谓存续保护，是指公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变或撤销已经生效的行政许可，以此给相对人明确的预期，稳定行政许可法律关系和相对人所信赖的法律状态。只有在行政许可所依据的法律、法规、规章修改或废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化且基于公共利益的需要，或者具有依法可以撤销行政许可的法定情形时，行政机关才可以依法变更、撤回或撤销已生效的行政许可，改变原有行政许可法律状态。实践中需注意的是，存续保护的价值取向和目的是为了保护行政相对人的信赖利益而不改变原有行政许可法律状态。但若一味采用此种方式保护行政相对人的信赖利益，有时会导致公共利益遭受重大损害。在这种情形下，公共利益和私人利益很难兼顾。因此，实践中正确的做法应当是，如果原有行政许可法律状态对相对人有利，而不改变又不致明显损害公共利益时，则原则上应当采取存续保护的方式。但如果改变该法律状态所维护的公共利益明显大于相对人的信赖利益时，按"公益优先"原则，则应改变原有行政许可法律状态，而对行政相对人的信赖利益予以财产保护。所谓财产保护，是指行政机关依法确需变更、撤回或撤销已经生效的行政许可，改变原有行政许可法律状态，而对相对人因信赖行政许可行为的确定力所遭受的信赖利益损失或被许可人的合法权益所受到的损害予以财产上的保护。行政许可法依行政机关改变或撤销的行政许可行为是否合法实施为标准，对行政许可信赖保护原则中的财产保护，采取了行政补偿和行政赔偿两种保护方式。

四、适用行政许可信赖保护原则应注意的几个问题

实践中正确适用行政许可信赖保护原则处理行政补偿和行政赔偿案件，有几个问题值得注意和研究：

（一）行政补偿和行政赔偿的范围问题

其一，行政补偿的范围问题。从广义上讲，行政补偿是指国家对公民、法人或者其他组织因行政机关及其工作人员合法行使职权行为或者因公共利益需要致其财产受到损失而给予补偿的法律救济制度。本文论及的"行政补偿"则是狭义的行政补偿，它仅指行政机关依法变更或撤回已生效的行政许可并由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失（行政许可信赖利益损失）的，应当依法对其损失予以补偿的一种法律救济制度和财产保护方式。其适用范围为：一是行政许可所依据的法律、法规、规章修改，行政机关依法变更已经生效的行政许可并由此给相对人造成财产损失的；二是行政许可所依据的法律、法规、规章废止，行政机关依法撤回已经生效的行政许可并由此给相对人造成的财产损失的；三是行政许可所依据的客观情况发生重大变化且基于公共利益需要，行政机关变更或撤回已经生效的行政许可并由此给相对人造成财产损失的。根据行政许可法第8条规定精神，遭受行政许可信赖利益损失的公民、法人或者其他组织依法享有取得行政补偿的权利，而作出变更或撤回行政许可行为的行政机关则应依法履行行政补偿义务。

其二，行政赔偿的范围问题。广义上的行政赔偿是指国家对公民、法人或者其他组织因行政机关及其工作人员违法行使职权行为致其合法权益受到损害而给予赔偿的法律救济制度。而本文论及的"行政赔偿"仅限于行政许可信赖利益损害赔偿，它是指行政机关依法撤销违法或错误颁发的行政许可，致使被许可人合法权益受到损害的，应依法给予赔偿的一种法律救济制度和财产保护方式。依行政许可法第69条规定，其适用范围为：（1）行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定，被依法撤销的；（2）超越法定职权作出行政许可决定，被依法撤销的；（3）违反法定程序作出行政许可决定，被依法撤销的；（4）对不具备申请资格或不符合法定条件的申请人准予行政许可，被依法撤销的；（5）具有依法可以撤销行政许可的其他情形，被依法撤销的。这里的"其他情形"主要是指被许可人取得的行政许可证是因行政许可机关错误地适用法律、法规或规章而颁发等情形。实践中，具有上述五种情形之一的行政许可被行政机关依法撤销，致使被许可人的合法权益受到损害的，如该情形是行政许可机关的过错导致的，则行政许可证的违法或错误颁发是行政机关的责任，行政机关应依法对被许可人所遭受的信赖利益损害给予行政赔偿。但若被许可人是以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可，行政机关依法撤销此种行政许可，对被许可人所遭受的此种利益损害则不负赔偿责任。

（二）行政补偿和行政赔偿的程序问题

由于行政许可法并未对行政补偿和行政赔偿的程序问题作出具体规定，需要最高法院及时对此问题作出司法解释予以明确，以规范实务操作。根据行政补偿和行政赔偿的性质，并参考国家赔偿法所规定的行政赔偿程序及最高法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》有关规定，我们认为，行政许可信赖保护原则中的行政补偿。行政赔偿可适用行政程序和诉讼程序（司法程序）两种程序：

1、行政程序。行政程序应包括行政许可信赖利益受到损失或损害的相对人（含被许可人）向行政机关申请补偿或赔偿，行政机关受理和书面审查相对人补偿或赔偿申请、听取相对人陈述和接受有关证据材料，自收到补偿或赔偿申请之日起两个月内作出补偿或赔偿决定书或者不予补偿或赔偿决定书，并告知相对人不服决定的司法救济途径等步骤。

2、诉讼程序。诉讼程序亦称司法程序，即相对人依法向人民法院提起行政补偿或行政赔偿诉讼，通过诉讼程序请求司法救济，保护其正当信赖利益。但行政诉讼程序不是行政补偿和行政赔偿的必经程序。若相对人接受行政机关就其补偿或赔偿申请作出的行政补偿或行政赔偿决定，即不再引起行政诉讼程序。

为便于人民法院正确适用行政诉讼程序审理行政补偿和行政赔偿案件，建议最高法院及时对此问题作出司法解释，同时应明确以下几点：（1）相对人因行政许可信赖利益受到损失或损害要行政补偿或行政赔偿的，应当先向依法作出变更、撤回或撤销行政许可行为的行政机关提出；相对人对受信赖利益保护的变更或撤回行政许可行为不服，在提起行政诉讼时，可以一并提起行政补偿请求。对此，人民法院应一并受理。（2）相对人单独提起行政补偿或行政赔偿诉讼的，须以行政机关先行处理为前提。即在此种情况下，行政程序应为诉讼程序的必经前置程序。（3）相对人提起行政诉讼时一并提出行政补偿请求的，或者单独提起行政补偿或行政赔偿的案件，由被告所在地人民法院管辖；相对人提起行政补偿或行政赔偿的诉讼请求涉及不动产的，由不动产所在地人民法院管辖。同时，法院管辖应符合行政诉讼法关于级别管辖的规定。（4）相对人对行政机关不予补偿或赔偿，或者逾期（两个月）不予补偿或赔偿，或者对补偿或赔偿数额有异议的，可以自期间（两个月）届满之日起三个月内向有管辖权的人民法院提起行政补偿或行政赔偿诉讼。（5）人民法院审理行政补偿或行政赔偿案件，就当事人之间信赖利益补偿或赔偿争议进行审理与裁判。原告在诉讼中应对自己请求人民法院判令被告给予补偿或赔偿的主张承担举证责任。被告有权提供不予补偿或赔偿数额方面的证据。（6）人民法院审理行政补偿或行政赔偿案件在坚持合法、自愿原则的前提下，应当就补偿或赔偿范围、补偿或赔偿数额进行调解。调解成立的，应当制作行政补偿调解书或行政赔偿调解书。调解书经双方当事人签收后即具有法律效力；调解不成的，应当及时判决。（7）被告在一审判决前同原告达成补偿或赔偿协议，原告申请撤诉的，人民法院应当依法予以审查并裁定是否准许。（8）人民法院单独受理的第一审行政补偿或行政赔偿案件审理期限为三个月，第二审为两个月；一并受理行政补偿请求案件的审理期限与该行政案件的审理期限相同。

（三）行政补偿和行政赔偿的标准问题

依行政许可法第8条及第69条规定，行政机关依法变更或撤回已经生效的行政许可，"由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。"行政机关依法撤销行政许可，"被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。"但由于法律对适用行政许可信赖保护原则所涉及的行政补偿和行政赔偿的标准问题并未明确，以致学界和实务界对此问题认识不一，亟待最高法院以司法解释形式对其适用标准问题予以明示。根据此类行政补偿和行政赔偿的性质及特点，借鉴国外立法例，我们认为，行政补偿应以补偿相对人因信赖行政许可行为的确定力而遭受的财产损失为原则。这里的"财产损失"亦即行政许可信赖利益损失，其既包括直接损失，也包括间接损失，均应依法给予合理补偿。至于行政许可信赖利益损害的行政赔偿标准，则可参照国家赔偿法所规定的行政赔偿标准，以赔偿被许可人遭受的实际损害为原则。实践中适用该原则处理行政补偿和行政赔偿纠纷案件特别应注意的是，不论是对相对人的补偿额度，还是对被许可人的赔偿额度，都不应当小于其因行政许可行为存续可得到的利益。否则，有失公正。诚如有学者所言。现代行政法上的"公益优先"不能以私益的实质损害为代价。这也是现代行政法中比例原则的必然要求。