摘要：民事诉讼中的审前准备程序有利于争点整理和证据收集，防止法庭中的突然袭击，最终有助于纠纷的妥善解决。我国民事诉讼法和司法解释虽然有相关规定，但是很不完善，带有浓重的职权主义色彩。因此，应当借鉴国外的先进经验，通过明确当事人的主体地位，建立审前会议程序，赋予审前准备法官释明权等一系列措施来进一步完善我国的审前准备程序。

关键词：审前准备；证据固定；预审法官   

民事诉讼的审前准备，是指人民法院受理案件后，开庭审理前，为保证案件审理工作顺利进行，所进行的各项诉讼活动，主要目的是为开庭审理做好准备，保证庭审顺利进行。审前准备程序，是指为了使民事案件达到适合开庭审理的目的而设置的，让当事人在开庭审理之前确定争点和收集证据的诉讼程式。设立审前准备程序能够保证当事人充分行使诉讼权利，保证法院正确行使审判权，切实维护当事人的合法权益，实现民事诉讼的诉讼价值。

从国外情况看，两大法系各主要国家都在其民事诉讼法中设有完备的审前准备程序，尽管他们创设这一程序的初衷有所不同，但二者的共同点都是把民事审前程序作为一个与审理程序并重的独立程序。但我国的民事审前准备程序长期以来被民事立法和司法，甚至被诉讼法学理论研究所忽视，至今尚未有严格意义上的审前准备程序。但是，在司法实践当中我国的审前准备程序还是有的。

我国《民事诉讼法》对审前准备活动的规定比较简单，审前准备与开庭审理两个阶段的任务界限模糊，实践中容易产生两个问题：一是法官在准备程序就出现审理行为，造成先定后审；二是审前准备的规定对当事人没有实质的约束力，当事人在后续开庭审理阶段可以不断主张新的争点，提出新证据，使开庭审理继续发挥审前准备的功能。程序、功能的交错势必造成重复、多次开庭，危及诉讼程序的安定性，影响诉讼效率。因此应借鉴国内外的经验，完善我国民事审前准备程序。

一、审前准备程序的功能

设置审前准备的目的，一方面在于为集中审理做好准备，另一方面在于尽量把纠纷解决在审前程序中，以提高诉讼效率。在此目标下，审前准备的功能应主要包括以下三个方面：

（一）案件争点的整理与固定功能

关于案件的争点的内涵，根据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第39条第2款的规定，即"通过证据交换，确定双方当事人争议的主要问题。"其中双方当事人争议的主要问题应当就是所谓的案件争点。案件的争点主要包括以下几点：当事人间权利享有或义务承担的争点、案件事实争点、证据争点、法律理由争点。

审前准备能够使当事人通过交换书面诉状、答辩状或进行口头辩论等方式整理出争点，也可在法官的指导下，与法官一起明确争议的问题。民事诉讼程序本质上就是通过交换他们的不同意见来自主形成审理对象及诉讼结果的过程。如果当事人之间对某一个事实不存在争议，则无论裁判者认为是否妥当，原则上都不能将其作为审理或判断的对象。争点一经明确并固定，则可以为以后的集中审理打下基础。只有争点明确，庭审才可能围绕争点进行集中审理，才能有效地防止并避免多次开庭、难以结案的现象。

在当事人主义诉讼模式下，法官并非对当事人提出的所有主张、事实都作为裁判对象，而仅对在当事人间存在争议的事实进行裁判。因此，法院在开庭审理前必须首先明确争议的主要问题。在当事人主义诉讼原则下，争点的明确不是由法庭来裁量或决定，而是完全由当事人决定，当事人所确定的争点具有约束法官审理的作用，因为民事诉讼程序本质上就是通过交换他们的不同意见来自主形成审理对象及诉讼结果的过程。如果当事人之间对某一个事实不存在争议,则无论裁判者认为是否妥当,原则上都不能将其作为审理或判断的对象。在职权主义的诉讼模式下，由法官对双方当事人的争议问题做出归纳，从而确定案件的争点。

（二）固定案件证据功能

审前准备为当事人提供了收集证据的强有力手段，以便使开庭审理时双方的攻击防御能够建立在充实的证据基础之上，并保证经过短时间的集中审理后即做出的结论在实体上有更高程度的妥当性。

证据对于诉讼胜败具有举足轻重的作用，审前准备程序能够有效地促使当事人积极提供证据，并相互交换证据。因为与审前准备相配套，各国几乎都设立了证据时效制度或证据失权制度。因此，如果当事人在审前程序中故意不提交证据，则该证据将产生失权效果，即在随后的庭审程序中不得作为认定案件事实的依据；如果一方当事人阻挠对方向自己收集证据，其本人不仅可能受到法院的处罚，而且法院可以认定对方当事人所主张的事实为真实。所以，当事人为了防止利己证据的失权，在审前准备程序中必然会积极提供证据，积极交换证据，对对方向其收集的证据也会尽可能给予协助，因为谁也不愿意法院直接认定对方当事人所主张的事实为真实。

（三）案件分流与促进和解功能

通常情况下，诉讼伊始，由于证据尚未充分公开，当事人的法律观点也没有充分的交流，当事人对案情的认识还比较片面，加之诉讼结果难以预料，因而当事人双方对抗程度也往往比较激烈。经过审前准备，使当事人对案情、自己一方和对方在掌握证据的强弱态势以及诉讼结果的预测方面获得更加明白清醒的认识这一基础上，促进双方通过和解和其他方法尽早达成不需要开庭审理的纠纷解决。

很多学者认为，审前准备程序己不仅仅是一个单纯为审理程序服务的功能单一的程序，而变为一个包括解决纠纷，促进和解，实现ADR并具有独立价值的程序。统计资料表明，在美国，约有95%的民事案件不需要进入开庭阶段，而是在审前准备程序结束时结案，即在案件进入开庭审理之前当事人已经通过和解或其他方法得到解决。可以说，这正是美国重视审前准备程序并发挥其解决纠纷的功能所致。

从上述审前准备程序的功能来看，民事审前准备程序是不可替代和取消的，在民事诉讼中应当对此项程序进行完善。因此，我国在民事审判的改革过程当中曾经出现过的"一步到庭"是不可取的，因为在当事人审前准备很不充分的情况下就马上开庭审理，并允许当事人在法庭辩论终结之前可随时提出证据，反而造成重复开庭，拖延了诉讼。这不仅浪费了司法资源，还易导致当事人搞"突然袭击"，使诉讼失去公平、公正。

二、国外民事审前准备程序的模式

就国外情况来看，各国民诉法都设置了审前准备程序。根据当事人和法官在审前准备程序中的地位和作用，大致可分为两种类型，即当事人主义审前模式和法院职权主义审前模式。这两种模式的主要区别是看程序的启动、延续以及终止取决于谁，如果取决于当事人，则为当事人主义审前模式；如果取决于法院，则称法院职权主义审前模式。

（一）当事人主义审前模式

实行当事人主义审前模式的国家主要有英、美、法等国。纵观西方各国民事诉讼发展历史，诉讼模式经历了曲折的变化过程，十九世纪中叶以前形成和制定的英美法系国家和法国民事诉讼法，确定了当事人主义诉讼模式，其民事审前准备程序也就体现了这一特点，整个审前准备程序结构的重心都置于当事人一方。直到今天，这一诉讼模式一直被坚持和发展，具有较高的科学性、合理性和进步性。

英国民事审前准备程序是典型的当事人主义审前模式。在此，具体讲述英国的民事审前准备程序。它主要包括以下四个阶段：第一阶段是传票令状的送达阶段，原告以传票令状通知被告应诉，并要求被告承认送达，将送达收据送回法院。被告在法定期限内不承认送达或未作防御表示，法院可根据原告的请求做出不应诉判决；第二阶段是诉答阶段，被告针对原告的请求和事实主张做出答辩和驳斥，未作驳斥的视为默认，原告对此不需再举证。被告若反诉，则需在法定期限内送达反诉状。在此阶段当事人双方交换的诉讼文书必须载明诉讼请求及其所依据的事实主张，这样使法院审判更为集中，也可减轻对方举证压力；第三阶段是证据发现阶段，即当事人双方将所有与诉讼有关的证据资料向法院或其他诉讼当事人披露的阶段，一方若不开示，对方可申请法院裁定强制发现，当事人仍不服从，则法官可命令勾销当事人的请求或答辩书，同时做出其败诉的判决或以藐视法庭行为予以制裁；第四阶段是庭审指导，是指当事人就一些事项，如修改传票令状和诉讼文书，请求作诉讼细节，请求宣誓、答复等向法院申请指示的过程。从中，我们可以明确的看到，审前准备程序的完结是有相应法律结果的。

英国民事审前准备程序具有对抗制的一般特征，即当事人诉讼权利义务的对等性、相对性。当事人在这一阶段起主导作用，传票令状、答辩状等诉讼文书送达，证据发现等都由当事人依法自行进行，法院一般不去干预，仅起客观指导、监督的作用。英国一般案件都要经过审前准备程序，才会正式进入审理登记，但有些案件，当事人无实质争议，则可协商申请法院不使用诉讼文书审理而庭前解决，这样可以节省时间和费用。在英国，审前准备程序非常重要，它可以为审理排除障碍，使审理能顺利集中进行，更重要的是可以排除大量不经审理就能解决的案件。高等法院中案件最多的王座庭只有百分之二的案件进入审理阶段，百分之九十八的案件在审前准备程序中就得到解决。英国专设主事法官来负责审前准备工作，可以排除预断，促进程序公正。

英、美、法等国审前准备程序的具体做法是不同的，但综合起来都具有以下共同特点：其一，当事人是审前准备程序的主要诉讼主体，该程序的主要诉讼活动权利义务归属当事人；其二，当事人在审前准备程序中的准备是全面而充分的，一旦进入审理阶段，他们将不能举新的证据；其三，负责审前准备阶段的审判主体和负责庭审活动的审判主体分开，可以使审判法官保持中立，公正、客观地审查和判断证据；其四，预审法官无权调查、收集证据，不能对案件进行实体性审查，只能行使组织和监管职权。

（二）法院职权主义的审前模式

实行法院职权主义审前准备程序的主要有德国、日本、奥地利等大陆法系国家。十九世纪末二十世纪初，德、日、奥等国在制定或修改民事诉讼法时，正处于自由资本主义向垄断资本主义过渡时期，鉴于法国民事诉讼中当事人审前准备程序模式存在拖延诉讼的现象，不适应时代的需要。德、日、奥等国为了加快诉讼，提高诉讼效益而加强了法院的干预，从诉讼一开始就由法院依职权指挥诉讼运作，以法院职权主义模式取代当事人主义模式，将审前程序和审理程序合并在一起。

德国民事审前准备程序为了避免当事人故意拖延诉讼，取消了审前程序，实行"一步到庭"。但因当事人审前准备很不充分的情况下就马上开庭审理，并允许当事人在法庭辩论终结之前可随时提出证据，反而造成重复开庭，拖延了诉讼。这不仅不经济，还易导致当事人搞"突然袭击"，使诉讼失去公平、公正，其结果有悖于改革初衷。为了克服这一弊端，1976年的《简化诉讼程序法》对之进行了全面的改造，将"一步到庭"修改为审前准备程序和法院庭审两个阶段，在审前准备程序中，由法官从先期首次期日和书面准备程序两种方式中选择其一。在审前准备程序的证据收集问题上将证据随时提出主义改为适时提出主义，并加强了证据的失权效力，即如果当事人在法庭上提出事先并未告知对方当事人的证据，则法官可根据情况，不采纳此证据。根据修改后的民诉法为了充分进行审前准备，法官可以采用早期第一次口头辩论程序或书面准备程序（以当事人之间限期交换书证）两种方式，任选其一来进行审前准备，以保证一次开庭集中审理终结案件。而且将证据随时提出主义改为适时提出主义，加强了证据失权效力的改革措施，从根本上保证了双方当事人平等的辩论权，加快了诉讼。

日本的民事诉讼，也经历了一个从没有明确审前准备阶段，导致多次重复开庭到设立审前准备程序，提高庭审效率的改革过程，这也是一个司法实务界和法学理论界通过司法实践中的多次尝试、理论的累积深化以及法律的修改等方式不断努力改革或改进审理的过程。目前，两国仍在完善审前准备程序改革。

综上所述，国外两种传统的审前模式的优、缺点都是客观存在的。英美法系民事诉讼采用的当事人主义审前准备程序的优点在于有利于提高开庭审理的效率，使案件得到集中审理，但因法官过于消极，难以避免当事人滥用审前程序，拖延准备阶段。而传统的大陆法系虽然加强法官对审前准备程序的控制，防止当事人拖延审前程序，但因其审前准备很不充分，加上采用随时提出主义，致使重复开庭，拖延庭审活动，甚至造成诉讼程序的浪费。因此德、日两国都对审前准备程序进行比较彻底的改革，从其改革方向，我们可以看出大陆法系国家在坚持以法院运作诉讼程序前提下吸收了英、美、法等国加强庭前准备和规定证据时效的做法，逐渐向当事入主义审前模式接近和靠拢。同样英美法等国也加强了法院对当事人运作程序的监督和管理，以防当事人滥用审前程序，拖延诉讼。由此可见，在面临着如何公正、迅速、经济地解决民事纠纷的共同任务下，各国民事诉讼法在审前准备程序运作方式上相互吸收各自优点，呈现趋同的特征。

三、我国民事审前准备制度的不足

我国民事诉讼法中也有审前准备程序的规定，即"开庭审理前的准备"，但"开庭审理前的准备" 尚不具有国外民事诉讼中的审前准备阶段所具有的完整功能。我国现行民诉法第113条至第119条尽管对审前准备作了具体规定，但在立法上民事审前准备并未形成完整的诉讼程序，其只是庭审活动的一个阶段，且不存在程序上的法律效力。这与国外结构完善、价值凸现的民事审前准备程序立法相比显得滞后。不足之处体现为以下几点：

（一）审前准备的程序化不足

1991年《民事诉讼法》对审前准备的规定没有使审前准备成为相对独立的程序，因此在民事诉讼的程序构造上不合理。审前准备在当代民事诉讼中发挥着越来越重要的作用，其对于开庭审理有促进作用，相对于法院的其他的审判辅助工作，审前准备又表现出程序化特点，其中最重要的是审前准备终结应有相应的诉讼结果，也即对于证据和实体权利争点的固定，这与一般意义的工作大为不同。所以应当设立相对独立完善的审前准备制度。

（二）主持审前准备的法官与庭审法官一概不予区分

在现行民事诉讼规定的制度框架下，是由审前准备法官负责审前准备工作，法官进行的审前准备行为与审判行为相混淆，容易造成法官"先入为主"、"先定后审"，使庭审活动流于形式，与诉讼公正、公开原则相冲突。

审前庭审法官为了调查收集证据积极与双方当事人接触，极易受外界力量影响，承办法官往往为了了解案情，查明事实，收集证据，往往要积极与当事人单方接触，这样做既浪费了法院的审判资源，又增加了当事人的诉讼成本，损害了诉讼效益，还为当事人提供了贿赂法官的机会。

由于法官的二重身份，导致了法官的一些不良行为。法官的诉讼行为扩大了法律的简单规定，而且有些活动内容严重违背了相应法律，审前准备的法官就是庭审法官，容易造成"先定后审"，因为法官受理案件并经阅卷后深入现场调查取证、向当事人和其他人了解情况，法官主动收集证据的过程实际上也是审查证据的过程，了解把握案情的过程也是查明真相并对案件事实进行判定的过程，通过这些活动把握案情并形成了解决方案，法官就积极地给双方当事人做工作以争取和解结案。正式的开庭往往是案情已彻底查清而调解又没有奏效的情况下，为了下判决才走一遍的"过场"。审理的实质过程在开庭前即已经完成，开庭因缺乏实质内容而图有形式。

（三）审前准备程序中人民法院与当事人权利义务的配置不当

在审前程序中，规定了人民法院的过多职权，对当事人的诉讼权利反而规定的极少，危害了当事人的诉讼主体地位。整个审前准备几乎都是法院、法官的工作程序，当事人及其诉讼代理人基本上不参与，属于他们的审前权利义务非常有限，而且现行的诉讼机制也不利于保障当事人这些有限的权利义务的履行。

另一方面，这又加重了法院的负担。法院包揽了绝大部分的审前准备工作，负担很重，或多或少的会影响法官履行其最重要的审判职责。法院在审前程序介入程度及职权范围，直接决定诉讼程序的公正程度，介入得越深，职权越广泛，就越容易形成先入为主的思维定势，从而不利于查明案件的事实。

（四）立法上的缺漏客观上导致了诉讼突袭

在我国，对原告的起诉状进行答辩不是被告应履行的义务，被告可以答辩，也可以不答辩，如果不答辩，双方的争点很难以确认，法律也没有规定审前会议之类的准备程序，法院也不必召集双方当事人进行争点整理。此外，当事人的诉讼主张，无论是原告增加诉讼请求还是被告提出反诉等，都可以在庭审中提出，几乎不受限制。实际上，从我国司法实践情况来看，争点整理工作是法官在法庭审理过程中进行的，法官一边进行审理，一边整理争点。庭前未能进行争点的整理与固定，无疑会延长庭审时间。

现行《民事诉讼法》没有关于争点整理与证据固定的内容，当事人往往在开庭审理中才提出关键证据与理由，给对方当事人造成诉讼上的突然袭击，从而影响诉讼的公正与效率。世界许多国家的审前准备制度都有防止一方当事人突然袭击，确保庭审活动的集中、顺畅进行的功能。但是我国当事人的庭前准备工作却很不充分，未建立起有效地的证据交换制度是导致当事人审前准备不够充分的重要原因。在这样的诉讼环境下，当事人到开庭时对案件的争点仍然不明确，对对方当事人所提供和将要提供的证据也毫无了解，要求当事人在法庭上当庭质证或提供足够的证据来推翻对方的主张实际上很困难。

我国民事诉讼没有规定举证时效的制度，也是诉讼突袭的重要原因。按照我国《民事诉讼法》的规定，当事人在诉讼的任何阶段都可以提出新证据，即使在诉讼终结后也有权提出新证据，引起在审程序的发生。这种方式被称之为证据随时提出主义。虽然，这种制度从追求案件客观真实的目的而言，具有一定的合理性。但在当今经济迅速发展，诉讼案件日益增多的情况下，往往会弊大于利。部分当事人会以此作为拖延诉讼的手段或作为突然袭击的手段，妨碍审限制度的执行，使案件久拖不结。

从上述弊端来看，我国进行审判方式的改革是必要的，而且我们在改革过程之中所采取的方案必须杜绝这些弊端。

四、我国民事审前准备的改革及完善的建议

随着审判方式改革的深入和发展，上述弊端引起了司法实务界的高度重视。最近几年，特别是《人民法院五年改革纲要》出台后，司法实务界积极推行了一系列的审前准备改革，采取了一些新的改革措施。然而，由于我国的《民事诉讼法》与司法实践之间的巨大差距，使我们不得不完善《民事诉讼法》的有关规定。

（一）我国民事审前准备的改革过程

1、一步到庭

90年代中期，各地法院普遍采用"一步到庭"，取消审前准备的改革措施。当时主要是基于杜绝案件承办法官在庭审前与当事人接触，减少滋生司法腐败的条件，强化庭审功能，保证庭审活动公开进行等方面的考虑，而采取取消审前准备的尝试。但是，此项改革一开始就暴露了致命的缺陷，即在审判实践中一旦遇到较复杂的案件，法官庭前又对当事人的争议焦点一无所知，庭审活动就变得杂乱无章；而且在庭审前，双方当事人互不了解对方证据，庭审中当一方当事人突然提出的大量证据，另一方无法进行有效的质证，法官也无法有针对性地组织、指挥庭审的进行，从而导致一案多次开庭，案件久拖不结，诉讼成本增高，效率明显低下等弊端。这实际上在走德国和日本最早期民事诉讼的老路。"一步到庭"很快便以遭到了社会各界的抨击而告终。

2、分步到庭

90年代末期，一些法院开始推行"分布到庭"的审前改革措施，即在立案到庭审中间，插进一个对双方证据及争议焦点进行整理的审前准备阶段。1998年6月，最高人民法院总结各地法院的改革经验，通过了《关于民事经济审判方式改革问题的若干规定》，规定了法院在开庭前，对案情比较复杂、证据材料比较多的案件，可以组织当事人交换证据，从而使庭前的证据交换规范化和制度化。随后，上海、北京、广东等高级法院在制定本辖区民事经济案件的办案规则中，相继制定了庭前交换证据的具体操作方法。

3、立案庭审前准备工作的确立

90年代末至21世纪初，全国不少法院扩大立案庭职能，将审前准备工作交由立案庭负责。庭前交换证据规范化后，推行证据交换的法院为了隔绝庭审法官与审前准备工作的联系，避免"先定后审"和滋生司法腐败，将审前准备工作纳入立案庭职责范围。

1999年最高人民法院制定了《人民法院五年改革纲要》，对审前准备程序改革作了建立科学的案件审理流程管理制度、完善举证制度、提高人民法院各项管理工作的科技含量等规定。一些改革步伐较快的法院根据有关精神，开始推行以"大立案"为表现形式，以"审判流程管理"为主要内容的审判管理改革措施，将审前准备工作纳入立案庭，使立案庭基本成为审判程序的"调度中心"，统管案件程序方面的事宜。有的法院为了提高审判效率，降低诉讼成本，试行了案件繁简分流审理的改革，将一些事实清楚，权利、义务关系明晰，双方争议不大的案件，实行即来即调，快审快结。

4、庭前证据交换与证据时效制度的进一步完善

2001年最高人民法院颁布了《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》，对举证时限、证据交换、被告答辩等做出具体规定，这标志着庭前证据交换和证据时效制度进一步规范化和制度化。最高人民法院的《证据规定》明确了当事人的举证时限制度，同时明确了不在举证时限内提供证据的法律后果，在一定程度上克服了"证据随时提出主义"的弊端，在防止"诉讼突袭"上起到了一定的效果，提高了人民法院的审判效率。

从上述改革来看，司法实务界的审前准备程序改革为促进我国审前准备制度的建立作了很好的尝试，并积累了宝贵的经验。各地法院在改革探索中，从实际出发，设计出了一些先进的制度和做法，这些制度和做法有利于保证当事人做好较为充分的审前准备工作。

然而，即使有了上述改革措施，但是由于相关立法滞后的客观原因，改革的效果差强人意。如司法改革制定了庭前交换和固定证据、固定诉讼请求、证据时效等规定，但因这些规定与民事诉讼法相关规定相冲突，很难在司法实践中得到真正贯彻落实。当当事人坚持按照民诉法或其他规定在庭审中提出新的证据、增加诉讼请求、提出反诉等，法官也只能允许。在审前准备其他问题上也存在同样的困境，直接影响到审前准备程序功能的发挥。

（二）完善我国民事审前准备的建议

1、建立以法院职权主义为主的审前准备程序模式

上文提及到英美法系与大陆法系分别采取了当事人主义与法院职权主义的审前准备模式，根据两种模式的标准，我国显然是采取的法院职权主义模式。从我国现行民诉法第113条至第119条就可以看出，法条规定了审前准备主要是法院的诉讼活动，当事人在此过程中的作用很小。

目前我国理论界有把彻底的当事人主义作为程序公正构成要素的倾向，实际上比较彻底的当事人主义取决于律师强制代理制度的实行、律师的水平非常高、双方律师相互配合等条件，否则这种彻底的当事人主义在我国只是一个理想，让当事人自主、自发的完成审前准备程序是不可能的。此外，法官适当的职权介入准备制度以协助当事人完成审前准备制度是完全必要的。

在借鉴两大法系的经验基础上，我国应向大多数的大陆法系国家那样，在坚持以法院运作为诉讼程序前提下吸收了英、美、法等国加强庭前准备和规定证据时效的做法。

针对我国现行立法及司法实践中审前权利、义务配置严重偏向法院和法官所产生的弊端，我们必须切实配置和落实当事人以下审前权利、义务：起诉权、反诉权、申请回避权、平等权、变更诉讼请求权、自由处分权和应诉和答辩义务，收集、提交和交换证据义务，整理明确诉讼的争点义务等，要确立当事人在诉讼中的主体地位。

2、关于被告答辩

要使双方当事人争点明确，被告必须提出答辩状。由于《民事诉讼法》第113条规定："被告不提出答辩状的，不影响人民法院审理。"因此，答辩在以往都认为只是被告的一项权利而非义务，这造成了在司法实践中大部分被告都不提出答辩状。由于被告不进行答辩，在开庭时再进行答辩很容易造成诉讼"突袭"，剥夺了另一方的知情权，影响到法庭对诉讼争议焦点的确立，从而也影响了庭审效率的提高。在被告未答辩的情况下，也往往无法进行证据交换。

由于上述弊端，在《证据规定》第32条规定："被告应当在答辩期届满前提出书面答辩，阐明其对原告诉讼请求及所依据的事实和理由的意见。" 《证据规定》虽然首次规定了被告的答辩义务，但是没有规定不答辩所应承担的法律后果 ，它仍然是倡导性规范，答辩既是权利又是义务。所以，就很有必要规定被告不答辩所应承担的被视为承认原告诉讼请法律后果。

3、建立审前会议制度

1998年6月，最高人民法院总结各地法院的改革经验，通过了《关于民事经济审判方式改革问题的若干规定》，规定了法院在开庭前，对案情比较复杂、证据材料比较多的案件，可以组织当事人交换证据，从而使庭前的证据交换规范化和制度化。在此基础上，我国应以立法的形式进一步的明确，从而建立我国的审前会议制度。

这种审前会议可由法官主持，由双方当事人及其律师、证人、鉴定人参加，会议的主要内容可涉及双方当事人相互交换包括证据在内的诉讼材料，明确案件的争执点，并约定围绕这些争执点，主要由当事人进行进一步的调查、收集证据活动。在此过程当中，不仅能够使当事人了解案件的争点，也固定了证据，使双方当事人对情况有充分的了解。因此，建立审前会议制度不仅能够使审前准备程序的功能充分发挥也为以后的顺利的完成庭审作铺垫。

4、设置审前准备法官

在防止法官"先入为主"、"先定后审"的方面上，在立案庭设置审前准备法官，能够很好的解决这个问题。由其统一负责庭前证据交换等相关审前准备工作，对案件实行繁简分流，即经审前准备法官初步审查，认为属于复杂的案件，则组织当事人整理争点、提交和交换证据，并进行排期开庭，完成这些庭前准备工作后，移交业务庭开庭审理；对那些属于简单的案件，则无须进行庭前准备，直接交由"简易法庭"或"速裁法庭"处理。

准备法官主要集中于立案庭，庭前的一些准备工作由"准备法官"负责，开庭审理并做出判决则由"裁判法官"负责。

准备法官应主要有以下职责：（1）主持审前准备的进行；（2）决定期日，主持当事人交换证据，依当事人请求决定调查收集必要证据，主持审前会议，进行勘验，委托鉴定，明确争点，引导当事人进行和解，对程序问题做出裁定；（3）行使释明权(也称阐明权)，释明权不仅仅限于质询或敦促当事人对于事实的主张，还包括敦促当事人进行举证的活动。其内容可以分为：澄清不明确的释明、消除不妥当的释明、补充诉讼材料的释明、新提出诉讼材料的释明以及举证方面的释明五个类别。（4）对当事人处分行为的审查。

还应当赋予法官相应的权利，包括对审前准备活动的指挥权和监督权，对当事人申请财产和证据保全的裁定权和决定权，以及必要的制裁权，以保证诉讼活动的顺利进行。审前准备法官的建立是解决庭审分离的一项有效措施，而且能够有效的解决法官的中立性问题。

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