权力的来源经历了从社会契约论到人民主权理论的转变，从我国政治实践以及世界各国实际情况来看，权力来源于人民，人民才是国家的主人，政府应该是为人民服务的工具。从根本上来说，人大对政府的监督体现并维护了广大人民的根本利益。没有监督的权力必然导致腐败，而腐败正是私利益对公共利益的一种侵犯，所以完善人大法律监督也是为公共利益提供了强有力的保障。权力腐败现象的屡禁不止和人民利益不断的遭受侵害对我国人大监督提出了更高的要求，完善人大对政府的法律监督具有重要的意义和价值，有必要从各方面对其进行研究。本文试图从权力分工与制衡的角度解析人大对政府法律监督的法理基础，并对西方国家三权分立制度以及我国的议行合一制度进行比较分析。

一、行政权力受到制约的必要性

孟德斯鸠在《论法的精神》中认为:”一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。””从事物的性质来说,要防止滥用权力,就必须以权力约束权力。”诚如孟德斯鸠所说,”当立法权和行政权集中在同一个人或同一个机关之手时,自由便不复存在了；因为人们将要害怕这个国王或议会制定暴虐的法律,并暴虐地执行这些法律……”,孟德斯鸠揭示了人类政治生活中的一条真理:权力必须受到制约。从权利的特性我们可以看出权力必须受到制约，否则权力就会越过界限对权利造成侵害，因此必须对权力进行监督，预防权力滥用以及在权力滥用之后及时的予以纠正。我国近年来将依法治国方略提升到很重要的位置，法律界对权力制约的问题研究也随之增多，依法治国的关键就在于如何对权力进行有效的限制。法治首先意味着控权制度的存在和权力制衡原则被遵守。[1]

西方资本主义国家在分权制衡理论的基础上形成了现在的三权分立制度模式，立法权、司法权和行政权分属三个不同的国家机关，三个权力之间互相制约互相均衡，从而达到限制权力的目的。三权分立的理论和实践是在西方资产阶级的社会基础上产生的，但是作为一种制度一种政治模式延续至今，其中肯定有精华之处值得我国借鉴。毛泽东曾指出:”我们决不可拒绝继承和借鉴古人和外国人,那怕是封建阶级和资产阶级的东西。”[2]与洛克等人不同,孟德斯鸠在分权学说上的特色,主要在于他提出的制衡理论，这一点同样适用于我国社会主义国家的政治体制。孟德斯鸠分析各种政体特点之后着重指出:”世界上还有一个国家,它的政制的直接目的就是政治自由。”[3]孟德斯鸠认为这样的政治体制才是理想的，孟德斯鸠说的政治自由是指”一个公民的政治自由是一种心境的平安状态。这种心境的平安是从人人都认为他本身是安全的这个看法产生的。要享有这种自由,就必须建立一种政府,在它的统治下一个公民不惧怕另一个公民。”[4]所以说，政治体制建立的根本目的就是保障公民的一种自由，当然是有限的合法范围内的自由。而这种自由的权利的保障就必然要求对权力进行制衡。我国社会主义国家的立法权属于全国人民代表大会，全国人民代表大会是我国的最高权力机关，三权分立不符合我国的政治实际，但是我国的人民代表大会代表的就是人民的利益，人大对行政机关以及司法权的监督根本的目的也就是为了保障公民的合法权利，所以，在这一点上，中西方国家是拥有共同的理论基础的。我国的人民代表大会制度确定了行政权和司法权都受到最高权力的制约和监督，也就是受到人民权利的制约和监督，只有确实保障了这种监督权，人民代表大会所代表的人民权利才能得到实质的行使，才不会受到行政权力或者司法权的侵害，才能实现社会主义国家的政治自由。从我国近年的政治实践来看，人大对行政权力的监督并没有得到有力的实施。在我国，行政机关拥有一定程度的立法权，可以制定行政法规和地方性规章等等，行政机关具有一定程度的立法权主要是为了执法需要，我国的主要立法机关是人大及其常委会，鉴于行政机关在现实执法中可能遇到的各种情况，行政机关可以制定相关范围内的具有普遍效力的行政性法规等。但是我国并没有设立专门的违宪审查机构对所有的下位法进行审查，所以行政规范是否违宪在很大程度上值得商榷，所以即使行政机关以事实为依据，以法律为准绳仍然有可能会导致对广大人民群众利益的损害。更何况在我国呈现出行政权力一枝独秀的情况，权力滥用导致腐败更是众所皆知，腐败问题是现今中国社会一个严重的问题，为何贪污腐败问题一再出现，屡禁不止，关键原因在于体制，体制问题如何解决，分权和制衡的理论基础才是关键。行政机关日常工作直接涉及广大人民群众生活的方方面面，无论是具体行政行为还是抽象行政行为都会对少数或者多数人的利益造成影响，在这种情况下，缺乏监督的权力对于广大人民群众来说无疑是一个危险的利刃。有力地贯彻落实人大的监督权，将行政权力限制在必要的界限之内，是保障广大人民群众根本利益的重要武器。如何进一步保障和发挥人大的法律监督作用，将政府机关真正改变为为人民服务的行政机构，在建设我国的社会主义法治进程中，我们可以从西方国家的分权和制衡思想中得到有价值的启发。

二、人大对政府法律监督的主要内容

人大对政府监督的目的是为了保证国家行政权正确行使，人大及其常委会负责对宪法实施情况进行监督，对政府的监督主要是间接和抽象的监督。根据我国宪法和组织法的规定，人大对政府的监督主要包括法律监督和工作监督两个方面，法律监督主要包括立法监督和执法监督。人大对政府的工作监督主要集中在政府工作是否符合宪法法律，是否正确执行了相关政策方针，通过听取政府工作报告的方式审查各项计划和预决算。人大对政府的法律监督”是指对宪法、法律实施情况的监督，主要是指对行政、审判、检察等国家机关违反宪法和法律的行为进行监督”[5]人大对政府的法律监督主要是为了维护宪法和法律的尊严，从而从根本上维护广大人民群众的利益。人大对政府的法律监督可以分为立法监督和执法监督两个方面，立法监督主要是对行政法规等规范性文件的合宪合法性进行审查，保障下位法和上位法的统一，对于与宪法法律不统一的规范性文件人大及人大常委会拥有改变和撤销的权力。”撤销指的是人大及其常委会对违宪违法性的规范性文件的否定。”[6]全国人大及地方人大有权撤销相应的政府部门制定的同宪法、法律相抵触的法规和命令；有权撤销各部门制定的不适当的规章和条例;县级以上的地方各级人大有权改变或撤销本级人大常委会不适当的决定；县级以上的地方人大常委会有权撤销本级政府不适当的决定、命令和撤销下一级人大不适当的决定。[7]实践中，对于行政机关的抽象行政行为，相关人大及其常委会一般先通告制定规范性文件的机关部门对照宪法法律修改规范性文件使其合法合宪，对于不主动采取修改措施的情况人大常委会才会予以改变撤销。立法监督保证了行政机关执法依据的正确性，确保国家法制的统一，避免了行政机关”依法办事”但是却侵犯人民群众合法利益的情况的发生。执法监督主要是”对监督对象的违宪违法行为进行监督。”[8]政府机关的主要职责就是执法，对于执法行为是否合宪合法的监督是对政府机关及其工作人员的行为监督的重要方面，执法监督主要是看政府机关及其工作人员是否依法办事，行使职权是否超越界限，是否有滥用权力或者徇私舞弊，应当作为而不作为等等行为的监督。如果说立法监督保证了执法依据的合理合法，那么执法监督就保证了具体执法行为的合理合法。确保行政机关及其工作人员做到”有法必依，执法必严、违法必究”，严格按照法律办事。

三、西方国家三权分立制度与我国人民代表大会制度

不同的文化政治传统形成了不同的政治体制，西方国家的三权分立制度和我国的议行合一制度都是各有所长，可以互相借鉴。三权分立是资本主义国家一项重要的政治原则，包括了分权和制衡两大原则，分权是将国家权力分成立法、司法和行政三个部分，将三种权力分别赋予三个不同的国家机关。制衡则体现在三个国家机关行使各自权力的相互制衡和制约之中。分权和制衡的思想最早可以追溯到古希腊，亚里士多德提出的议事、行政、审判政体三要素为后来的三权分立奠定了基础。17世纪英国的洛克为了反对当时的封建君主专制制度提出了著名的”社会契约论”理论，证明了权力的来源问题，并提出将权力分为立法权、行政权与外交权，实际上是将国家权力分为两个部分。后来的孟德斯鸠继承并发展了这一理论，在《论法的精神》中系统地阐述了三权分立的原则，揭示了什么才是理想的政治体制。其后美国的潘恩、杰佛逊等人对分权理论进一步完善，形成了现代意义上的分权制衡理论体系。孟德斯鸠的分权理论中重要的一点就是司法独立原则，司法独立要求审判权完全归属于法院，任何机关和个人均不得干涉，这对后来西方资产阶级各国的司法制度产生了重大的影响，很多国家将司法独立原则写入了宪法之中。恩格斯曾说:”在那些确实实现了各种权力分立的国家中,司法权与行政权是完全独立的。在法国、英国和美国就是这样的,这两种权力的混合必然导致无法解决的混乱;这种混乱的必然结果就如让人一身兼任警察局长、侦查员和审判官。”[9]行政首脑必须依法办事不能违背法律，但是同时他们拥有对立法的否决权，立法机关虽然不能干预行政权力，但是可以对君主进行监督，保证其必须在法律赋予的范围内行使权力，同时还享有对君主的弹劾权，司法机关享有相对对立的地位，不受到任何个人和机关的干预，但是司法机关必须遵守已颁布的法律规定，同时司法机关拥有对立法的审查权。这样的体系使得立法机关、行政机关、司法机关各司其职，但是又能够相互制约，相互限制。

我国是社会主义国家，实行的是民主集中的政治制度。我国宪法明确规定，中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。全国人民代表大会是我国最高权力机关，不受任何机关的制约，全国人大的地位在一切国家机关之上。全国人大代表是由各省、自治区、直辖市以及军队选举出来的，他们来自于民众，为人民服务，代表的是人民的利益，受到广大人民群众的监督。全国人大及其常务委员会的职责主要有制定基本法律和其他法律，解释宪法以及监督宪法的实施，行政机关和司法机关由它产生并对它负责。由此可以看出，在我国行政机关和司法机关的地位是处于人大机关之下的，人大的权力是最高的，不受行政机关和司法机关的监督和分权，人大统一的行使我国的国家主权，对其他的机关进行监督。人大的主要职责是立法权，宪法规定全国人大和全国人大常委会制定基本法律和其他法律，另外监督宪法实施的职权也是由全国人大享有的，这样看来，人大似乎兼具了制定基本法和监督法律是否违宪的双重功能，那么，如何保证其制定的法律没有违宪？虽然我国不存在司法机关的违宪审查制度，但是我国的立法机关全国人大不仅仅是立法机关，另外还是一个代表机关，代表的是广大人民群众的意愿，符合广大人民群众的利益取向，符合宪法的规定。人大代表的产生就是从人民之中来的，所以他们必然表达的人民群众的意志，而且任何一个法律的制定程序都经过严密的审议、修改，反复多次的征求广大人民群众的意见，这样民主开放的立法方式保证了法律的正确性。因此，由人大统一行使国家主权，制定法律并监督宪法和法律的实施的同时，对由人大产生的行政机关和司法机关进行监督就是其必然的职责。

行政权力受到监督的必要性，政治体制的当然架构以及维护广大人民群众利益的根本需求，这些都说明了人大对政府监督的合理性及重要性。人大对政府的监督权同时也是我国宪法赋予的重要职责，要实行依法治国建立法治社会和谐社会，就必须充分发挥人大对政府的监督作用，这是保证政府是为人民服务的机关的重要武器。

[1] 徐显明,论”法治”构成要件[J],法学研究,1996(3):40.

[2] 毛泽东选集.第2卷.人民出版社,1991:860,707.

[3] [法]孟德斯鸠.论法的精神[M]上册.商务印书馆,1961.155-156

[4] [法]孟德斯鸠.论法的精神[M]上册.商务印书馆,1961:155-156

[5] 荣仕星,钟敏.民主监督[M].法律出版社,1998/6(1):235.

[6] 尤光付.中外监督制度比较[M].商务印书馆,2003(1):109.

[7] 赵喆.全国人大监督机制研究[D].中国优秀硕士学位论文全文数据库,2005/7.

[8] 荣仕星,钟敏.民主监督[M].法律出版社,1998/6(1):235.

[9] 转引自:傅兆龙.权力制约--条重要的政治规律[J],中国法学,1993(2):68.