党的十八大明确提出："全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家"。胡锦涛曾指出："把全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家摆在更加突出的位置，纳入重要议事日程，统筹规划，加大投入，扎实推进，抓好落实"。建设法治政府，是时代赋予的要求，是依法治市发展的必然结果，是创建平安的升华。在推进社会主义法治建设的过程中，推进法治政府建设特别是政务诚信尤其具有十分重要的意义。

　　一、政务诚信与法治政府的理论基础

　 (一)政务诚信与法治政府管理方式的内在互动

　　从法学基本理论观点出发，作为政务诚信的法治属于道德范畴，作为治理方式的法治属于法律范畴。因而，从二者的本源出发，政务诚信与法治治理方式的关系实质上属于道德和法律的关系。从治国方略看，政务诚信的塑造属于以德治国的范畴，政府的法治化建设属于依法治国的范畴。因而，从二者在社会机制运作过程中所扮演的角色来看，政务诚信和法治治理方式又是一种以德治国和依法治国的关系。

　　政务诚信的塑造与政府的法治治理，两者具有互通性、互依性和互促性。首先，政务诚信是政府法治化建设的内在品格和素质要求。法治政府的核心内涵是把治理政府的根本途径寄托在法律制度上，但是法治政府的建设只靠法律和制度这些硬件措施是不够的，还需要思想道德文明等软性指标的配合。因此，法治政府的建设，既需要法律和制度的保障(法治治理方式)，也需要伦理和道德的支撑(政务诚信)，现代化法治政府的概念本身就包含了"法"与"德"的双重内容。其次，政府的法治治理是政务诚信塑造的重要内容。现代意义上的政务诚信必然包含法治的内涵，现代政府都是法治政府。再次，政务诚信的塑造需要政府法治治理的支持。政务诚信的塑造是一个由外及里、从"他律"到"自律"的过程，它的实现需要各种外在机制的支持，法治治理方式可以为政务诚信的塑造提供各种支持和援助。政府法治治理过程中逐步健全的立法、司法、执法、守法以及法律监督机制，在确保法律有效实施的同时，必将使法律的外在强制性转化为人们的道德自律性，从而有利于政务诚信的塑造。反言之，法治治理同样需要政务诚信的支持。塑造政务诚信归根结底是通过对塑造人来实现对政府的控制和治理。

　　二、法治政府与社会法治的基本要素

　　既然法治政府的内涵是将政府的治理依托于法治的治理方式，从而塑造以政务诚信为核心的诚信。那么，法治政府的基本要素理应归结为是否具有高度的法治治理和是否具有奉行法律至上的管理精神。这二者集中体现为法治政府和社会法治。

　　(一)法治政府

　　市政组织--政府是建设法治政府的执行主体，也是衡量一个政府法治化的基本要素。法治政府首先是一个法治政府。法治的实质是秩序，政府既应当是秩序的建立者，更必须是秩序的遵行者。政府遵循秩序比公民遵循秩序更关键。主要体现在：

　　1、权力制约。法治的重心是约束政府权力。政府的权力由法律进行支配，或者说法律必须限制权力。政府国家权力机关，即立法机关，既要监督法律制度的实施，又要制约政府及其行政机关的工作。法院、检察院等司法机关的司法权对政府的行政权构成制约。人民直接监督制约形式--参与、审议、调查、建议、批评、检举、投诉、控告等，和人民间接监督制约形式--选举、招考、弹劾、撤换、罢免等制度在社会中得以全面确立。

　　2、依法行政。政府及其行政机关是国家权力机关的执行机关，实现政府乃至国家法治化的法治规则、法律制度体系要依靠行政机关来执行。自20世纪80年代末，依法行政原则提出以来，学术界对其作出了比较深入的探讨。依法行政就是行政机关行使行政权力、管理公共事务必须由法律授权并依据法律规定。法律是行政机关据以活动和人们对该活动进行评判的标准。大致包括以下原则：(1)职权法定(2)法律优先(3)法律保留(4)依据法律(5)职权与职责统一。

　　法治政府是一个服务型政府。政府的主要职能在于提供服务，从而塑造在政府法治化建设中的良好形象。

　　1、政府强调治理，重视服务。治理是政府管理方式在现代的发展，它的核心含义是强调在政府治理中政府和社会不是管理与被管理的关系，而是一种友好合作、平等交流的伙伴关系。在法治化治理过程中，政府的管理观念从传统的命令--服从式转向互动合作式。政府的治理理念追求的是代际公平和可持续发展。政府为市场经济服务，政府为政府发展服务。

　　2、政府尊重权利，救济权利。在世界政府中，公众权利是政府最为尊重的价值。政府在行使公权力的同时，充分尊重公民的私权利，并不将其凌驾于个人权利之上。相反，如果公民的私权利受到侵害，政府会提供很多救济手段。政府在行使权力中如果对公民的权利造成损害，都能及时充分地给予赔偿。政府的公权力既受到来自于其他国家权力机关的约束，也受到公众权利的约束。

　　(二)社会法治

　　公众社会是建设法治政府的本原主体。法治政府既有一个法治的政府也有一个发达的公众社会。政务诚信的塑造，法律的力量往往来自于民间。政府的作用如同"市场失灵"一样，始终有限。政府与公众信息的不对称、政府机构的官僚主义作风、政府工作人员的"经济人"性质等导致的政府失灵危害性更大，甚至导致政府的合法性危机。因此，在发达国家，公众和民间组织被视为第二政府，有时会起到比政府更大的作用。一个政府众多社会和经济问题的解决，一个政府政务诚信的塑造都需要社会力量来推动。法治政府的社会力量主要体现在：数量庞大且高素质的民间公益性组织，承担民间调解和综合治理功能的基层群众组织，开放且发达的法律服务市场，自治、自律、独立、负责的公众群体。

　　三、建设法治政府的基本路径

　　在建设法治政府的进程中，我国的部分政府的法治化与世界政府相比较，已经做到了某种程度的"形似"，或者说法治政府的基本要素正在趋于完善。但在实质意义上，尤其在法治程度上呈现出不小的差距。何以建设中国的法治政府？笔者认为：

　　(一)建设有序、诚信、高效、民主的法治政府

　　1、政府职能从管理型向服务型转变。服务型政府是法治政府的法治政府的内在品质。政府不能只是"守夜人"，也不能包打天下。在政府经济的治理方面，要从直接指挥转变为利用经济、法律等间接手段进行引导。在行使行政权力方面，政府必须按照《行政许可法》的规定，加快改革行政审批制度。坚持行政审批"法定原则"，提高效率，加强监管。此外，政府要敢于让权。将一些辅助性、技术性、行业性、服务性的事务和社会自我管理的职能交还给社会，为企业和公众提供公共服务和发展空间。

　　2、建立政务诚信体系。诚信是一个包含公开、公正、公平、诚信的综合性概念，诚信度是政府法治化的实质性要件。在法治政府的创建阶段，可以通过多层面的诚信基础建设，促进诚信体系的建立，如建立政府诚信公约、公众诚信公约、企业诚信公约、金融诚信公约等。政府的诚信体系建设应当通过以下两方面加以实施：一是政府自身政务，行使行政权力要公开、公平、公正。二是政府对公众社会要切实尊重、维护和保障公众的合法权益。

　　3、加强政府配套制度改革和建设。对建设法治政府而言，首先要加快政府的电子政务制度建设。建设和完善政府电子政务系统，目的在于政府的政务信息资源整合共享，推动政务信息面向社会公众，从而形成政府与社会的良性互动。具体包括：完善电子政务应用系统，如建成并开通运行政务外网；推动面向社会公众的信息化应用，如整合政府各部门的各类咨询服务热线等等。此外，应当加快制定政务公开的相关立法，为电子政务制度建设提供有力保障。其次，要健全和完善社会保障制度体系。社会保障制度要以基本保险社会化、补充保险商业化、社会救助制度化、劳动就业市场化、管理体制一体化、保障运行网络化为目标，形成社会保障的新格局。当务之急是健全社会保障体系的运作网络。再次，政府要建立合理的人才机制，培养法治人才，强化法律素质。政府要向现代化管理型企业学习，广纳群贤、人尽其材。建立一套公开、平等、竞争、择优，能让优秀人才脱颖而出的用人机制，如绩效考核机制、激励机制、竞争机制、重组机制等等。此外，政府要尤其注重对公务人员的法律教育培训和法律素质培养。

　　4、政府承担法制宣传教育的社会职责。在建设中国法治政府的过程中，各级政府及工作部门要承担法制宣传教育的任务，开展针对不同重点采取不同形式的法制宣传教育活动，为法治政府的建设奠定坚实基础。

　　(二)塑造法治政府的政务诚信

　　凡政府都强调借助社会力量，强调在政府公共事务的治理上与社会齐抓共管。从实际经验中，要推进政务诚信，我们可以从以下几方面进行探索：

　　1、扩大公众的社会空间，构建社会监督制约体系。法治的重心在于制约权力，构建权力的监督制约体系是建设法治政府切实有效的手段。当前阶段，要突出围绕监督制约公权和依法维护合权益两个方面，建立健全内部监督、舆论监督、公众监督。具体包括：把知情权交给公众，增强决策的广泛性；建立重大决策咨询论证制度，增强决策的科学性和符合民众根本利益性。公权力是公众赋予的，因此政府的权责必须统一、权利义务必须统一。只有这样，公众的民主权利和自由度才能得到扩大。

　　2、大力发展民间公益性组织，积极培育社会中介组织。首先，政府对这些组织的工作重点不是限制它们的成立而是加强对它们的管理。必须保证民间公益性组织和社会中介组织必要的功能和发挥作用的空间，真正形成政府--社会组织--社会的格局。其次，创造条件培养公益性组织和社会中介组织的独立性，实现与政府的分离。最后，提高管理公益性组织和社会中介组织的法治化水平。通过建立健全相应的法律法规、运用法律手段、提高公务员素质、完善公务员制度来推动民间公益和社会中介组织的发展。

　　3、加强基层群众组织的建设，使其在法治政府的建设中扮演重要角色。目前关键是要加强组织建设，对从业人员的生活在经济上予以保障，使其真正承担起法律赋予的责任。一是民间调解功能。政府要加强对民间调解的资金投入、财力支持，使基层组织能够切实行使解决纠纷的职能以缓解司法部门的诉讼压力，降低解决纠纷的成本，维护社会稳定。二是综合治理功能。法制最微小、最日常的环节在基层，建设法治政府有必要强化基层组织的作用。

　　4、培养开放、发达的法律服务市场。世界政府都是著名律师事务所、会计师事务所的聚集之地。建设法治政府，一定要把开放和发达的法律服务市场作业一个重要内容。加紧出台有利于法律服务市场发展的政策，鼓励更多的境外律师事务所、会计师事务所进入中国的政府。同时，有效整合本地律师资源，提升律师服务水平，使他们有能力参与法律高端服务市场的竞争。

　　5、培育自治、自律、独立、负责的公众。无论是建设法治政府还是塑造政务诚信，最终取决于公众的法律素质。政府在向全社会进行法制宣传教育之外，更应当在诸如政府公共图书系统、政府大学、政府社区文化场所、体育场馆等公共基础设施和教育、文化、休闲娱乐、政府环境等软环境方面加大建设，全面提升公众素质，以适合法治政府的需要。

　　四，依法行政--法治政府的核心指标

    我国是政府主导型的改革，因此，能否将这些改革措施落到实处，关键取决于政府。我认为，政府部门严格依法行政，加快建设法治政府，使得政府在加强自身建设的同时，更好地履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能是实现制度创新的关键，也是法治政府建设的核心指标。在政府如何发挥改革主导作用，推动经济社会发展问题上，我认为可以做三方面的工作：

    1、界定好政府职能，使政府更好地履行社会管理和公共服务职能。目前我们的政府在职能定位和行政管理方式上还存在很多问题。一是政府职能转变不到位。经济职能尚不适应社会主义市场经济体制的要求，管了很多不该管也管不好的事，行政审批事项仍然过多。在行政许可法实施后，虽然清理减少了很多行政审批事项，但由于行政管理的某种惯性，加之多年形成的部门和行业利益，不必要的行政审批和变相的行政审批仍大量存在，应当退出的领域还未完全退出。在一些地方和部门，政府仍然在资源配置领域发挥主要作用，加之生产要素市场发育不充分，市场配置资源的基础性作用还难以充分发挥。另一方面，政府的社会管理和公共服务职能还需进一步加强。经济快速增长与社会的深刻变化，造成了社会公共需求的快速增长。特别是当社会结构发生重大变化、社会矛盾多发之时，政府的公共服务职能就显得更为重要。如果职能转变不到位，就难以解决经济社会生活中出现的许多新问题，因此，切实转变职能是深化行政管理体制改革的关键。二是政府职责划分不清，导致对有些行政事务多头管理、重复交叉执法，权力与利益挂钩，甚至不同部门权力交叉或者重叠，发生矛盾后难以协调；或者互相推诿扯皮，造成"管理真空"，权力与责任脱钩。

　　政府职能的范围主要取决于市场和社会的需求。有些事是政府不该管也管不好的，就应当交给企业、市场、社会组织和中介机构管理。凡是公民、法人和其他组织能够自主解决的，市场竞争机制能够调节的，行业组织或者中介机构通过自律能够解决的事项，行政机关都不宜直接干预。经济和社会有序运行的关键，是充分发挥市场配置资源的基础性作用，政府则主要运用经济和法律手段有效调控经济、监管市场。把更多的财力和物力等公共资源向社会管理和公共服务倾斜。将政府的社会管理职能转变到通过制定社会政策，依法管理社会组织和社会事务，调节收入分配，完善社会保障体系，维护社会公正与社会稳定，应对公共危机等方面。将政府的公共服务职能转变到提供公共产品和服务，建设公共设施，促进社会就业、完善公共医疗、教育、科技、文化、体育事业等方面。

    2、改革行政管理方式。长期以来，有些行政机关沿袭了计划经济时期的行政管理方式，只重视依靠政策和文件，运用行政手段进行直接管理，习惯于行政审批、作决定、下命令、直接指挥和干预的方式，而不善于或疏于运用经济和法律手段处理解决问题。传统的行政管理方式已经难以适应社会主义市场经济发展的需要，也不符合全面推进依法行政，建设法治政府的要求。

    改革行政管理方式，可以考虑从以下几个方面着手：首先，充分运用间接管理、动态管理和事后监督管理等手段对经济和社会事务实施管理；其次，变刚性管理为柔性管理。现代行政更加强调政府与相对人之间的服务与合作关系，政府应当与相对人加强沟通与交流。相应地，行政管理方式也应当突出民主、沟通的行政服务新理念，淡化行政活动的强制性和权力色彩。行政决策和行政执法应以相对人更易接受的方式实施，运用财政、奖励、指导和合同等多种手段解决执法问题，从而提高行政效率，减少决策和执法方式不当而带来的社会负面影响；再次，加快电子政务建设，实现部门间信息共享，推行政府信息公开。群众可以更便捷地参与政务管理、更全面地获得政务信息，从而使政府运作更加透明。而政府间的信息互通和资源共享也可以提高政府办事效率，降低行政管理成本。最后，要重视行政程序制度建设，尤其要建立起公开、透明、保障群众广泛参与的行政决策执行程序，如行政规章制定程序、行政裁决程序、公共听证程序、社会公示程序，以及行政信息公开程序等。通过民主、透明、高效的行政程序，解决在土地征收、房屋拆迁、企业重组等过程中发生的损害人民群众利益的问题，维护社会稳定，保障社会公平，构建和谐社会。

    综上所述，法治政府的基本要素在于作为治理方式的法治的实现和作为政务诚信的法治的塑造，建设法治政府关键在于依靠其本源主体--公众社会和执行主体--市政组织即政府，法治政府的核心指标则是依法行政、诚信管理。