人民法庭作为基层法院的派出机构，地处基层一线，是化解矛盾纠纷的第一道防线，人民群众的司法需求很大一部分直接寄托于人民法庭。公正高效司法是人民法庭的主要工作目标。而送达作为民事诉讼中的一项重要制度，是确保民事诉讼高效顺利进行的重要环节。可以说，送达效率的高低在一定程度上直接决定了案件审判效率的高低。尤其是当前人民法庭受理多数民商事案件都比较简单的情况下，这种影响就更为明显。而近年来司法实践中反映出的送达难问题，直接制约了人民法庭对相关案件处理效率的提高。对此，笔者将结合我国现行民事诉讼法的相关规定，就人民法庭所面临的送达困境提出相应的意见和建议。

一、现行民事诉讼法送达制度评析

我国现行民事诉讼法自1991年发布施行，至今已经有二十个年头，这二十年间中国的政治、经济和社会生活以及民事诉讼法所调整的社会关系都发生了巨大的变化。而人民法庭所处农村地区在这样一个大背景下，尤其是近年来新农村建设如火如荼的开展，这种变化更为明显。而送达制度不完善的问题随着这些变化在司法实践中也慢慢地凸显出来。为此，需要我们对现行民事诉讼法规定的送达法律制度，进行认真的分析和反思。

（一）送达制度特征分析

1、以制度层面为视角。我国现行民事诉讼法有关送达的规定共8条12款（不包括涉外民事诉讼程序），最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题意见》共10条，主要规定了送达的主体、客体、方式和主要程序。2004年9月7日，最高人民法院制定了《关于以法院专递方式邮寄送达民事诉讼文书的若干规定》，共二十条，规定了法院专递方式送达。目前学界，对送达定义的通说为“是指人民法院依照法定的方式和程序，将诉讼文书交给当事人和其他诉讼参与人的行为”。[2]从民事诉讼法的规定及相关司法解释来看，我国的送达制度在理论上具有如下特征：第一，送达是人民法院向案件当事人或其他诉讼参与人实施的一项诉讼行为，是人民法院依职权的行为；第二，送达必须按照法律规定的方式和程序进行；第三，送达的对象主要是各类诉讼文书。送达的主体是人民法院，而不是其他人，当事人之间的诉讼文书交换或者人民法院之间的文书移送都不是送达，送达的客体是民事诉讼法规定的受送达人，即当事人或其他诉讼参与人。送达的对象是各类诉讼文书。送达方式是民事诉讼法规定的六种方式。包括直接送达、留置送达、委托送达、邮寄送达、转交送达和公告送达。送达必须按照法律规定的程序进行，否则不产生送达的法律后果。

2、以实践层面为视角。在实践中对于我国送达制度的落实，至少存在以下几个方面的特征：第一，社会诚信普遍缺失，送达难问题凸显。部分当事人以能躲过法院送达为荣，千方百计甚至不择手段阻碍法院送达，当事人的这种不诚信，反映的是整个社会的不诚信。第二，法院强势主导，本位主义色彩浓厚。根据现有法律规定，送达义务完全由法院承担，当事人基本上没有发言权。针对司法实践中的送达难问题，一些法院所采取的措施也都是在法院的强势主导下进行的，并且这些措施往往以考虑减轻法院送达负担者居多，而考虑当事人实体利益和程序利益保护者较少，事实上还不排除有相当一部分措施（如当庭宣判视为送达的制度）已构成了对当事人权益的侵害。第三，价值目标单一，送达的正当性缺失。从诉讼价值的角度来看，一项合理的送达制度应当同时体现公正与效率。但法院在采取完善送达制度的措施时，由于法院本位主义思想的缘故，过于强调送达的迅捷性，而有意或无意地忽略了送达的正当性，典型做法如以邮寄送达取代直接送达、草率和频繁使用公告送达方式等。第四，逾越立法规定，违规送达普遍存在。法院采取的一些送达措施、办法，很多都是法律没有规定的，不属于法定送达方式，如电话通知当事人领受诉讼文书，扩大代收人与留置地点的范围等，明显超越了现有法律规定，但在克服送达难的名义下上述超越规定的送达方式都被实施了。当然，这只是从合法性的角度来考量，并不意味法院所采取的这些措施都没有合理性。

（二）现行送达制度的不足

民事诉讼法施行近二十年来，其中关于送达的规定基本上没有什么变化和发展。由于立法所依据的社会条件已经发生了翻天覆地的变化，现行的送达制度已远远不能满足司法实践的需要。其不足主要表现在一下几个方面：第一，法律条文规定的过于宽泛。现行民事诉讼法的送达的规定只有8个条文，且只是对送达制度的规定过于宽泛，对于送达的主体、程序以及实践中可能遇到的常见问题预见不足；第二，送达的义务主体单一，根据现行的法律规定，送达义务完全由法院承担，当事人没有发言权，导致在实践中法院不堪承受其重；第三，立法的本意与实践差距太大。按照立法设计，直接送达应是送达的主要形式，其他送达则是直接送达的补充。但实践中却是，邮寄送达是人民法院主要采取的送达方式，其次还有更加灵活的电话通知开庭或者领取传票；第四，送达制度的刚性不足。我国现行民事诉讼法规定的六种送达方式都没有强制性的措施保障，导致实践中出现当事人拒收、躲避送达、当场撕毁法律文书时，无法可依。

二、当前人民法庭面临的送达困境

（一）直接送达。据上文的分析，直接送达应为送达的主要方式，但实践中却并非如此，以笔者所在的法庭为例，直接送达的案件不到30％。而在这其中，有的当事人故意逃避送达，有的当事人全家进城打工居无定所，还有的则是连原告人自己都无法提供被告的详细地址或联系方式，导致往往几次送达不到，甚至根本无法送达。在某些情况下，当事人情绪激烈，不承认自己是被送达人，甚至有些当事人由于法律意识淡薄，认为法院送的东西都是对自己不利的，当场和法官对峙，撕毁文书。而且由于法庭本身案件数量庞大，直接送达的司法成本较高。

（二）邮寄送达。通过法院特快专递送达，方便可靠，且是邮局送达，可以减少当事人的对立情绪，这是法庭现在主要的送达方式。但这种送达方式也有其局限性，一是，对当事人地址的准确度要求高，二是，无人接收或当事人拒签时仍要采取直接送达，三是，签收不规范，不标明签收人与当事人之间的关系，四是，费用较高，让原告承担会增加诉讼不当地增加诉讼成本，让被告承担则又缺乏相应的法律依据。

（三）留置送达。法律对于留置送达规定的适用条件过于苛刻导致实践中形同虚设。根据民事诉讼法第七十八条的规定适用留置送达有三个条件，即受送达人拒收、邀请特定身份的见证人见证、在受送达人住所留置文书。如此规定，一方面确实有利于防止法院职权的滥用和异化，另一方面却成为司法实践中许多法律文书无法送达的障碍所在。具体表现在：第一，邀请见证人难。寻找有关基层组织和单位的代表就比较困难；就是找到了，他们也往往不愿到现场见证。且法律并未规定其法定见证义务，送达人员的邀请不具有法律上的约束力，不能强制其见证。因此，见证人到场且在送达回证上签字的少之又少。这也导致一些法院在送达时往往干脆省去邀请环节，径行留置送达了事。第二，送达场所限制过于严格，送达人员易吃闭门羹。法律规定留置送达的场所是受送达人的住所或法人的营业场所，这给受送达人“避讼”留下了空间。受送达人往往不让送达人踏进的家门，更有甚者提前锁门离开。送达人员经常面临明明知道受送达人住所就在此地，就是无法实施留置送达的困境。无奈之下，送达人员只有将文书一放了之。具体到人民法庭，因为农民没有单位，而作为基层组织的村民委员会法律意识不强，怕得罪人而不愿到场见证，或者出现即使到场却不愿签字见证的尴尬局面，送达人往往要多次来回奔波。

（四）公告送达。对于采取以上送达方式仍不能送达的当事人，法庭一般会采取公告送达方式。但是在实践中，公告送达因过分灵活而导致滥用。民事诉讼法第八十四条、《关于〈适用中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第八十八、八十九条规定了公告送达，公告送达作为最后一种补救性的送达方式，仅适用于受送达人下落不明或采用其他送达方式无法送达的情形。但是由于立法和司法解释对公告送达的规定较为笼统，故在实践中做法不一、极不规范，主要表现在：第一，对公告送达适用条件把握不准，从而滥用。实践中，一些人民法庭对当事人提出要求采用公告送达的案件，在审查“下落不明”上流于形式，在穷尽“其他方式无法送达”上偷工减料，往往在采用一种送达方式无效后，甚至在未采用其他送达方式的情况下凭一些书面证明径直采用公告送达的方式。这种做法不仅不能保障受送达人的知情权，甚至给某些当事人恶意利用公告送达达到非法目的提供了机会；第二，公告内容不规范。公告送达对象只写明姓名或名称，不利于受送达人身份的特定化，送达效果不明显；公告的诉讼文书过于简单等；第三，公告方式宽泛且不科学。在公告方式上，司法解释规定可以在法院的公告栏、受送达人的原住所地张贴公告，也可以在报纸上刊登公告。这种规定随意性较大，法官往往随意只选择张贴或刊登的其中一种方式，有时仅将张贴公告邮寄送达给相关居委会、村委会等组织，而无信息反馈跟踪，是否实际张贴尚不可知，遑论送达效果。选择报纸刊登的，则表现为媒介较为混乱。另外，实践中几乎没有当事人因看到公告而出庭应诉的。且报纸公告的费用较高，而张贴公告的前提是要与亲属、邻居等知情人谈话，这些人因法律意识淡薄，怕得罪人而不愿意配合法庭工作。

四、人民法庭送达困境的原因解析

（一）共性的原因。首先，由于社会经济生活及法制环境的改变，现行法律及司法解释的规定不能满足人民法庭日益繁重的审判工作需要。过于宽泛、原则和不具有操作性的规定是造成人民法庭送达困境的根本原因。其次，随着经济的发展和改革开放程度的深入，户籍制度的改革，人口流动性大大增强，客观上给当事人有意或无意的“避讼”创造了条件。植根于乡土社会，不少人逃不脱熟人社会的面子问题，造成不愿见证甚至出具假证明的现象。加上整个社会的诚信体系尚未建立，给当事人恶意逃避或者阻碍拖延送达又提供了机会。

（二）当事人及相关的组织、个人法律意识淡薄。由于法庭地处农村地区，每天面对的多数都是些普普通通的农民，他们有朴实的一面，也有文化素质低、法律意识淡薄的一面。部分受送达人拒不签收法律文书，故意拖延诉讼，企图以此来逃避法律责任。村干部等基层组织的工作人员因怕得罪人，在法庭送达时以各种理由搪塞、拒绝露面。个别当事人的亲属不配合法院的送达工作，认为签收了法律文书会给其亲人带来不利的法律后果。

（三）农村当事人大多数早出晚归，有的是干农活、有的是赶集、还有的是到附近工厂打零工，使得在正常的工作日很难送到，且由于农村的人口流动性较大，不少当事人外出打工，还有一些是全家外出，致使无法找到符合法律的规定法律文书接收人，又因为这些人在逢年过节时还会回来，又不符合公告送达的相关规定，延误了相关案件的审理。

（四）司法资源的有限性、法院自身管理及人员素质存在不足。由于法律规定送达义务主体是法院，造成在个案中法庭要耗费大量的人力、财力、物力，但仍然出现送达阻力过大效率低下的状况。而法庭的人员、车辆等硬件配置状况和激增的案件数量又不允许法庭搞如此的送达工作，导致人民法庭在执行送达时难免会打折扣，走捷径。

（五）重实体轻程序传统观念的影响。由于历史和现实种种因素的影响，我国司法传统上重实体轻程序的观念一直影响着司法实践。尤其是在基层人民法庭，这种现象尤为突出。另外，目前我国理论界对送达制度的理论基础及其功能的研究仍然不够丰富，对送达制度缺乏应有的立法关注。

四、化解人民法庭送达困境的对策分析

（一）在现有的送达制度范围内应当做到的

1、规范立案登记。在审查立案时，首先要求原告提供被告的基本情况、单位或家庭地址、实际居住地的变动情况、电话号码、配偶姓名及工作单位、社会关系等。

2、送达前的梳理。为了节约司法资源，提高送达效率，立案后首先应根据原告提供的联系电话与被告取得联系，尽量动员被告到法庭来领取应诉材料与开庭传票；不能及时领取的另行约定领取的时间及地点；对于不能直接联系到被告的，根据被告的社会关系信息进行了解或到公安机关、当地村委会进行调查；如果被告明确表示拒绝领取的，则直接上门送达。经过这样的送前梳理后，基本会有超过一半的案件不需要直接送达。

3、做好释法工作。在日常的法制宣传活动中，加大对文书送达的解释工作，教育群众不要故意躲避文书送达、向其讲解主动签收法律文书、参加诉讼是其权利和义务；教育外出务工人员及其家属，立案后，要留下方便联系的固定住址，以方便诉讼，切实维护自身的合法权益。

4、合理安排好送达时间。对于部分流动频繁且有意规避送达的当事人，尽量选择早晨、中午、下班以后休息时间或者休息日乘被送达人家中有人时突击送达，提高送达的成功率。

（二）对现有送达制度的重塑

1、扩大送达的主体范围。现行民事诉讼法确定的送达主体是人民法院，排除了当事人作为送达主体。在重塑送达制度时，应当引入现代民事诉讼通行的“当事人主义”理念，确立当事人程序主体性的地位。从诉讼经济，提高司法效率的角度考虑，部分案件由当事人承担送达责任，会增强当事人的诉讼意识，减轻人民法院的送达负担，提高送达效率和诉讼效率有着重要的作用。同时，由当事人承担送达义务对有效遏制当事人利用送达制度的漏洞规避法律的行为。

2、放宽留置送达条件。现行法律及司法解释对留置送达规定条件过高，在当前我国农村地区还是典型的熟人社会的背景，这种送达方式根本无法实现，在重塑送达制度时，应适当放宽条件。如直接送达不能时，可将送达文书张贴在被送达人住所地醒目位置，并用照相机拍摄、摄像机录像留下资料，制作送达笔录。

3、公告送达方式的完善。需要从以下三点着手：第一，严格把握公告送达的条件，杜绝公告送达方式的滥用。明确可以公告送达的具体情形。严格遵循“被告下落不明或通过其他方式都无法送达”的前提条件，提供被告下落不明或通过其他方式都无法送达的材料，并记录在卷。在掌握“下落不明”的标准时，应排除有较可靠线索可以找到受送达人的情形。尤其是在离婚等关系身份类案件中，必要时应通过积极联络受送达人的父母亲戚进一步核实情况，避免对方当事人的恶意公告申请得逞；第二，规范公告的内容。应当注明受送达人的户籍地或经常居住地，以使受送达人的身份更为特定。对关系受送达人程序利益和实体利益的诉讼文书内容应详细列明，特别提醒；第三，完善公告方式。规定应在法院公告栏、受送达人经常居住地以及报纸上同时刊登公告，有条件地还可以同时在互联网上刊登，切忌张贴公告的方式单独出现。特别是对于离婚等身份关系案件，适用公告送达方式要特别慎重。

4、送达制度必须确立程序刚性的理念。“一项诉讼程序只有具备了起码的刚性，才能得到诉讼主体的尊重；相应地，法院的权威地位才能树立，诉讼的效率才能得到保证。”送达制度需要的就是法律程序的保障。这种程序保障既尊重当事人享有的程序通知的权利，又保障人民法院依法向当事人通知的权力。而同时当事人作为被送达人时，其必须尊重司法权威，必须履行接受送达的义务，否则人民法院将依法作出处理。