[论文提要] 本文从民事公益诉讼的概念、现状、国外经验等方面进行一些粗浅的研究,通过对民事公益诉讼的理论依据和事实依据的探讨，提出建立我国民事公益诉讼的初步设想。对我国《民事诉讼法》的修改提出立法建议,从立法上确立民事公益诉讼原告的多元化机制。民事公益诉讼原告应立足于程序的正当性而非实体上的直接利害关系,主张在民事公益诉讼中取消对原告主体资格"直接利害关系"之限制,提出了民事公益诉讼原告多元化的主张,即对于民事公益诉讼案件不但受公益违法行为直接侵害的人和组织可以提起民事公益诉讼,而且任何关心公益的公民、相关团体、人民检察院都可以代表国家或公众以原告资格向法院提起诉讼,以全面周密地保护国家、社会公共利益。明确赋予检察院提起民事公诉的职权；明确规定对于侵害公益事件，向检察机关举报是与案件无直接利害关系的一般公民提起民众诉讼的前置程序；确立民事公益诉讼制度的举证责任、诉讼费用的承担以及对提起民事公益诉讼的限制等等。

一、引言

当前，在市场经济的背景之下，民事公益违法行为频频出现，尤其是通过非法手段侵害、破坏、浪费公有资产特别是国有资产的事件、各类破坏资源、污染环境的事件，严重损害了经济与社会的发展。因此，为公共利益寻求合理的司法保护方法已非常必要。而长期以来，由于民事公益诉讼制度的缺位，对许多诸如此类的公益违法行为往往只能采取行政手段予以处罚。然而，由于行政体制的局限，使其在保护公益方面难以达到预期的效果。同时，由于现行民事诉讼法对原告的资格进行了严格的限制，使得众多热心于社会公益事业的公民、社会团体、国家机关被拒之于法庭之外，无法通过诉讼手段依法维护国家利益和社会公共利益。因此，笔者以为，只有从整体上构建一个科学的立体式民事公益诉讼体制，才能真正实现公共权益的有效保护。

二、民事公益诉讼的概述

（一）公益诉讼的概述

"公益"是有关社会公众的利益，或指属于社会的，公有公用的利益。它既区别于社会成员个体的利益，也不是社会个体成员利益的简单相加，而是全体社会成员利益的综合体。公益诉讼起源于罗马法，古罗马法学家把为保护私人权益以私人资格发生的诉讼称作私益诉讼；而以保护公益为目的的，则称为公益诉讼。周楠先生在《罗马法原理》一书中提到："公益诉讼乃保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定外，凡市民皆可提起。" 意大利法学家彼德罗·彭梵得亦指出："人们称那些为维护公共利益而设置的罚金诉讼为民众诉讼，任何市民均有权提起它。受到非法行为损害或被公认为更为适宜起诉的人具有优先权。"公益诉讼即是与私益诉讼相对的概念，它是指特定的国家机关、相关的团体或个人，根据法律的授权，对侵犯国家利益、社会公共利益或不特定的他人利益的行为，向法院起诉，由法院依法追究相对人法律责任的诉讼活动。也就是说，公益诉讼是法院在当事人及其他参与人的参加下，按照法定程序，依法对于个人或组织提起的违法侵害国家利益、社会公共利益的诉讼进行审理并判决，以处理违法行为的活动。这里所指的公益，是指为我国法律所规定并受国家强制力保护的，全体人民或某一阶层的人们所共同享有的公共利益。根据所保护的法律部门的不同，又可以分为刑事公益、行政公益、民事公益。刑事公益是指受我国刑事法律规范所保护，被犯罪行为所侵犯的公民所享有的对安全、秩序、人身、财产需求的权益的总称。行政公益是指国家行政机关通过行政职能所维护的国家利益和社会公共利益的总称。民事公益则指由我国民事公益法所规定，并受之调整和保护的国家利益和公共利益的总称，包括全体公民或某一阶层不特定民事主体所共同享有的人身权利和财产权利。

（二）民事公益诉讼的概述

民事公益诉讼是公民、公益组织或特定的国家机关均可以代表国家利益、社会公共利益、弱势群体利益，在不特定权利主体的扩散性民事权利即"民事公益"遭受侵害时，以自己或国家的名义向法院对侵害主体起诉，提出民事诉讼请求，以及人民法院和一切诉讼参与人围绕该诉讼请求依法进行的解决纠纷的活动。这里的民事权利包括财产权和人身权，主要指财产权。之所以称其为民事公益诉讼，是因为该诉讼活动符合民事诉讼的一般特征，遵循民事诉讼的一般规律，包括当事人的诉讼地位平等；当事人承担的责任主要是民事责任；诉讼中遵循谁主张谁举证的原则；当事人之间的法律关系属侵权损害民事法律关系之范畴；诉讼所维护的权利以民事权利为基本内容。其目标是以个体的诉讼形式，求得公众利益的回归。

    根据起诉主体的不同，民事公益诉讼又可分为国家机关提起公益诉讼、非国家机关提起公益诉讼和个人提起公益诉讼。国家机关提起公益诉讼主要是检察院作为国家、社会利益的代表向法院提起的公诉；非国家机关提起的公益诉讼是指非国家机关的社会组织代表社会公众向人民法院提起的诉讼，如消费者协会代表消费者向法院提起的公益诉讼；个人提起的公益诉讼又称民众诉讼或公民诉讼，是指任何一个公民对损害国家、社会公共利益的行为均可代表国家、社会依法向法院提起的诉讼。

（三）国外民事公益诉讼的现状

美国是现代民事公益诉讼制度最为完善的国家之一。美国的有关立法确定了公民诉讼和司法官、检察官提起诉讼两种形式。其中对于前者的规定尤为详细。公民诉讼权在美国被视为一种"禁止权"或强制措施权；公民则可以被视为"私人检察官"，与政府的职能相对应而存在，在保护公共权益方面起着重要的作用。《美国区法院民事诉讼法规》第17条规定："在法定情况下，保护别人利益的案件也可以用美利坚合众国的名义提起。" 这一精神在美国的反欺骗政府法、反垄断法和环境保护法中都有具体体现，而且制定了相应的规范程序。被称为现代经济法开山鼻祖的美国《谢尔曼反托拉斯法案》则规定：检察官依司法部长的指示，可提起民事诉讼，以防止和限制托拉斯行为。

    法国民事公益诉讼主要是指由检察官代表国家来提起民事公诉。现行《法国新民事诉讼法典》第421条规定：检察院作为主当事人进行诉讼，或者作为从当事人参加诉讼。于法律规定的情形，检察院代表社会。第422条规定：在法律有特别规定之情形，检察院依职权进行诉讼。第423条规定：除法律有特别规定情形外，在事实妨害公共秩序时，检察院得为维护公共秩序进行诉讼。英国公共权益的司法救济也是以检察长提起民事公诉为主要方式，但又以公众诉讼制度作为补充。检察长作为在法律上唯一能够代表公众的人员，在群体诉讼中可以代表政府起诉或应诉，某些组织经检察长同意也可以提起环境公害群体诉讼。英国也专门建立了由公共卫生监察员个人代表公众进行群体诉讼的制度。

    前苏联在列宁"民事法律也属公法"思想的指导下，在民事诉讼法中规定："检察长参加诉讼。检察长从维护国家利益，社会利益或保护公民的权利和法律保障的利益的需要出发，有权提起诉讼或在诉讼的任何阶段参加诉讼。在法律有规定的情况下，或法院认为检察长有必要参加诉讼的情况下，检察长必须参加民事案件的审理。参加诉讼的检察长，可以查阅案件材料，请求回避，提供证据，参加对证据的审查，就审理案件时发生的问题或就个人案件的实质发表意见，以及实施法律规定的其他诉讼行为。" 受苏联的影响，匈牙利、波兰、罗马尼亚、捷克等东欧国家也规定了检察长可以代表国家和社会的利益提起民事诉讼。

（四）我国民事公益诉讼的现状

我国对个体利益的保护机制是比较完善的，而对于涉及不特定多数人利益的公益侵权行为，我们目前实行的是行政救济程序。

现实生活中存在大量的民事公益违法行为，如通过非法手段侵害、破坏、浪费公有资产；侵犯消费者权益，价格违法；环境污染等各类公害事件。针对各类民事公益违法行为，虽然有行政执法，但由于公益诉讼中侵权往往是行政机关，一旦行政机关怠于自我修正，公民就可能失去通过法律手段维护公共利益的权利，公益诉讼机制的缺乏，限制了公民通过法律手段维护社会公共利益的行为，而宪法规定的公民检举和控告权也就得不到有效落实。

另我国《民事诉讼法》第108条规定："原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。"也就是说，只有公民、法人和其他组织因自己的民事权益受到侵犯或者与他人发生民事权益争议，才能以原告资格向人民法院提起诉讼，要求人民法院行使司法审判权保护其民事权益，而与案件没有直接利害关系的人或组织无权向人民法院提起诉讼，至多也只有"支持起诉权"。

笔者认为，我国现行民诉法所规定的原告的一元化，形成了对民事公益违法案件的审判盲区。关心公益的一般民众也因为原告资格一元化而被排除在诉讼大门之外，作为法律监督机关的人民检察院也只能对经济犯罪行为而导致损害国家、社会公共利益的案件，根据《刑诉法》提起刑事附带民事诉讼，我国原告资格一元化所对应的"一对一"的权利保护方式重在保护私人利益，而不重在保护国家、社会公共利益，更不消说制裁惩罚公益违法者。公民的私益和公益是相互联系的，私益涉及是公民的微观利益，公益保障的是全体公民的宏观利益，二者是互相促进的。缺乏公益保护机制，也不利于私益的保障。因此建立民事公益诉讼势在必行。

三、建立民事公益诉讼的依据

（一）理论依据

我国虽然没有明文规定公益诉讼，但公益诉讼在宪法上有着充分的依据。宪法第2条规定，中华人民共和国的一切权力属于人民，人民依照法律规定，通过各种途径和方式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。第12条规定国家保护社会主义的公共财产，禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家和集体的财产。第15条规定禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序，破坏国家经济计划。第41条，中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或检举的权利。第5条，一切国家机关和武装力量、各政党和社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，都必须予以追究。上述规定是设立公益诉讼制度和赋予公益诉权的宪法上的依据。

　　另外，从现代宪法的基本原理来说，现代宪政的基本基石为民主与法治，民主也是法治的前提，而民事公益诉讼制度恰恰是民主的体现，也可以极大地促进我国民主与法治的进步，以实现以法治国的理想。

　　综上，我国建立民事公益诉讼制度有着充分的法理学依据，也应当以这些基本理论来构建我国民事公益诉讼制度。

（二）现实根据

目前我国的现状是，市场经济体制还未成熟，民主法治观念还未深入人心。在这种客观前提下，损害国家、集体或者其他人的合法利益，扰乱社会经济秩序的事件急剧增加。在市场活动中，如果公共利益受到损害，反而不允许诉诸民事司法保护，那么违法者得不到制裁，有序的市场秩序会因公共利益的任意被损害而被践踏，同时个人的利益也必然连带被侵害。考察我国近年来带有公益性质的诉讼，结果大都不尽人意：一是受害者不愿意提起诉讼，以消费者为例，我国消费者通过诉讼途径保护自己权益的例子很少，很少有消费者为几元钱甚至几百元而愿意花费时间、精力以及不菲的诉讼费用到法院打官司。而消费者对待自己权利的态度反过来又导致了商家为谋取巨额利润而欺诈致害消费者行为的加剧。这与我国民事诉讼程序制度对群体受害者以及不特定多数人的利益缺乏有效的保障有直接关系。二是法院不予受理、驳回起诉或判决原告败诉。

四、构建我国民事公益诉讼的初步设想

       就民事公益诉讼制度的建立，笔者认为应坚持：一、最大限度地保护国家利益和社会公共利益；二、鼓励广大公民和社会组织积极参加并开展民事公益诉讼；三、预防滥用诉权，节省司法资源。本着这三个原则，对民事公益诉讼的原告主体、检察机关民事公诉权制度的相应确立、对当事人权利的限制等问题进行研究。

（一）提起民事公益诉讼的主体

民事公益诉讼的原告主体应突破利害关系人的范围。我国现行的诉讼制度中关于原告主体资格遵循的是"直接利害关系说"，这样的制度限制规定使公众接近公益诉讼、享受司法保护的机会十分小，不利于建立完备的公益诉讼制度。

在当今世界上，不论是在大陆法系还是英美法系，在民事公益诉讼原告的具体制度规定上或多或少会有一些差异，但有一点是共同的，即在民事公益诉讼的原告主体资格上不是采取一元化，而是多元化。除了直接利害关系人外，非直接利益关系人也可以充作原告。具体而言，检察机关作为原告提起民事公益诉讼是一种通用形式，与案件无利害关系的一般民众或社会组织、社会团体，在很多国家也具有原告资格代表他人提起诉讼。这些共同点说明了，在现代民事公益诉讼领域立法中，突破传统的当事人适格理论的限制而实行原告主体的多元化已成为基本趋势。

根据上述分析，笔者认为，为适应纠正公共性的违法行为、维护公共利益之需要，应当借鉴国外的成功经验，公益诉讼案件的原告既可以是直接受到违法行为侵害的社会组织和个人，也可以是没有直接受到违法行为侵害的社会组织和个人。即只要违法者的违法行为侵害了国家利益或社会公共利益，对国家或不特定的人的合法权益构成损害或具有损害的潜在可能，任何组织和个人都有权利代表国家起诉违法者，以保护国家利益和公共秩序。可将我国的公益诉讼界定为三类：一是民众之诉，指起诉人与本案无直接利害关系，但其利益因公益受损而最终会受到间接侵害，法律授权这些人提起公益性诉讼。二是受害人之诉，指的是违法行为同时侵害到公、私利益，允许提起含有私益内容的公益诉讼，其诉讼请求包括公益和私益。三是机关之诉，指负有公益责任的机关（检察机关）有权就损害公共利益的违法行为提起诉讼。

（二）民事公益诉讼的受案范围及诉讼费用的承担

为了更全面的维护公共利益，保障民事权利，凡是涉及到危害国家利益和其他公共利益的行为，利害关系的组织和公民都可以提起民事诉讼来保护这种利益，包括公害案件，不正当竞争和消费者权益保护案件，涉及国有资产流失的案件以及其他损害公益的案件。按照立法，诉讼费用一般由败诉者承担，原告先行支付。然而公益诉讼一般牵涉面较大，诉讼费用相应较多，所需费用往往非公民一人能承受。如果仅以诉讼费用问题而将原告拒之门外，这无异于强迫公民放弃对公益的诉讼。有必要吸收其它国家的先进经验，适当减轻公众因提起公益诉讼所承担的费用，对诉讼费用的分担做有利于原告的规定。比如在法国，当事人提起越权之诉，事先不交纳诉讼费用，败诉时再按标准收费，数额极为低廉。

（三）确立检察机关在民事公益诉讼程序中国家公诉人的角色

根据宪法赋予检察机关作为国家的法律监督机关的权力，通过立法确立检察机关在民事公益诉讼程序中作为国家公诉人的角色较为适当。检察机关在民事公益诉讼中扮演的国家公诉人的角色，其既不应享有胜诉的利益，也不承担败诉的风险。检察机关与公民和公益组织在行政公益诉讼活动中行使诉权，即均可成为民事公益诉讼的主体。但根据各自由法律赋予的不同地位和司法实践的需要，应当合理分工和统一协调。1、在公民提起民事公益诉讼应当受理的案件法院未予受理时，可由检察机关行使公益公诉权；2、在法院对公民提起的民事公益诉讼案件作出书面裁定后，当事人不服的，可以在法定期限内上诉，超过法定期限的，按审判监督程序处理，检察机关也可以依法提出抗诉；3、在法院对公民提起的民事公益诉讼案件不予受理又不说明理由时，可由检察机关先建议立案，法院若仍未立案，则可直接由检察机关提起民事公益公诉，法院必须受理；4、进入诉讼程序后，公民和公益组织对提起的民事公益诉讼案件非正常撤诉时，也可由检察机关提起公诉解决。

（四）民事公益诉讼制度的举证责任分担

"谁主张,谁举证"是民事诉讼中最基本的证据承担原则。在行政诉讼中,对具体行政行为合法性的举证责任由被告行政机关承担,有关程序上的事实或有关民事上的事实等,仍遵循"谁主张,谁举证"的原则。检察院开展民事公益诉讼时,对于公益损害或可能损害的事实证据仍应由原告负责提供较妥。这样便于法院立案审查,同时也符合证据分担的一般规则。检察院可根据自己开展民事公益诉讼的方式,采用单独调取证据或帮助受害人收集证据的方法进行。具体来讲,应重点查清违法行为怎样发生的系列证据。比如在国有资产流失案中,查清是否存在制度不健全、管理松懈、主要领导人经常更换等因素;是否存在以合法形式掩盖幕后交易的情况,如双方当事人恶意串通,故意造成国有资产流失;当事人双方有无故意规避法律法规和钻法律法规漏洞的事实等。

（五）对提起民事公益诉讼的限制

公益诉讼对于维护社会正义、保护公共利益是非常有益的，但是也要防止善意的和恶意的滥诉。故应当建立相应的预防措施，避免滥诉行为的发生。对民事公益诉讼的立案应设置审查制度，对原被告权利要进行必要的限制。

在立案起诉阶段，可以设置一些前置程序。比如把向有关行政部门投诉或向检察院投诉作为提起公益诉讼的必经程序，通过有关行政机关或检察机关的调查处理，减少诉讼的发生。如果接受投诉的行政机关或检察院在一定期限内不予答复，原告才可以提起民事公益诉讼。对于原告的诉讼，法院应当审查原告的基本证据。对于没有证据的，应当不予立案。同时，人民法院的立案部门应当审查原告的诉讼请求和事实、理由。对于不符合公益诉讼条件的应当说服原告撤回诉讼。美国对公民提起公益诉讼的条件也作了限制性规定。即只能针对"主要的违法行为"进行诉讼以防止滥诉，这种做法值得我们借鉴。对于故意捏造事实进行虚假告发的，应规定相应的法律责任如赔礼道歉、赔偿被告因应诉遭受的损失等。对于这样的诉讼，应当对原告进行司法制裁。构成犯罪的，应承担诬告陷害等刑事责任。

在审判阶段，由于公益诉讼的目的是为了维护国家利益和社会公共利益，因此，当事人自由处分权应受到一定的限制。比如：公益诉讼的原告如果要求撤诉，除因证据不足，被告承认错误并接受处罚外，凡事实清楚，证据确凿，被告明显违反法律，侵害国家利益，扰乱社会秩序的案件一般不允许撤诉。又如，原、被告间的自行和解应当允许，但要符合法律规定的条件和在被告受处罚的幅度范围之内。对于检察机关提起的公益诉讼，应当规定被告对原告没有反诉的权利。

五、结语

综上所述，建议民事诉讼法中在公益诉讼方面作如下修改：

（1）适当扩大当事人范围，不再要求当事人双方必须和案件有实体利害关系，放宽民事诉讼的起诉主体资格，为检察官和一般公民提起民事公益诉讼提供立法依据。

（2）明确赋予检察院提起民事公诉的职权，规定检察机关提起的公诉法院必须受理，并明确规定检察机关立案渠道（如检察机关主动发现案源、接受举报等）和可以受案的范围；确定民事公诉的诉讼费用负担制度（由于检察机关提起公诉是行使国家职权，案件受理费应该免除，其他必要费用若胜诉由被告人承担，若败诉则应由国库负担）；确立若检察机关败诉，则被告因诉讼而造成的直接损失可获得国家赔偿的制度；对民事公诉、民众诉讼的其他特别程序问题作专门规定。建议最高人民检察院对于检察机关提起民事公诉的立案、调查取证、提起公诉、出庭应诉各个阶段的具体程序制定细则，以与民事诉讼法的相关制度配套。

（3）明确规定对于侵害公益事件，向检察机关举报是与案件无直接利害关系的一般公民提起民众诉讼的前置程序，若举报后检察机关不立案或立案后决定不起诉，则公民可以以自己名义直接向人民法院提起公益诉讼，并建立诉讼费用转承担和胜诉奖励的制度。

（4）完善诉讼代表人制度。规定检察机关可以支持和督促公害案件中的受害人行使诉讼权利；规定公益诉讼的诉讼代表人可以抽取总赔偿数额一定比例的"代表诉讼费"的制度；在某些特定领域建立团体诉讼或专职代表人制度，前者如规定消费者保护协会可以代替消费者提起侵权之诉，后者如设立质量监督员对未达标产品可提起产品质量责任之诉。

注释：

 周楠：《罗马法原理》上、下册，商务印书馆1996年版。

   江伟、刘家辉译 《美国民事诉讼法》 法律出版社 1983年版，第36页

  罗结珍译 《法国新民事诉讼法典》，中国法制出版社 1999年版第85页

  （英）威廉韦德《行政法》，楚建译，中国大百科全书出版社，第257页

  《列宁文稿》第4卷，第222-223页