论文提要："深入推进公正廉洁执法，加快司法体制和工作机制改革，强化对司法活动的监督，严肃查处贪赃枉法、徇私舞弊行为"作为深入推进改革和制度创新，做好治本抓源头工作的重点。公正廉洁执法是一项基本要求和根本任务。公正廉洁执法的实现，就会彻底解决司法不廉不公的问题，抓住了这一主线，就抓住了队伍建设的根本。在当前政法机关工作任务繁重，党对政法机关的领导面临许多新情况、新问题的形势下，特别是在"保增长、保民生、保稳定"任务更加艰巨繁重的情况下，不断加大执法监督工作力度，对推动司法机关，特别是对促进人民法院公正廉洁司法、提高审判效率及构建和谐社会显得尤为重要。为此，笔者结合近年来人民法院配合市委政法委开展执法监督检查工作的基本情况，就如何进一步改进和完善政法委对人民法院开展执法监督工作提出自己的粗浅看法。文章将分三个部分，即在党委政法委对政法机关包括人民法院执法监督的重要性和必要性论述的基础上，展开对人民法院执法监督现状分析，最后再提出如何加强对人民法院执法监督的建议。

公正廉洁执法是政法机关的"三项重点工作"之一。在当前政法机关工作任务繁重，党对政法机关的领导面临许多新情况、新问题的形势下，特别是在"保增长、保民生、保稳定"任务更加艰巨繁重的情况下，加大执法监督工作力度，不断推进司法机关，特别是促进人民法院公正廉洁司法、提高审判效率及构建和谐社会显得尤为重要。为此，笔者就如何进一步改进和完善政法委对人民法院开展执法监督工作提出自己的粗浅看法。

一、政法委开展对人民法院执法监督工作的重要性和必要性

中国共产党的执政党地位决定了党对各项工作包括政法工作的领导权。 政法工作坚持党的领导是社会主义国家不可动摇的基本原则，也是社会主义政法工作的一大特色。进一步加强和改进党对政法工作的领导，这是加强党的执政能力建设的一个重要方面，也是政法机关忠实履行职责、顺利完成各项工作任务的根本保证。

首先，从我国的司法体制来看，作为政法机关组成部分的人民法院应当始终置身于党委（政法委）领导和人大的监督之下，并以"司法为民"为宗旨，坚持社会主义的法治理念，即从根本上必须坚持"三个至上"工作指导思想，强调的就是审判执行工作要坚持党的领导前提下，在人大及其常委会的监督之下，以法院为主体独立行使审判权。"三个至上"体现了我国司法制度的基本原则，体现了党的领导、人民当家作主、依法治国的内在要求，是高度统一、不可分割的整体。政法委是领导政法工作的职能部门，能够凭借其独有的地位和权威优势，总揽全局，整合各种执法监督资源，让各类监督优势互补，形成监督合力，保障监督实效。政法委通过执法执纪手段加强对人民法院监督，目的就是使得审判工作不只追求"法律效果"，而且还必须追求政治效果、社会效果的最大化，实现"三个效果"的有机统一 。

其次，从当前中国现阶段的国情来看，我国经济基础尚处于"初级阶段"，作为上层建筑的民主和法制不可能达到很高的程度。我国的司法改革是渐进式的改革，它必须有一个较长的过程，这是中国的国情所决定的。正如《法学月刊》主编郝铁川博士所讲，中国的法治现代化进程将经历从"人治"到"综治"，再到"法治"三个阶段，当前正处于从"人治"到"法治"的中间过渡阶段，即"综治"（综合治理）阶段。所谓"综治"是指当前我们管理国家事务和社会、经济、文化事务还无法事事处处都唯法是行，而必须运用政治、经济、文化、教育、行政等多种手段，综合治理国家。"法治"即依法治国，依法管理国家事务，它在现阶段的社会生活中无疑具有前所未有的、举足轻重的地位，但要达到"法律至上"的境界尚待时日。政法委加强执法监督并非我们追求法治的诚意不足，而是法治的基础一时难以具备，无法全面启动"法治"，因此，也就不可能马上实现完美的法治理想状态--"公平、公正"。 因此，政法委采用"综治"手段加强对人民法院执法执纪监督的目的就是推动人民法院能动司法，公正廉洁司法，更好地实现司法为民。

其三，从人民法院自身发展形势来看，人民法院在治理和管理国家事务即运用审判手段处理刑、民、经等事务方面的力量还是单薄的，不能单枪匹马孤军奋战，确实需要依靠党委（政法委）政府。随着社会经济的发展、公民法律意识的增强以及立法的滞后，更需要依靠党的方针、政策的调控功能，继而弥补法律实施的不足。目前，法院的"人、财、物"均由党委、政府掌控，即编制由政府决定，领导班子架构由党委决定，经费保障由政府提供，法律业务又是双重监督机制，即受当地的人大及其常委会、上级法院的监督，形成了"条"（上级法院）"块"（地方党委、政府、人大）管理与监督方面横向不到边、纵向不到底的局面；特别是面临 "执行难"、涉诉上访问题以及地方（部门）保护主义等问题，人民法院主导执行的"执行联动机制"显得尤为乏力，也确实需要政法委的通力协助与支持，以真正形成监督合力，促进司法机关、金融机构以及其他各个职能部门各尽其责。另外，法院队伍成员结构复杂，法律文化水平、执法执纪水平参差不齐，再加上地区经济差别、行业收入差别以及受拜金主义价值观念影响，个别审判、执行人员难免不发生司法不公、执法不严、失职渎职，甚至滋生司法腐败的现象，围绕容易发生执法问题的岗位和环节加强执法监督，确实有利于遏制和消除司法腐败，不断提高司法队伍的整体素质。

其四，从老百姓的维权期待来看，也确实需要政法委挑起监督的重任。事实证明，大量的涉诉涉法信访举报一般都反映了积压多年、矛盾严重、群众反映强烈的深层次问题。如执法不严、执法不公、违法办案以及以案谋私等问题。这些信访举报量大、种类多、传递速度快、是来源于群众的第一手资料，对于党委政法委从源头上治理司法腐败具有较高的价值。因此，鼓励群众举报，创建一个有利于群众监督的环境，是接受群众监督、防止司法腐败的重要保证。

二、政法委对人民法院的执法监督存在的不足

一是执法监督性质界定不够明确，执法监督关系尚未完全理顺。在我国现行的执法监督机制中，对人民法院监督的主体，狭义上，除了包括权力机关的人大及其常委会（司法监督）以及人民检察院（法律专门监督）外，广义上还应包括作为管理和领导机关的党委政法委（执法监督），纪检监察机关（执纪监督）以及新闻媒体、社会群众（舆论监督）等。政法委监督主要是从落实党的方针、政策上加以监督。从我市政法委目前的执法监督方式来看，主要采用信访案件督办、执法检查、专项调查等一些传统的方式，被动地应对复杂多变的执法活动，存在调查难和处理难的问题，达不到标本兼治的目的，执法监督被"形式化"，即每年由政法委牵头，临时组成"公、检、法、司"联合检查组到法院听取汇报，再抽查评审几本卷宗，因检查组成员受专业知识的局限，在评查刑、民、经案件时往往容易走过场，难以发现瑕疵问题。另外在执法监督中监督与纠错、管事与管人脱节，监督缺位的现象也不同程度地存在，甚至被"边缘化"。

二是对执法监督工作存在认识上的误区，执法监督主动性不强。个别领导干部以及部分法院干警对执法监督工作的重要性和必要性认识不足，甚至认为，现在是法治社会了，各政法部门依法独立行使职权是法律的规定，即使政法部门在执法中出现问题，自身不能纠正，法律也都已赋予了人大、检察机关行使法律监督的职能。而加强党对政法工作的领导，只能是宏观上的领导，不宜对具体的执法活动进行监督，如佘祥林案、赵作海案的错误"协调"就是反面例证。正是不同程度地存在着"越权论"、"干扰论"等模糊认识，在实际开展执法监督活动时就会遇上一定的阻力，很难树立党委执法监督的权威。把精力主要集中在个案协调工作上，如涉诉上访个案等；或者是遇到重大棘手的纠纷或政法机关之间产生纠纷时才出面协调，如拆迁纠纷等。执法监督的个案绝大多数来源于上级党委、领导的批示和群众的来信来访，而且没有领导的批示，监督就很难奏效；尤其是主动性较强的指导工作和督办案件工作上相对薄弱，导致执法监督工作发展不平衡，范围及深度不够，执法监督的职能未得到充分发挥，只充当了"消防员"，而没有当好"防疫员"。

三是执法监督机制不够健全，缺乏科学考评机制。目前，政法委执法监督机制还不够健全，主要表现在没有完善的监督程序和有效的监督措施，执法监督存在一定的随意性和盲目性。因为政法委执法监督是一种内部监督，其程序是不公开、不透明的，公众甚至涉案当事人都无从知晓，所以程序公正也无从谈起。信访考评机制不合理，往往要与"一把手"政绩考核挂钩，尤其表现在"两会"期间的涉诉（执）、涉法的信访案件上，因受上级信访考核指标的影响，往往以"权"代"法"，武断"命令"，甚至以牺牲法院的财力为代价来"摆平"当事人，以达到稳控与息访目的，也造成了"会哭的孩子有奶吃"怪象。

四是执法监督重点不明确。政法委的执法监督应当是全方位的；监督的对象是各个政法单位和全体政法干警；监督的客体是公权力，如审判权力、执行权力，当然还包括法院党组人事任免权和重大事项决策权等；监督重点应该是政法单位中层以上领导干部，特别是"一把手"，包括法院的院长、庭长、审判长、执行长等。但是从现实情况看，对领导干部的监督存在缺位现象，仍停留在纸面上；对领导干部执行廉洁制度监督不力，仍是一个薄弱环节。

     三、加强执法监督的几点建议

一是健全执法监督组织。从各政法部门纪检监察人员中聘请执法监督员并成立执法监督委员会，坚持在党委（政法委）的统一领导下行使执法监督权，定期召开联席会议重点解决重大涉诉、涉法、涉访案件。也可以超越政法部门，从人大、政协、纪检监察机关、新闻媒体等单位聘请一批具有相应执法及执纪水平的人员为特邀执法监督员（如：成立"法治评议团"进行法治评议），来弥补专职执法监督力量的不足。这些监督成员（如公、检、法三家）既分工，又合作；这样的监督方式能够贴近民情，深得民心，更能彰显法律的权威和社会影响力。

二是明晰职权，理顺监督关系。应进一步明确政法委执法监督职权的政治属性。政法委的执法监督应主要体现在政治领导上，而不应过多地放在对处理具体案件和法律事务的领导上，应主要通过指导和检查政法各部门贯彻执行党的路线、方针、政策的工作方式，来督促政法各部门相互配合、相互制约，并依法独立行使其职权，以防止政法工作背离党的法治轨道。在明晰职权的基础上，应正确处理好政法委执法监督与专门机关法律监督之间的关系，将二者有机地结合起来。执法监督与法律监督从根本上讲是一种对立统一的关系。"对立"是指二者职权属性有差异，各有侧重。"统一"是指二者均具有保证党和国家政策、法律统一正确实施的一致性，彼此联系密切。因此，实践中，政法委执法监督工作应坚持适度原则，即监督内容应突出重点，在不同时期有相应的侧重，并充分体现其职权的政治属性，防止越权和失职。同时还应坚持间接原则，即政法委执法监督不宜也无权直接干涉专门机关法律监督的具体实施，不能干涉具体案件的处理，更不能替代专门的法律监督职能，只能从法律的角度保证党的路线、方针、政策的正确贯彻执行，从而进行间接的监督控制。

三是扩充政法委执法监督的职权。鉴于1998年中政委《意见》赋予党委政法委职权较少，不利于执法监督工作的开展，建议以中共中央的名义发文，增加如下职权：1、调阅案卷权。在党委政法委接到有关当事人反映政法干警办案不公、违法办案的情形下，可以调阅查看案卷。2、听取案情汇报权。应执法监督人员的要求，办案人员应对其所办案件向执法监督人员汇报，并说明案件办理的经过。3、调查案情权。必要时执法监督人员会同办案单位纪检部门实地调查以了解案情。4、对有关责任人处分权。对政法委执法监督部门查证属实的违法违纪干警，给予相应的处分并在全市政法系统内部通报，构成犯罪的，根据有关法律规定处理。

四是规范监督工作流程，创新执法监督机制。首先是制定内部工作制度。应对监督工作的指导思想、目标任务、监督依据、监督职能、以及监督的方式方法等，制定严格的监督程序。其二是建立执法监督评议考核制度，把综合考评（年度考评）与重点执法项目（专项活动）考评结合起来，对那些关系到社会组织和公民个人以及社会关注的焦点、难点等执法事项，实行现场或动态监督，把执法责任有机地转化为考核目标。其三是明确考评的方法。可以考虑采取内部考评与外部评议相结合的方法。内部考评可由监督机构按照制度定期对各政法部门职能和执法程序以及执法人员的执法进行检查考评；外部考评可以通过发放执法监督评议卡，开通执法监督专线电话，设立监督邮箱，邀请人大、政协视察评议等多种方式征集社会各界对各部门执法行为的监督意见。为保证监督的权威和效力，政法委每年应与人民法院签定执法监督工作责任状，明确责任。同时应把执法监督考评与市委对政法各部门的年度考评以及党风廉政责任制考核融入到一块，把政法委的考核作为市委年度考核的一个不可缺少的内容。

五是建立健全责任追究制度。政法委要加强对检查中发现或信访投诉的违反《法官法》的"十三个不得有行为"及最高法院的"五个严禁"行为的人和事，应当根据后果轻重、影响大小，责令人民法院限期整改，并给予通报批评、取消评先评优资格、媒体曝光等处理，同时责令人民法院依照《党的处分条例》、《人民法院工作人员处分条例》有关规定追究责任人。若发现审判人员违法失职不再胜任审判职务的，应建议人大或人大常委会依法予以罢免。同时，加强对"一把手"监督，对拒不执行或不全面执行党委政法委监督意见的法院领班子成员，有必要采取提醒谈话、诫勉谈话，建议党纪、政纪处分，建议罢免等执法监督方式。

六是完善执法监督的案件督办制度。政法委督办、协调的案件主要是有重大社会影响和群众反映强烈的案件，包括涉诉上访和久拖不决的案件，党政领导和上级党委政法委批转的案件，确需党委政法委协调的重大疑难案件等。对于督办案件，要进一步完善督办程序，建立登记、审批、交办、督查、协助调查、报告、立卷等制度。

总之，党委政法委对人民法院应从政治上发挥党的 "监管"职能，着力在检查、指导、协调、督办等各个方面下功夫；做到"四个结合"：把执行法律与执行党的政策结合起来，把法律效果与政治效果及社会效果结合起来，把实体监督与程序监督结合起来，把监督制约与服务保障结合起来，自觉支持人民法院依法独立行使审判权，特别是在落实人民法院主导的"协助执行联动机制"解决"执行难"上提供强力政治后盾；同时，通过加强对人民法院执法监督，推进人民法院建立完善各种内部监督机制和错案责任查究机制，努力扮演好 "消防员"和"防疫员"角色，为促进人民法院公正廉洁司法，超前预防和遏制司法腐败发挥积极的作用。