金融是现代经济的核心,建设社会主义新农村战略的实施，离不开金融业的大力支持。资金互助社的发展,缓解了农户贷款难问题,推动了农业产业化的发展,提高了农民进入市场的组织化程度,增强了抵御市场风险的能力,同时也增强了农户的诚信意识。当然,资金互助社,作为创新型金融组织,在实践中也暴露出不少问题,本人仅从法律角度,分析其实践中的法律风险问题。

  一、农村资金互助社诞生的的背景及发展概况

农村资金互助社,主要是按照银监会2007年1月22日出台的《农村资金互助社管理暂行规定》组建的正式金融组织。根据银监会的界定,农村资金互助社(以下简称"互助社")是指经银行业监督管理机构批准,由乡(镇)、行政村农民和农村小企业自愿入股组成,为社员提供存款、贷款、结算等业务的社区互助性银行业金融机构。经济学家认为,农村经济要发展,离不开劳动力、土地和资金三要素,其中劳动力是农村最丰富的要素,土地是一个固定的存量,而资金要素则是农村经济发展的瓶颈。随着市场经济的发展,农村经济面貌日新月异,农民观念不断更新,热切盼望在本乡本土,通过自己的勤劳与一技之长,发展养殖、生产或小型加工企业,成为经济能人,其资金需求由生存需求向生产需求发展。但与强劲的资金需求形成鲜明对照的是,农村金融发展日趋困窘:国有商业银行基本退出农村市场,农村发展银行业务范围十分有限,邮政储蓄更是只存不贷的"抽水机",金融资金从本来就供给不足的农村大量流出。长期担任扶农主力的农村信用社则大部分产权不明,服务品种单一,经营不善,资产严重恶化。于是,针对农村金融的现状和新农村建设的迫切需要,人民银行和银监会等主管部门推出了一些农村金融的新型金融机构试点,试图破解农村金融的困境,主要包括贷款公司、村镇银行和农村资金互助社等三类,并出台了相应的管理规定。2007年3月9日,经银行业监督管理机构批准,吉林省梨树县闫家村百信农村资金互助社正式挂牌成立,这是国内首家资金互助社,注册资本10.18万元,由闫家村32位农民发起,经四平市银监分局批准成立。

互助社的成立,促进了国家货币政策传导与支农政策的实施,从实践运行情况来看,互助社具有三方面的优势:一是信息成本优势。作为在某一地域范围内成长起来的微型金融组织,互助社十分熟悉资金需求者的个人信用、家庭背景、贷款用途及其偿还前景,同时社员有动机把自己掌握的信息反映于贷款过程中,因为社员对发放的每一笔贷款共负责任,或有贷款损失会损及共同利益,从而互助社能在花费搜寻信息费用较少的情况下对贷款项目进行正确评估。二是监督成本优势。由于互助社在农村有人熟、地熟、事熟的"三熟"优势,实行村级运作模式,坚持"民借、民还、民用"方针,体现了民主管理原则,避免信贷点对贷款户了解不深或因贷款分散,贷后管理不善带来的信贷风险,换言之,互助社对贷款的管理和监督成本较低,能有效化解信息不对称带来的风险。因此,互助社可以作为农村正规金融机构和农户之间联系的一个纽带,或者吸收正规金融机构入股互助社,或者以互助社名义向正规金融机构贷款,进而增加互助社资金实力,不仅满足了农村资金需求,也提高了正规金融的效益。三是交易成本优势。借贷流程简便,资金易得。周期较短,资金周转快,而且利率富有弹性,便于吸引农村闲散资金。四是资金管理运用较灵活。互助社在特殊情况下,对某些紧急贷款,进行特事特办,临时召开评议会议,先贷款,后补办借款手续。但是作为新生事物,互助社发展存在一些亟需解决的问题:(1)资金规模小,外部投入缺乏,内部增资有限,成员发展上未能突破瓶颈,只能解决农户一般性短期的"救急"和"救难"，无法满足农民扩大再生产所需的大额、长期的资金需要。 (2)互助社经营管理成本高,配备营业场所、安全防范设施和与业务有关的其他设施的费用高。(3)外部监管制度以及内部用人制度、社员选举制度、财务管理制度和会计核算制度不健全,管理人员文化水平低,金融业务水平和管理能力都明显不足。

二、农民资金互助社的性质的特点

农民资金互助社是经所在的区农业经济管理部门批准，市农经管理部门备案同意，以80%的农民为主的发起人出资发起，由当地农民自愿入股，为社员提供资金互助服务而成立的专业互助合作组织。农民资金互助社运作的主要特点可概括为三条：吸股不吸储、分红不分息、对内不对外。应当坚持以下四条原则：一、坚持为农性，服务于"三农"。合作社成员以农民为主体，以服务社员、促进农业增效、农民增收和农村发展为宗旨，谋求全体社员的共同利益。二、坚持合作制，吸股不吸储。实行民办、民管、民受益、民担风险；坚持入社自愿、退社自由；坚持民主管理且成员地位平等。吸纳社员股金、互助金以及发放融通互助资金，运作范围严格限制在本社社员内，社员借款的资金占用费率原则上不高于当地农村信用社同期贷款利率，合作社的盈余按章程规定，向社员进行二次分配。三、坚持区域性，对内不对外。合作社发展社员和资金融通严格限制在区域范围内，不对区域以外开展业务。四、坚持分利原则，分红不分息。

三、农村资金互助社的法律风险

作为微型金融组织互助社,除上述生存困境外,还将面临潜在的法律风险。金融法律风险是指因金融法律法规缺位或对法律条文产生误解、执行不力、规定不细等原因导致无法执行双边合约、造成金融机构的损失。今天我着重从互助社的设立、组织、运营及监管等方面进行分析。

(一)   存在的法律依据不够,职能定位不清

国家层面的相关法规仅见银监会出台的《农村资金互助社管理暂行规定》和《农村资金互助社组建审批工作指引》等。除此之外,几乎无法规可言。正因为法律法规缺位,导致一些金融活动无章可循,缴存存款准备金以及存贷款利率等都没有具体的政策规定,不便人民银行和当地监管部门开展监测和指导。许多人对资金互助合作组织仍持怀疑观望态度,甚至将其与私人钱庄等非正规机构等同。所以,尽管从2004年至今,这一创新型金融组织经过试点推广多年,仍是小荷才露尖尖角,发展滞缓。

（1）主要法律缺位

当前,规范农村资金互助社的法规仅有《暂行规定》和《示范章程》等规范性法律文件,尚未出台《合作金融法》。由于《暂行规定》和《示范章程》等法律文件层级太低,且内容较为粗略,无法对农村资金互助社的法律地位做出权威性的安排。《暂行规定》把农村资金互助社笼统地定位于独立的企业法人,没有考虑到它的特殊性,对农村资金互助社的规范、健康发展非常不利。《暂行规定》未明确规定农村资金互助社的信贷利率水平、融资优惠政策及政府等相关主体的具体扶持措施,致使农村资金互助社在实践中难以获得政策优惠和政府等相关主体的扶持。在处理农村资金互助社的违法经营时,仅是将其作为普通的金融机构对待,对其监管也仅是参照普通商业银行的相关监管规定,根本没有切实考虑到互助社的自身特性,这种状况如何能实现资金互助社的规范运营及风险防控呢?如何保障其规范、健康地发展呢?要使农村资金互助社规范、健康发展,我国应该尽快制定《合作金融法》,以足够的权威性来给农村资金互助社的法律地位定位,树立农村资金互助社作为一种合作金融组织的权威性。这样也可增强农村资金互助社的社会威信,进而吸收更多的社员,扩大其规模。

（2）现有法规内容不完善

A、《农村资金互助社示范章程》缺乏操作性《农村资金互助社示范章程》是由银监会根据《暂行规定》制定的,是意在保护农村资金互助社社员及其债权人合法权益的规范性法律文件。它实质上是为成立农村资金互助社提供一个"章程"样本,但是从其内容来看它缺乏操作性。具体表现在:农村资金互助社虽然属于金融组织的范畴,但是它的组织程度相对比较松散,并且规模也比较小。尽管《暂行规定》规定了农村资金互助社须制定互助社章程及相关的运营规则,但其治理模式与一般的公司治理模式相比有天镶之别。依《示范章程》规定,农村资金互助社实行的是股份制的组织形态,但是资金互助社在实践中的股份制及内部治理机制与公司资本制及内部治理机制差异极大,《公司法》的相关规定比较具体,可付诸实际执行,但是《示范章程》显得粗略笼统,缺乏实际操作性。从理论上讲,农村资金互助社章程应该反映的是本社广大社员意志,应符合本社的客观实际。实践中,很多农村资金互助社章程仅是对其他互助社章程的简单照搬,由创办人照其他互助社章程简单复制即可,等互助社设立完成之后,便束之高阁了。因此,章程由于缺乏可操作性根本起不到它应有的效用。

B、财产制度缺陷

1、农村资金互助社的注册资本过低。根据《暂行规定》第九条规定,在村级设立农村资金互助社仅需十万元注册资本。这对于普通的农民来说,可能数额己经是天文数字,但是作为一个银行业金融机构来说,确实是太少了。因为如此低的注册资本根本无法保障农村资金互助社正常的运作。而且对于银行业金融机构来说,需要一定时间的经营周期,才能保障其获得可观利润。这也就是说农村资金互助要想获得可观收益,必须得保障其持续的运营,如果不能持续运营的话,再好的制度设计也只能是徒劳。实践中,正是注册资本过低的原因,导致相当多的资金互助社一开张旋即面临着停办的窘迫局面。

2、僵硬的融资模式规定无法满足农村资金互助社的长远发展。《暂行规定》第二十条第二款规定"社员入股必须以货币出资,不得以实物、贷款或其他方式入股。"严格限制了社员向农村资金互助社出资比例和方式。规定社员只能以货币形式向互助社出资,这大大限制了农民向农村资金互助出资的能力。因为我国广大的农村地区,尤其是中西部农村地区农民的经济条件非常差,没有过多的闲置资金,但是闲置资金稀缺并不代表实物匮乏。如在我国的贵州等西部交通不变的省份,资源非常丰富,农民自家产的农副产品并不比中东部地区农民少。但是,就是因为交通极其不便,所以不能运出去出售。如果允许社员以实物出资,那么农民的出资能力会大大增强。另外,农村资金互助社的融资渠道实质上也是比较封闭的或者说比较窄的。《暂行规定》规定农村资金互助社有三种资金来源渠道。即社员的入股资金或存款、社会的捐赠及其他金融机构的融资。但在实践中,农村资金互助社的有效的资金来源渠道只有一种,即社员的入股资金或存款。至于向其他金融机构融资,由于现在缺乏相关实施细则,向其他金融机构融资这项业务根本不能也未曾幵展过。社会的捐赠只是作为一种象征意义的融资渠道,它具有极大的不确定性,农村资金互助社的融资不能以此为基本来源。因此,僵硬的融资模式规定无法满足农村资金互助社的长远发展。

3、社员出资上限及贷款上限严重束缚了社员互助合作的内在动力。《暂行规定》第二十条规定,社员个体向互助社入股超过百分之五的,要经银监部门批准;同时出资上限不能超过资金互助社资本额的百分之十。也就是说,农民向资金互助社入股,上限不能超过百分之十,若超过百分之五的,就需要银监部门批准。《暂行规定》规定之所以如此规定,是为了避免农村资金互助社被少数人控制。这种做法的初衷是好的,但是不能顾此失彼,削弱了农民参加农村资金互助社的积极性,这与农村资金互助社制度设计的初衷相悖。同时,如此规定股权设置,也从根本上违背了企业运行的内在规律及市场经济发展的基本规律。类似的还有关于贷款上限的规定。当然,设置贷款上限是考虑了农村资金互助社的规模状况及融资现状问题的,它对社员互助合作的束缚相对来说较严控出资额现象小些。因为设置贷款上限毕竟是考虑实际而不得已之举。

C、股权和组织制度的缺陷

现代企业制度的核心之一便是治理结构。农村资金互助社作为特殊营利性法人,应当建立与其自身特性相适应的治理结构。但《暂行规定》对于农村资金互助社的治理结构设计存在诸多问题,其中最要要的是以下两个:

1、资本权利的有限性,抑制社员扩大投资的热情。从形式上看《暂行规定》为激励农民入股农村资金互助社的积极性,而设置了两项表决权制度,即一人一票制度与附加表决权制度,它即保障了社员的基本表决权利,同时出资多的社员权利也得到照顾。但是这样的做法在现实中难以具体操作,也欠缺相应的理论依据。《暂行规定》第四条及第六条规定,作为独立法人的农村资金互助社,当社员入社缴纳股金之后,该股金所有权属于农村资金互助社,并且农村资金互助社以其作为运营的资本,社员也以自己缴纳的股金额对资金互助社承担相应法律责任。由此,得出农村资金互助社社员不能以劳务、信誉等来承担相关责任,而只能以货币资本来承担责任,并且根据根据《暂行规定》规定,在适当照顾出资多着社员权利的同时,还对其进行了上限设置。那么,根据权利与义务的对等原则,我们认为:出了多少资,就获得多少股份,也就应该对农村资金互助社享有了多大的控制权。因此,决定农村资金互助社的事项的时候,多出资者理应获得更多的决定权,但《暂行规定》的做法却事与愿违。这种规定导致的消极后果是:当有限的附加表决权在无法抗衡占优势的基本表决权时,没有达到目的的资本必然会撤出。

2、相关主体的职责不明。《暂行规定》第三十八条规定,农村资金互助社的监事由社员与捐赠人及向其提供融资的金融机构的人员担任,并组成监事会。《示范章程》规定监事会行事七项权利。（这七项权利是:1、监督本社执行相关法律、行政法规和规章;2、对理事会决议和经理的决定提出质询;3、监督本社的经营管理和财务管理;4、进行内部审计,并对理事长、经理进行专项审计和离任审计;5、进行内部审计,并对理事长、建理进行专项审计和离任审计; 6、对经理拟聘用(解聘)财务、信贷等工作人员提出审核意见,对经理拟订的大额贷款、国债和金融债券、向其他银行业金融机构融入资金的计划提出审核意见;7、向社员大会(社员代表大会)报告工作。）农村资金互助社监事人员根据《暂行规定》及《农村资金互助社章程》的规定行使监督管理权,但是监事会如何行使职权,哪些主体应该予以配合,应该怎么配合等,现有规范性法律文件根本没有明确。甚至有些权利是有监事会和监管机构共同行使的,在出现权力竞合时,究竟是谁有最终决定权呢?很遗憾的是,这些都没有具体规定。总之,相关主体的职责不明,不利于农村资金互助社的规范、健康发展。

D、市场退出机制不健全

任何市场主体都不可能进入市场后,永远不会有退出市场的时候,这是不符合事物发展变化的客观规律的。因此,对于企业来说,有进则有退、有破则有立,唯有此,社会经济才能持续、健康地运行。农村资金互助社作为独立性的企业法人也理应如此,但是从目前有关互助社的法律法规以及政策规定来看,还没有涉及互助社的市场退出机制的规定。

1、缺乏与农村资金互助社特性相适应的破产启动程序及破产模式规定。破产行为是一种市场行为,市场主体是否应该退出市场,应有是场来判断,这是从纯粹的理论上来讲的。实践中,基于对金融产业在国民经济中的特殊地位的考量,它的破产行为,不宜仅有市场来判断,还要辅以国家金融产业监管部门的适当干预。当今合作金融比较发达的国家,如德国、日本等国家通常都是采用市场淘汰与行政干预相结合的模式,来应对合作金融组织的破产行为,这些国家一般都在其法律规定中专门予以明确。反观我国专门规定农村资金互助社的两部规范性法律文件却没有相关规定。

2、缺乏破产债权申报制度。所谓破产债权,指的是在破产宣告前对破产企业所成立的,并且只能依法通过破产清算程序,才可以从破产财产中获得公平受偿的债权。?我国《公司法》第一百八十六条与《破产法》相关法律条文规定了破产债权申报制度,这种制度既可以公平保护各个债权人的利益,也可以催促债权人及时行使自己的债权。但是《暂行规定》及《示范章程》等对此制度并未提及,显然是一大缺陷。

3、缺乏破产损失与风险合理分担机制。我国《企业破产法》第一百一十三条（第一百一十三条:破产财产在优先清偿破产费用和共益债务后,依照下列顺序清偿:(一)破产人所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用,所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用,以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金;(二)破产人欠缴的除前项规定以外的社会保险费用和破产人所欠税款;(三)普通破产债权。破产财产不足以清偿同一顺序的清偿要求的,按照比例分配。破产企业的董事、监事和高级管理人员的工资按照该企业职工的平均工资计算。）规定了严格的破产财产清偿顺序。但是,对于农村资金互助社来说,现有规范性法律文件没有明确规定清算财产的清偿程序。《示范章程》第五十八条（第五十八条:清算组负责制定包括清偿本社员工的工资及社会保隆费用,清偿所欠税款和其他各项债务,以及分配剩佘财产在内的清算方案,经社员大会通过后实施。）也只是规定,清算组负责制定包括清偿本社员工的工资及社会保险费用,清偿所欠税款及其他各项债务,以及分配剩余财产在内的清算方案,经社员大会通过后实施。这种规定远不如《企业破产法》第一百一十三条表达的明确、具体。综上所述,关乎农村资金互助社的规范性法律文件只有《暂行规定》、《示范章程》等,缺乏一部位阶较高、较权威的法律来规范和保障农村资金互助社的健康发展。同时,即便现有的规范性法律文件也存在较多缺憾,给农村资金互助社的法律适用带来了风险。

 (二)主体法律风险

金融活动是高风险行业,金融活动能否正常、有序、高效进行,关键要看金融机构本身是否健全。自2006年以来,全国各地农民自发组织资金互助社的热情升温,纷纷向监管部门申请试点,其中不乏有部分农户在未经监管部门核准而变相或直接组建的互助社。这些组织存在如下问题:(1)机构松散。许多组织就设在家中,无正规经营场所,一旦规模扩大,安全风险可想而知。(2)机构章程制度过于原则,缺乏操作性。互助社组织规模小、层级低,尽管仿照公司制度,也有章程、制度、统一的借贷款单据与规定,但与公司治理制度相去甚远。按照章程,互助社一般实行股份制,但其设立与运营与《公司法》规定的公司资本制与内部治理制度出入甚大,无法保障互助社金融活动的健康开展。(3)管理者与会员业务素质不高。据了解,互助组织往往由当地有威望、比较精明的人倡议发起,管理层缺乏必要的金融从业经验,金融风险意识较差;大部分会员没有经过业务培训,对公司制度极其陌生,许多董事、监事也形同虚设。(4)协会组织权力高度集中,决策行为不规范,这样的组织往往容易滋长"以公济私"等寻租现象,侵害广大会员的权益。

(三)运营法律风险

目前的互助社经营品种单一,以借贷款为主要支农方式。

1.合同形式问题

过去的民间借贷款,形式多样,可以口头也可以书面。我国《合同法》规定:当事人订立合同除非法律、行政法规以及当事人约定采取书面形式必须采取书面形式的以外,当事人可以采取书面形式、口头形式或其它形式。这样,因为缺乏相应法规,在实践中一旦出现问题,采取非书面形式,举证极其困难,因而,就会出现法律上的争议和不确定性,导致纠纷难于处理。诚然,现在一般互助社都要求采取书面形式,但书面形式的合同质量也不很高。有些协议合同书是自己复制或者油印的,必备条款也不全,这更降低了合同的效力性能。

2.合同担保与履行问题

因为目前法律禁止农村土地、住宅及宅基地等财产抵押,而向互助社借款的恰恰又是除拥有自己的住宅、土地作物外一无所有的农户,因此,他们在借款时就没有设置抵押,而采取联户担保的人保形式。如前所述,这种有人熟、地熟、事熟的三熟优势而成的信用担保,是极为有效的。但一旦借贷规模扩大,因受利润最大化所驱使,加上农村生产加工受自然灾害等影响,难保某些借款人会摆脱亲情友情的羁束而铤而走险,甚或发生携款外逃等道德风险的行为。再说,在签订担保合同时,有些保证人与被保证人之间的责任未明确规定,这更给冒险者进行金融欺诈制造了机会。有的虽然签订了担保合同或者合同中有担保条款,但内容过于简单,对担保双方权利义务及违约责任、担保物处置、有关赔偿条款缺乏明确具体的约定,现有法律也缺乏规定,在处理此类纠纷时往往会束手无策。

3.信用评估问题

缺乏有效的信用评定方式是导致农村各类金融机构呆坏账的主要根源。资金互助社在信用评价方面会面临几个尴尬:(1)资信标准不标准。目前,一般仅凭贷款者身份、地位及对财富的拥有程度来确定其信用等级,而人的财富又处于不断变化之中。再说,随着经济的发展,有些资信标准也明显过低,这就容易造成高额的呆坏账;(2)缺乏自己的信用评价体系。可供借鉴的商业银行或者农村信用合作社的信用评价制度,有些不太适应农村互助组织;(3)缺乏动态信用评价体系。借款人由于经营场所的变更,有不少会流动经营,他们的欠息、被起诉等不少事项也未必全面及时录入系统,就是本村本组人也未必掌握,增加了不良贷款发生概率风险。

4.财务会计制度不健全

财务管理制度是企业、机关及其他团体组织,为保障自身财务工作规范运行而制定的关于财务管理程序、方法及考核等方面的一系列措施。实践中大多数农村资金互助社由于规模较小,管理层人员普遍文化素质较低,缺乏相应的财务管理经验和技术。有些农村资金互助社为了降低经营成本,会计或出纳通常有管理层某一人员兼任,并且实践中传统的手工操作仍然占主要地位,其比例远远高于计算机等高科技手段的操作的比例,导致财务报表,财务管理极为混乱。总之,农村资金互助社内部运营的失范,是与现代合作金融的发展趋势格格不入,根本不能保障农村资金互助社的规范、健康发展。

5.存贷利率差带来的风险

民间借贷是一把双刃剑。一方面,它属于在正式金融压制条件下农村经济主体的自愿选择,它满足了农村信贷服务需求;另一方面,它较高的利息使借款者的生产经营成本上升,竞争力下降,影响了农村经济主体的发展后劲,也冲击了其他金融机构。另外,高利率势必催生不少非法集资行为,导致农村金融机构不公平竞争,金融秩序更加混乱。

(四)、运营资金不足

在我国农村资金互助社的发展尚处于起步阶段,没有在全国得到普及,社员人数较少,资金来源匮乏。《暂行规定》规定农村资金互助社是银行业金融机构。那么作为以满足农民融资须求为己任的农村资金互助社应该有充足的资金,来维持正常的运行。但实践中,我国绝大多数农村资金互助社面临着运营资金不足的困境,更有甚者,一开张旋即面临着停办的窘迫局面。运营资金不足的困境严重束缚了资金互助社的规模扩大,不利于资金互助社规范、健康发展。

1、内部资金来源较少

《暂行规定》规定农村资金互助社有以下资金来源:一是社员的股金及存款,二是社会的捐赠,三是从其他金融机构获得融资。其中,社员的存款(或者称入股资金)是农村资金互助社的内部资金来源。实践中,农村资金互助社的内部资金来源数量很小,其原因是:首先,我国农村地区尤其是中西部的农村地区经济发展水平普遍比较落后,农民的经济状况不佳,村办企业如凤毛麟角。因此,社员根本拿不出数额可观的入股资金来。其次,本文前面已经有所提及,资金互助社在我国尚处于起步阶段,广大农民对其不甚了解。再加上资金互助社的法律地位上不明确,许多农民还信不过农村资金互助社,不敢贸然把自己辛辛苦苦积攒下的钱投入到其中。最后,在农村地区尚有农村信用社等其他金融机构存在,农民往往认为这些金融机构有国办背景,不会破产,即使是破产了,国家也会给予赔偿。因此,把大量闲置资金存入信用社等其他金融机构,这样农村的资金就被资金互助社以外的金融机构以"抽血机"的形式抽走,更加剧了农村地区资金的流失,同时,农村资金互助社能吸收的资金就更为匮乏了。

2、外部资金来源渠道不畅

《暂行规定》规定农村资金互助社可以向其他金融机构融资。这说明立法者在立法时也预测到了农村资金互助社仅凭内部融入的资金根本保证不了其正常的运行。因此,从立法角度为资金互助社又打开了一扇外部融资的"窗户"。但遗憾的是,打开的这扇"窗户"因没有具体的操作规则而无法真正被打开。也就是说,农村资金互助社外部融资的渠道缺乏可操作性,无法真正缓解其运营资金需求的压力。同时,银监会还规定农村资金互助社只能在社员内部开展存贷款业务,不得跨区域经营,即非社员不能向资金互助社存款。总之,农村资金互助社从内部无法获得数额可观的资金,从外部融资的渠道又因没有具体操作规则而不畅通,导致其运营资金不足的现象难以缓解。

（五）、监管缺失的法律风险

金融监管是防范金融危机的主要措施之一,也是金融得以公平、公正交易的保障。监管原因主要是外部性和信息不对称。互助社规模小,股东往往是当地经济状况较好,多系外出务工人员,入股后股东只盼分红,参与管理程度不够。管理人员业务素质欠佳,管理制度不够健全,尽管设立了监事,但往往是兼职。再说,由内部同一监管部门操作,自己监管自己,在实际运行中根本无法操作,形同虚设。由于监管责任不明和对监管者缺乏必要的责任约束,造成了监管机构自身的腐败和监管行为的非规范运作。所以,必须加强外部监督,但目前银监会每县市只设1到2人,商业银行尚且监管不过来,又焉能顾及互助社呢?农村互助组织和融资活动的运行依赖于非正式规范,一旦金融大规模化,失去对人缘、地缘和血缘关系的依赖时容易失控。一旦失控,不仅导致其自身的系统崩溃,而且还可能波及到农村政治经济社会的整体稳定。因为缺乏有效监管,互助社如没有缴存法定存款准备金又没有一定的积累,全部资本金为农民的入股资金,规模较小,如今放宽农村地区银行业金融机构准入政策,出于赢利性目的,这些机构如违反存款实名原则,公款私存,使用不正当手段揽储,甚至为洗钱犯罪提供方便等违规经营问题难以避免,再不能及时查处,必会扰乱农村金融市场秩序。一旦互助社出现金融风险,如何化解?损失应该由谁承担?这些都是非常现实且亟待解决的问题。

三、破解法律风险的对策

(一)切实加强农村金融法制建设

加强金融法制建设是农村金融发展的重要保障。世界上农业金融体制起源较早、发展较完善的国家一开始就对农村金融进行立法,并随着形势的发展变化,对法律加以调整和修订。美国、日本、印度等国都有完备的法律体系来规范农村金融机构的运作,使其有法可依,有章可循,避免人为因素的干预,以保障它们更好地为农村经济发展服务。我国目前的农村金融法体系极不完善,只能依照《中国人民银行法》、《商业银行法》《银行业监督管理法》、《保险法》、《证券法》等,而有关农村资金互助组织的法律除了《农村资金互助社管理暂行规定》和《农村资金互助社组建审批工作指引》之外,更可以说一片空白。农村政策随意性大,业务经营不稳定,经营方向不明确。因此,必须加强对农村资金互助社的立法工作,以规范其发展。可由全国人大常委会制定《合作金融法》、《农村资金互助社法》明确资金互助社作为法人的性质、地位、明确其机构设立、变更、终止的原则与条件,确立资金互助社法人治理机制,实行入股社员民主管理,规范社员代表大会、理事会、监事会、经营管理者各自的权利、义务和职责范围,用法律手段规范和指导资金互助社制定章程与借贷款等制度。同时制定《农村资金互助社法实施细则》、《农业担保法》、《农业信贷法》、《农村资金互助社破产条例》、《农村金融风险管理条例》等专门法规,从根本上解决资金互助社发展的有关制度问题。由于我国农村金融发展的不平衡,区域差别非常明显,各省市可以在授权范围内根据当地实际情况设计农村资金互助社管理实施办法。为加大股东的社员责任,促进其行使自身的权利,参加对互助社的管理,同时提高互助社的信用度，增加保证责任制。

(二)建立健全的农村担保机制与信用评估制度

针对农村实际,进行法律创新,要针对农户和农村中小企业的实际情况,实施多种抵押担保办法,探索实行农具、牲畜、农作物收获权等动产抵押、仓单质押、权益质押、土地使用权抵押等担保形式,允许农村土地使用权、住宅及宅基地,农民土地预期收入等财产作为抵押担保物。建设新型农村金融市场,离不开担保公司的金融服务。所以完善信用评估体系,可根据当地农村特点,在农村市场构建多层次的农村担保体系,帮助农民融资。比如面向农户和农村中小企业设立农业担保机构,积极发展农户联保贷款、农村互助担保组织,建立担保基金等。鼓励各类信用担保机构进行金融创新,积极拓展农村担保业务;鼓励农业产业化龙头企业建立担保机构,开展农村信贷担保业务。同时要建立信用过滤机制,以及对滥用信用的惩罚机制等。

(三)规范农村资金互助社内部治理与监督制度

针对目前资金互助社主体与内部治理法律风险可采用如下防范措施:(1)建立民主管理的法人机制。以法律形式,明确股东与管理层的权利义务;(2)坚持民主公平的原则。尤其要做好入股资格选定和政府赠配股的工作,在成员发展上坚持平等原则,逐步放宽入股门槛,增加受益范围,以免惹发新的农村矛盾;(3)严格信息披露。要对合作金融的股金、存款、贷款去向,利率利息,收益分配、经营过程中的风险事件、资产负债、盈亏等情况,定期向村民公开,增强透明度;(4)加强监管制度。要针对这一新的组织制定合适的监管制度和措施,对监管主体、客体和对象作出明确规定。可以考虑在县以下增设银监人员,组建独立的监管机构,并处理好与人民银行的监督职责权属关系,重点对投资结构、资本充足率、贷款质量进行及时有效的监管,制约管理层谨慎经营;(5)正确处理好机构与政府的关系。坚持互助社自主经营原则,政府的作用是对互助社进行监督、管理和引导,政府不能控股,更不可干预破坏互助社的经营管理。各级政府和管理机构要为其创造宽松、良好的生存环境,避免形式主义的参观检查而大量增加互助社的接待费用,影响其日常的经营管理。

(四)建立政府为主导的金融生态环境建设机制

金融生态指一定经济社会环境中金融主体的生存状态及其变化趋势。金融生态环境指影响或决定着金融主体生存状态及变化趋势的经济及社会环境。金融生态环境是一个庞大的体系,由许多子系统构成,这些子系统均可从不同方面对金融主体的生存态势产生影响。这些子系统包括经济环境、社会环境(主要指政府的功能及分配制度等)、法制环境、信用环境、市场服务环境、市场监管环境等。在改善金融生态环境中,各级政府要发挥主导作用,根据各地实际分阶段,确定建设侧重点,当前一要着力改善经济环境,对互助社提供充足的"食物";要实施政策扶持与优惠,为互助社发展创造宽松环境;二要改善法律环境,确保互助社的"人身安全";三要以创建信用村镇、信用农户为载体,进一步扩大诚信意识和征信知识宣传的覆盖面,提高农民的合作金融意识,积极改善信用环境,对互助社的活动进行激励和约束;四要打击非法集资,保护合法金融机构,维护广大会员的利益,掌握农村资金互助社的经营动态,引导其坚持服务"三农"的经营宗旨,要建立互助社主体风险控制机制和市场退出机制,建立存款保险与互助社破产等制度,加强市场监管环境建设。此外要设立担保、法律、会计、审计、资信评估、诚信服务等中介机构,发展与互助社服务需求相适应的市场中介服务机构,加强市场服务环境建设。