论文提要：行政诉讼受案范围，也有人称之谓"行政诉讼的范围"，是指人民法院受理行政案件、裁判行政争议的范围，即法律法规规定的由法院审判一定范围内行政案件的权限。在民事诉讼和刑事诉讼中一般不存在受案范围问题，可以说受案范围是行政诉讼中特有的问题。如何确认行政诉讼的原告资格是与受案范围密切相关的一个重要问题，也是行政诉讼法学理论与司法实践的一个重要问题。原告资格是当事人据以取得起诉权的前置条件，而受案范围决定了人民法院是否可以受理该案。由此看来，似乎二者并无关联性，其实不然。两者既又联系又有区别。我国行政诉讼的受案范围，虽然几经拓展，比行政诉讼制度建立之初已经有了很大发展，但与现代我国政治、经济、文化发展水平，特别是民主法治建设水平，人权保障要求，还有很大差距，还有一些问题未能解决。本文试就当前行政诉讼受案范围中存在的问题进行一些探讨。

一、行政诉讼受案范围的概念及相关规定

　　行政诉讼受案范围，是指人民法院受理行政案件、裁判行政争议的范围，即法律法规规定的由法院审判一定范围内行政案件的权限。在民事诉讼和刑事诉讼中一般不存在受案范围问题，可以说受案范围是行政诉讼中特有的问题。　

我国《行政诉讼法》第十一条、第十二条规定了行政诉讼受案范围，形成了以列举式与概括式相结合为基础，排除条款为补充的行政诉讼受案体系。《行政诉讼法》第十一条第一款规定了八类行政诉讼受案范围。《行政诉讼法》第十一条第二款规定："除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其它行政案件。"这里的"法律"是指全国人民代表大会及其常委会依照法定程序制定的规范性文件。"法规"是指国务院或省、自治区、直辖市人民代表大会及其常委会依照一定程序制定的具有法律效力的规范性文件。另外《行政诉讼法》第十二条规定了人民法院不受理公民、法人或者其他组织所提起的诉讼即行政诉讼受案范围的排除事项。

二、行政诉讼原告资格的概念及相关规定

原告资格，据《布莱克大辞典》的解释，是指某人在司法性争端中所享有的将该争端诉诸司法程序的足够的利益，其中心课题是确定司法争端时起诉人的影响是否充分，从而使起诉人成为本案诉讼的正当原告。

如何确认行政诉讼的原告资格是与受案范围密切相关的一个重要问题，也是行政诉讼法学理论与司法实践的一个重要问题。我国《行政诉讼法》对行政诉讼的原告资格作了一般原则性的规定。我国《行政诉讼法》第一条规定："公民、法入或者其他组织从为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。"这是我国《行政诉讼法》对原告资格的集中规定。公民、法人或者其他组织的行政诉权是一种程序权利，以请求权为中心目的在于维护自身合法权益，作用在于可以通过法院使违法的行政行为得以撤销、变更，从而使行政主体对侵犯合法权益的行政行为承担法律责任。行政诉讼法基于保护公民、法人或者其他组织合法权益的目的主要从起诉人角度界定原告资格，这是符合我国法律社会主义本质的。但并非所有起诉人都具有原告资格，也并非所有未起诉的人都不具有原告资格，要科学界定原告资格，还应联系其他条文，正确理解，对此问题本文不作讨论。　

三、行政诉讼受案范围与原告资格的联系与区别

原告资格与受案范围的关系，目前尚未见到清晰、明确的论述，但就二者差异性来讲，原告资格是当事人据以取得起诉权的前置条件，而受案范围决定了人民法院是否可以受理该案。由此看来，似乎二者并无关联性，其实不然，因为如果二者是相互孤立存在的话，就可能出现这样一种情形，即尽管法律赋予了当事人的原告资格，也即当事人有了起诉权，而当事人行使起诉权的结果却因"本案不属于法律规定的受案范围"，而不予受理，这就成了对赋予当事人原告资格权利的虚设。

由此看来，原告资格与受案范围完全有必要放在一起进行谈论。在司法实践中，原告资格的认定往往伴随着对受案范围的理解。例如，在行政诉讼法颁布实施后，对公安机关收容审查行为是否可提起行政诉讼存在异议，亦即受公安机关收容审查的主体是否具有原告资格不明确，直到一年后最高人民法院关于贯彻执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的意见（试行）出台后，才得以明确收容审查属于行政诉讼的受案范围，从而确认了因收容审查行为导致合法权益受到侵害的主体的原告资格。而根据行政诉讼法的规定，行政终局裁决的具体行政行为是不可能存在有原告资格的，因为它不属于人民法院行政诉讼受案范围之列。可见，在现行实际的司法操作中，受案范围明显的制约着原告资格。

从理论上讲，行政争议只有被列入了行政诉讼的受案范围，才具有"行政司法争端"的性质。因为在受案范围之外的行政争议，人民法院无权审查，永远只能成为一般行政争议，而不能跳出行政机关系统的"笼门"。这样，就确定了只有在行政诉讼受案范围之内的行政争议才有可能产生原告资格的问题。由此可见，原告资格是相对于可诉行政争议，不可诉行政争议是不可能存在原告资格的。这就决定了受案范围处于原告资格的前提性地位。因此，对行政诉讼受案范围的研究显得尤为重要。

四、我国行政诉讼受案范围的特点与缺陷

　　从前面介绍情况看，我国行政诉讼受案范围，体现了几个特点：一是循序渐进。80年代初，我国法制建设刚刚恢复不久，"民告官"几乎被认为是大逆不道的异端邪说，所以民事诉讼法只是把行政案件作为一种特殊的民事案件做出特别规定，当时几乎没有考虑要建立一套相对独立的行政诉讼制度，这从法院组织法也没有规定设立行政审判庭可以得到印证。在这种情况下，行政诉讼空间很小是必然的。到了80年代中期，随着民主法制建设的发展，建立相对独立的行政诉讼制度才被提上议事日程，但当时司法地位不高，司法资源有限，司法权威微弱，加上行政法律制度特别是行政程序法律制度不健全，行政活动不规范，行政审判缺乏合法性判断标准，以及行政机关对行政诉讼是否会损害行政效率和行政权威存在较大担忧，因此，当时本着"先建立制度再逐渐完善"这一立法策略考虑，为了使行政诉讼法能够顺利出台，行政诉讼法规定的行政诉讼受案范围比较有限，同时又为后来发展留有一定余地。90年代后期，随着改革开放的深入和民主法制建设的发展，为进一步扩大行政诉讼受案范围提供了条件，因此通过行政复议法和司法解释又进一步扩大了行政诉讼受案范围。二是多条腿走路。20多年来，我国行政诉讼受案范围的发展，并不仅仅依靠行政诉讼法的制定和修改，而是采取多条腿走路的办法，齐头并进，走过了从民事诉讼法到行政诉讼法，再到行政复议法和司法解释这样一个多形式发展的过程，特别是采取扩张性司法解释，来发展行政诉讼受案范围，更是突显我国法制建设中深受现实主义和实用主义的影响。本来我国作为一个成文法国家，法院的权限和受理案件的范围，必须通过法律授权，法院只能在法律授权的范围内行使职权，受理案件。但受司法能动主义思潮影响和在社会实践对司法不断提出更多需求的压力下，司法机关在法律容许范围内，积极而审慎地不断自我拓展司法空间，扩大了受理行政案件的范围。三是，优先保护人身权与财产权。我国行政诉讼受案范围几经发展，总的趋向是不断有所扩大，但保护人身权和财产权始终被放在优先地位，同时不断扩大和加强对其他权利的保护。　

　　可以说，我国行政诉讼受案范围的发展，是体现了与时俱进精神的，在发展策略选择上是明智的，成功的，否则，也许我国行政诉讼制度的建立会被推迟许多年，以至行政法治乃至整个法治建设可能也要因此而放慢。因为，正是由于行政诉讼制度的建立，迫使行政活动必须尽快规范化、法制化，从而催生了依法行政观念的提出，进而催生了依法治国观念的提出。但是，应当看到，我国行政诉讼的受案范围虽然几经拓展，但与现代我国政治、经济、文化发展水平，特别是民主法治建设水平，人权保障要求，还有很大差距。近年来，不少学者对我国行政诉讼受案范围偏窄已经提出了许多批评和建议。归纳起来，我国行政诉讼的受案范围主要有以下一些问题未解决：（1）抽象行政行为完全被排除在司法审查范围之外。（2）行政机关的内部行为一律不受司法审查。（3）涉及政治、教育等权利的行政行为，不论是行政诉讼法，还是行政复议法和司法解释，都没有明确是否纳入行政诉讼受案范围。近年来，法院曾经受理过一些涉及教育权利的案件，说明司法实践已经开始将涉及教育权利的案件纳入诉讼范围。但对涉及政治权利的案件，法院仍持否定态度。（4）行政机关对民事纠纷作出的处理决定，对责任事故作出确认等行为，没有明确纳入行政诉讼受案范围。（5）公安、安全机关作出的扣押、冻结、查封等强制措施，没有纳入行政诉讼范围。（6）行业协会、社会团体、基层群众自治组织、学校等其他公共权力组织是否可以作为行政诉讼被告，没有明确，实践中虽有先例，但没有成为制度。（7）导致公益利益受损的行为是否应当允许提起公诉讼，不明确，等等。 　

　　总体讲，20多年来我国行政诉讼受案范围虽然有了很大的拓展，但远没有获得根本性的突破，只是在原来的框架内进行了一些修补工作。究其原因，行政权抵制司法权的介入和司法自身缺乏足够的资源和权威，固然是制约行政诉讼受案范围进一步扩展的重要因素，但理论研究缺乏新思维，往往是就事论事，局限于就某一项行政行为应当纳入行政诉讼范围的意义和必要性的论证，缺乏整体性解决方案，这是影响行政诉讼受案范围发展的重要原因。理论的贫乏无力，必然导致实践的迟疑不决。因此，必须从更深层次上来思考完善行政诉讼的理论基础是什么，为完善行政诉讼提供强有力的理论支持。　

五、解决行政诉讼受案范围存在问题的一些构想

任何诉讼，包括刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼，其逻辑前提是人人享有诉权这一基本人权。因此，关于为什么要有行政诉讼受案范围和如何确定行政诉讼受案范围的讨论，必须从这一前提出发，才能获得一个比较正确的结论。下面，以诉权作为出发点，就确定行政诉讼受案范围应遵循的原则和确定行政诉讼受案范围的模式，作些探讨。　

　　（一）确定行政诉讼受案范围应当遵循的原则　

　　1、人权保障原则。为行政诉讼划定一个受案范围，其实质是对诉权的限制，也就是对一项基本人权的限制。人权不是绝对的，不是毫无边际不受任何限制的。但人权作为目的，具有终极性价值，因此，任何对一项基本人权的限制，其正当性只能来自对另一项基本人权的保护，并必须是通过这一限制且只能通过这一限制，才能更好保护另一项基本人权。任何不是出于人权保护的同样目的而限制人权的做法，都是不具有正当性的。

　　2、司法资源的最优使用原则。有限的资源，总是应当最优先使用于最需要的地方和最有效益的地方，这是一个社会能够具有活力和发展繁荣的至关重要因素，当然也是有效保障人权的重要因素。司法资源作为一种公共资源，属于全社会所共有。一个社会的司法资源总是有限的，不可能满足所有诉讼要求，而只能用于那些最应当被优先考虑的案件，以达到司法资源使用的最优效益。因此，行政诉讼受案范围的确定，必须根据整个社会的司法资源拥有量和社会所能承担的数量，优先提供给那些最应当优先保护的诉权利益。　

　　3、司法最优解决原则。司法不是万能的。司法只是解决社会问题的多种途径之一种，不可能解决所有社会问题。司法是社会问题的一种法律解决途径，它只能解决法律范围的问题，不属于法律的问题，司法是无能为力的。将不适宜司法解决的问题交给司法解决，不仅不利于该问题的公正而有效率的解决，而且也是一种司法资源的浪费，损害其他需要获得司法保护的人权要求。　

　　4、发展原则。社会是发展的，人的认识是发展的，社会司法资源也是发展的，社会解决自身问题的方式也是发展的，因此，行政诉讼受案范围不应是封闭的、僵化的、一成不变的，而应当是开放的、能够回应社会需要的、具有发展潜力的。　

　　以上四项原则，不仅是确定行政诉讼受案范围应当遵循的准则，实际上也是确定司法机关受理其他案件范围应当遵循的准则，也就是说，它是司法途径解决社会问题的界线。　

（二）完善我国行政诉讼受案范围的思考

　　建立和完善行政法律救济体制，保证行政相对人的人权和在行政管理关系中的合法权益受到行政主体侵犯后，能获得及时、有效的救济显得十分迫切。行政诉讼作为行政法律救济的重要手段，具有其它救济手段无可比拟的公平、公正、公开、规范等优势。在这种背景下，突破现有的行政诉讼受案范围的限制，充分保护公民、法人或其他组织的合法权益，全面监督行政机关依法行使职权已势在必行。　

　　1、将行政抽象行为纳入行政诉讼受案范围。抽象行政行为是指行政机关针对不特定的人或不特定的事制定的具有普遍约束力的行为规则，包括行政法规、行政规章和行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令等。由于其对象的普遍性，违法的抽象行政行为将导致同样的侵害在一定范围内连续发生，使众多的相对人遭到损害。从这个意义上讲，抽象行政行为比具体行政行为更具危险性和破坏力，对其合法性的审查也更具迫切性和现实性。按《行政诉讼法》的规定，行政抽象行为不具有可诉性。随着时间的推移，《行政诉讼法》对行政诉讼受案范围限缩性的规定，已越来越不适应国际国内形势的需要。从国际范围看，大多数国家都把行政抽象行为纳入到审判机关的监督范围。从国内看，人民法院在监督和制约行政机关行使职权的过程中明显力度不够，狭小的受案范围把大量的行政行为排除在司法审查之外，严重影响了行政审判作用的发挥。

　　2、扩大可诉行政行为的外延，拓宽行政诉讼受案范围。 我国行政审判制度建立伊始，受计划经济和传统观念的影响，最高人民法院在《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》中对"具体行政行为"作了狭义上的解释。随着我国市场经济体制的建立和行政机关管理职能的加强，它已不适应行政审判的要求。对行政行为作广义上的重新解释，扩大可诉行政行为的外延，已非常必要。笔者认为，可诉行政行为是指拥有行政职权的组织或个人实施的除民事行为以外的所有公法行为，它包括具体行政行为、行政抽象行为、事实行为等。其理由是：一、全国人大在制定《行政诉讼法》时强调说明行政诉讼的受案范围有一个逐步扩大的过程。因此说逐步扩大行政诉讼受案范围是制定《行政诉讼法》的一个重要指导思想。现适时扩大对可诉行政行为的解释，符合立法精神。二、随着我国加入《公民权利和政治权利国际公约》，扩大可诉行政行为的外延，充分保护公民、法人或其它组织的诉权符合国际交往的需要。　

　　3、行政诉讼审查对象不应排斥合理性审查， 行政自由裁量行为也应接受司法监督。二战以前，行政自由裁量行为不受司法监督几乎是世界各国立法的通例。此后，这一原则暴露出越来越多的问题。至80年代，世界上一些发达国家对行政自由裁量行为的控制已日渐完备。 在我国，《行政诉讼法》也有对行政机关滥用职权和行政处罚显失公正的行为可以判决撤销或变更的规定。该规定确认了人民法院在一定的范围内对行政行为合理性审查的必要性，但这一范围从目前看还很狭小、很单一，远远不适应行政自由裁量行为广泛存在的实际需要，这在很大程度上制约了行政审判作用的发挥。修改《行政诉讼法》，突破审查内容上的限制，将行政自由裁量行为全面纳入司法监督范围，既是依法治国的需要，也符合国际潮流。

　　4、扩大相对人受保护权利的范围。我国公民享有广泛的合法权利，除人身权、财产权外，按照宪法规定，还享有政治权利和其他权利。保护相对人的这些权利是我国民主与法治建设的基本要求。人权和其它权益的保障除了需要有完善的民主机制保证外，另一个重要条件就是需要建立完善的行政法律救济机制，保证相对人的人权和其它合法权益受到行政主体侵犯后，能获得及时、有效的救济。然而，行政诉讼作为行政法律救济的主要手段，它所保护的权利仅限于法定的人身权和财产权，而政治权利和其它权利却排除在外。这是《行政诉讼法》和《行政复议条例》共同的缺陷。所以，为适应人民法院行政审判工作的需要，应立即着手对《行政诉讼法》的修改，摒弃保护权利的限制，扩大相对人受保护权利的范围，以确保行政诉讼与行政复议受案范围的统一。　　

（三）行政诉讼受案范围的具体模式　

　　我国对行政诉讼受案范围采取概括＋列举＋排除的模式，可以说是比较独特的一种模式，这是当时历史条件所决定的，曾经起过一定的积极作用。一是，比较清楚地界定了受案范围，具有较强的可操作性；二是，通过这一模式对行政诉讼受案范围进行了比较严格的限定，减轻了行政机关的抵触和疑虑，避免因司法资源不足出现负荷过重的情况，有利于行政诉讼制度的顺利建立，体现了"先建立制度后逐渐完善"这一指导思想；三是，具有一定的发展空间，为后来逐步扩大受案范围留有一定余地。但现在看来，这种模式的僵化弊端越来越明显，可扩展空间十分有限，不能充分保障诉权的实现，不能适应不断发展的人权保障要求，不宜继续采用。　

　　笔者以为，从充分保障诉权角度，比较理想的模式是排除模式，即原则上凡个人和组织向法院提起行政诉讼，法院都应当受理，只有在少数同样出于保障人权需要的例外情况下，法院才可以根据法律明确规定不予以受理。但考虑到我国立法实践和执法机关、老百姓已经习惯于法律要有正面关于适用范围的规定，因此，退而求其次，可以考虑采用抽象概括＋具体排除的模式，即对起诉主体、被告资格、行为只作高度抽象概括规定，对应当排除的范围做出明确具体的列举。

　　抽象概括，可以表述为凡自然人、法人或者其他组织对行政机关或者其他行使公共权力的组织作出的行为不服，可以向法院提起诉讼，除法律另有明确规定外，法院应当予以受理，依法做出裁判。按照这一概括性表述，凡自然人、法人或者其他组织提起诉讼，除法律有明确排除规定外，法院都应当受理，不得拒绝，然后根据案件的性质，由法院决定适用行政诉讼程序或者民事诉讼程序。也就是说，法院应当统一受理各类应由法院受理的案件，分别不同程序进行审理，不得以不属于行政诉讼案件为由而由拒绝受理。在统一受理的前提下，凡依职权作出、应由作出该行为的行政机关或者其他行使公共权力的组织负举证责任的案件，适用行政诉讼程序；凡不属于依职权作出、应由主张权利一方负举证责任的案件，适用民事诉讼程序。　

　　具体排除，应当限于两种情况：一是司法不能。即不属于法律问题，缺乏比较明确的法律界线，无法由司法依法作出裁判的问题，或者属于法律问题但司法缺乏足够的权威资源无力承担的问题。不能为而强其为之，必然会适得其反。二是由司法解决，不具有优势，明显存在浪费司法资源的情况。具体讲，应当排除司法解决的问题，主要应限于以下４个方面：（1）、属于政治决策行为。政治问题往往具有很强的策略性、时段性，缺乏清晰的法律判断标准，主要应当依靠政治领导人的智慧和民主途径解决，不宜由司法解决。（2）、属于军事行为。军队是保卫国家、抵御侵略的一种特殊力量，军事行动具有特殊性、紧急性、临时性的特点，主要应当依靠政治领导人的智慧和军队的特殊管理机制和特殊法律救济制度来解决，不宜由司法解决。（3）、属于内部纪律问题。纪律问题往往是一个机关、一个单位、一个组织内部的问题，具有内部性、自愿性的特点，也具有较强的灵活性和可变性。因此，纪律问题，一般不适宜司法机关来处理。但纪律问题也不应被绝对地排除在司法管辖范围之外，视具体事实情况而定。（4）、其他由司法解决或者诉讼解决不是最优途径的问题。除前面三个方面的问题不宜由司法解决外，还有一些问题虽然属于法律问题，但由于司法缺乏足够权威难以有效解决，或者采取诉讼途径解决缺乏效率，也不宜由司法解决或者不宜由司法采取诉讼的途径来解决。

总之，行政诉讼的受案范围既表明公民、法人或其他组织对哪些行政行为可以向人民法院提起诉讼，也表明人民法院可以对哪些行政行为行使司法审查权。受案范围标志着司法权与行政权的界限和关系，也反映着公民、法人和其他组织或者说行政管理相对人的权利受法律保的范围。完善我国行政诉讼受案范围的立法，扩大行政诉讼的受案范围，对于我国行政诉讼、行政审判的发展，保护人权都具有重要的意义。