摘要：公民代理是指我国法律服务市场中的一种现象，主要反映非律师职业的普通公民担任当事人的代理人或辩护人并参与诉讼程序的一种诉讼代理现象。目前，我国各级法院及司法行政部门对公民代理问题持谨慎的态度，鼓励的同时进行严格的资格审查。从总体情况看，公民代理有其积极意义：首先，确实缓解了广大农村基层法律服务不足的矛盾。其次，公民代理花费较小，减轻了当事人的经济负担。再次，在案件审理中，公民代理人比较熟悉基层实际情况，有利于以调解手段化解民事纠纷。但公民代理也存在一些亟待解决的问题，本文将着重考察公民代理的现状，分析公民代理存在的问题并提出应对策略。

关键字：公民代理   委托代理关系   合理规制 

目前，我国没有推行律师强制代理制度，公民代理在一定范围内是法律所允许的，各地法院及地方司法行政部门对公民代理的监管相对宽松，在这种情况下，个别公民代理人长期冒充律师以诉讼代理为业，从事非法收费代理业务，严重扰乱了法律服务市场秩序，当诉讼效果没能达到其预期时，常唆使当事人通过信访，上访等非诉途径主张权益，严重扰乱了社会秩序。本文试图通过对江苏省G市公民代理的现状及存在的突出问题进行分析，提出合理规制公民代理的一些思路。

一、基于G市公民代理现状的考察

笔者在调研G市公民代理现状时发现，G市公民代理的情况比较普遍，以2011年为例，据统计，所受理的案件中委托代理人为非律师公民的多达170余起，其中多起案件委托代理关系不符合法律规定，严重影响了诉讼程序的有序进行，既损害了当事人的合法权益，又极大的降低了司法效率和司法公信，从调研的基本情况看，其主要表现如下：

1、公民代理主要涉及五类主体：（1）法律工作者，在基层农村，法律工作者原隶属于司法局，后因司法局改制，把一部分非正式员工剥离出来单独成立法律服务所，法律服务所不再直接隶属于司法局，不再领取工资奖金，但一方面继续执行政府职能，从事法制宣传、教育活动，另一方面从事诉讼代理业务，充当同律师基本一致的角色。（2）法院解聘人员。曾经被法院聘任为书记员、速录员的相关人员，俗称"合同工"，这部分人员没有公务员编制，合同期满或未通过法院招考而被解聘，他们下岗后自谋职业，通过司法考试的，有些进入律师行业，还有极小部分未取得律师职业资格，从事公民代理业务。（3）公司职员，大型民营企业或国有企业一般都有自己的法务部门或聘请法律顾问，这些人员多数通过了司法考试，具备职业资格，也有一小部分未通过司法考试，代理公司诉讼时是以公民代理的身份进行的，中小企业一般没有自己的法务部门，也没有聘请法律顾问，发生纠纷时常委托懂一些法律知识的公司职员代为诉讼，这些公民代理案件有很多代理关系不符合法律规定，或明或暗的收取代理费，隐蔽性极强。（4）"近亲属"以外的亲朋好友。三大诉讼法都肯定了"近亲属"的代理资格，近亲属代理当事人参与诉讼活动受到法律当然的保护，但在司法实践中，当事人往往请懂一点法律知识的远亲或者朋友代为诉讼，这些人员常不符合法定的代理条件。（5）没有职业资格长期以诉讼代理为业的自然人。个别公民代理人挂靠在律师事务所、法律服务所，刻意冒充律师或法律工作者从事非法代理收费业务，这部分人即所谓"职业公民代理人"，对律师行业的冲击最大，对诉讼程序的有效运行危害最广。

2、个别公民代理人冒充律师长期以委托代理为业。以上五类公民代理的主体，其中"近亲属"，"社会团体委托的人"、因为有成文法的支持而合法有效，"法律工作者"因为有政策的支持也具有合法的主体资格，但公民代理中有一类人在不符合法定条件的情况下，在持续的一段时间内多次从事诉讼代理事务并违法收取代理费，这就是所谓的"职业公民代理人"，还有一类是刻意冒充律师或法律工作者欺骗当事人的"黑律师"，笔者在调研中发现，个别公民代理人挂靠在律师事务所、法律服务所名下，在代理案件时刻意含糊其辞，故意不告诉当事人其公民代理人的身份，违法收取代理费，更有甚者，个别律师不愿意上交管理费、会费等费用，假借当事人近亲属的身份不开代理函，以公民代理的身份参加诉讼活动，这类所谓的"职业公民代理人"，"黑律师"对诉讼程序危害最大。

3、不受司法行政部门的管理。公民代理隐蔽性较强，常打着免费提供法律咨询的幌子违法从事收费代理事务，更有甚者，个别公民代理人办理了工商登记，领取了营业执照，为相关部门的查处增加了难度。笔者在调研G市公民代理时发现，有一位公民代理人在法院附近租借一间门面打着免费提供法律咨询的招牌，暗地里从事非法代理收费业务，其原本是一位泥瓦匠，一次偶然的机会代理亲属参加民事诉讼，尝到了甜头，从此便不时假借当事人近亲属身份代理案件，收取代理费，久而久之便产生了以公民代理为业的念头，并在工商局办理了法律咨询的注册登记，司法局多次查处无果，法院也对其进行了说服教育，但其屡教不改，还通过上访，信访的非诉途径主张非法利益，严重扰乱了G市的司法秩序。这类隐蔽性极强的公民代理愈演愈烈，司法局不易及时查处，法院在确认委托关系时稍一疏忽就会发生严重的程序错误，危害极大。

4、违法收取代理费。公民代理常有一定的人脉资源，长期垄断各行各线案件资源，违法收费，扰乱正常的法律服务市场秩序，严重挤压律师的生存空间。违法代理收费的现象极为普遍，占公民代理的绝大多数，三大诉讼法明文规定公民代理不得收取代理费，司法部、国家工商总局下发的文件规定："任何单位和个人未经司法行政部门批准，均不得面向社会提供法律服务"。但是在利益的驱动下这些法律文件成为了一纸空文。司法实践中，由于缺乏行之有效的制度监管，公民代理收费的现象屡禁不止，其以劳务费、咨询费的名目掩盖公民诉讼代理收费，查处困难，不易从根本上解决问题。

5、诉讼能力较差，缺乏职业道德，影响司法公信。公民代理人常不具备专业的法律知识，没有经过正规的法律培训，其中大部分是自学成才，其对法律的理解常有错误，对正常的法律程序不理解，因其缺乏必要的法律素养和职业道德，诉前常向当事人吹嘘其诉讼能力和诉讼效果，欺骗当事人声称认识法院的领导或主办法官，暗示当事人可以得到非法利益，严重损害了法院的形象，不利于司法公信力的建立。诉中，因其不理解法律条文，不了解正常的法律程序，常胡搅蛮缠、提出无理要求，刻意破坏正常的诉讼程序，严重扰乱了司法秩序，耗费了大量的司法资源。诉后，如果没有达到其期望的诉讼结果，常唆使当事人信访、上访，组织群众静坐，严重扰乱了社会秩序，妨碍了公共利益。

6、易与委托人产生代理费纠纷，产生"二次诉讼"。因不受司法行政部门的管理，没有法定的收费标准，常漫天要价许诺代理效果，案后，易与当事人发生代理费纠纷，形成"二次诉讼"。公民代理人常向当事人违法收取代理费，这种代理费常以"劳务费"、"咨询费"的形式与当事人约定，诉前公民代理人常向当事人保证诉讼效果，向当事人漫天要价，诉后如果没有达到预期的诉讼结果，当事人与公民代理人易产生诉讼费纠纷，当事人不愿意给付费用，双方易形成"二次诉讼"，笔者在司法实践中发现公民代理以风险代理居多，公民代理人常向当事人保证诉讼的预期效果，案后如果没有达到预期的效果，当事人往往不愿意给付报酬，这就形成一个新的所谓的劳务纠纷，常不易化解，耗费大量的司法资源，不利于社会和谐稳定。

三、从严规制公民代理的对策建议

从目前我国广大农村基层的司法现状来看，还不具备推行强制律师代理制度的条件，公民代理在一定程度上确实缓解了农村司法资源匮乏的矛盾，确实弥补了法律服务市场的不足，同时也有利于维护当事人的合法权益，因此，公民代理制度在一定时期内继续存在有其现实意义，但不可否认，公民代理制度在很大程度上也阻碍了法治的进程，扰乱了正常的法律服务市场，因此从严规制公民代理行为是十分必要和必须的。

（一）制度设计与公民代理的"他律"

1、公民代理制度建构

目前来看，公民代理可资参考的成文法依据并不多，除本文所讲的三大诉讼法个别法条笼统规定外，没有更多的司法解释或权威司法文件对其做详细规定，合理规制公民代理，在制度设计上必须遵从以下几点：一、严格规范公民代理行为，尽快出台详细的司法解释或规范性文件严格限定公民代理的资格条件，对"近亲属"、"社会团体委托的人"严格限定其身份条件，对不符合法定条件的公民代理人要坚决查处，绝不姑息，对"经人民法院许可的其他公民"应出台详细规定，哪些可以许可，哪些不能许可作细化规定，以便法院具体操作。二、加大监管力度，司法行政部门、法院以及地方政府要切实履行登记审查义务，严格把关，司法行政部门对公民代理进行登记，经司法行政部门许可并登记的人才能作为公民代理人参见诉讼，在诉讼程序中，法院具体审查公民代理人的身份信息以及与当事人的关系，必须通过司法局和法院的双重严格把关才能有效遏制违法公民代理行为。三、严厉查处公民代理收费行为，法律法规明文规定公民代理不得收取代理费，但在基层农村，由于公民代理常具有很强的隐蔽性，代理费往往以劳务费、咨询费的形式出现，收受代理费常不打收条，违法收取代理收费的行为很难被发现，因此要尽快出台惩罚措施，从而有效抑制公民代理收费行为。四、丰富法律服务市场，实时扩大基层法律服务者工作队伍，扩大律师队伍，加大法律服务的供给量，为基层农村提供更多的司法资源，适当降低律师代理费，从根本上斩断违法公民代理的利益链条。

2、公民代理的"他律"

（1）、立法规制。逐步推进律师强制代理制度，立法要明确公民代理的资格，严格限制公民代理牟利，从源头上防范和杜绝违法公民代理行为。明确公民代理案件的范围以及公民代理的资格条件，严格遵守程序法规定，对不符合法定代理条件的公民代理人不予确认其代理关系，不予其参与诉讼活动的资格。目前关于公民代理的法律依据还不是很充分，有些法条含糊不清，例如"经人民法院许可的其他公民"实属兜底条款，只要人民法院许可，所有公民尽可作为公民代理人，无形中把公民代理的范围无限的扩大，为人民法院认定合法代理关系增加了难度，因此，从立法上必须严格限定公民代理的资格条件。

（2）、行政规制。加强司法行政管理力度，把公民代理纳入司法行政管理范畴，严格监控、规范公民代理行为，加大对违法代理收费行为的处罚力度。严厉禁止公民代理收费，使其没有利益驱动，自觉退出委托代理行业。地方司法行政部门必须切实履行监管职责，规范法律服务市场的正常秩序，严厉查处违法公民代理行为，对公民代理实行严格的登记制度，并对本地区内长期从事公民代理的人员进行摸查排底，做到对公民代理有一个详尽的认知，以便管理。

（3）、司法规制。严格遵守诉讼程序，认真落实司法审查和告知义务，对不符合法定条件的公民代理坚决予以查处，告知当事人其没有代理资格。在司法实践中要切实完善诉讼程序规则，认真落实履行司法审查权，在诉讼过程中主办法官一定要严格把关，审查公民代理人的身份信息以及与当事人的关系是否符合法律规定，即是否属于"近亲属"或"社会团体委托的人"，严格把握法律标准，从而确定公民代理人的代理资格，对委托其他公民担任代理人的当事人及时履行告知义务，明确公民代理人不得借诉讼代理收取代理费，在诉讼程序中如果接到对方当事人的异议，应及时审查，坚决查处违法公民代理行为。

（二）司法改革与公民代理的"自律"和"自限"

1、司法理念的转变

公民代理的制度设计旨在缓和诉讼的爆炸式增长和法律服务市场司法资源严重不足的矛盾。新中国建立后，我国从根本上废除了民国时期的六法全书，也完全废除了旧的诉讼代理制度，这对律师职业是个毁灭性的打击，我们的司法理念不鼓励发展律师代理制度，对律师业有着诸多的偏见和成见，认为律师职业道德低下，是典型的"诉棍"，从根本上抑制了律师业的良性发展。直到改革开放以来，我们才回过头来发展律师代理制度，但由于"欠债"较多，法律服务业起步较晚，发展到今天依然不能满足广大人民群众的需求，公民代理的制度在一定程度上弥补了法律服务市场的不足，填补了农村法律服务市场的空白。随着近十年的大力发展，法律服务市场有了很大的进步，法律从业者越来越多，素质越来越高，法律服务市场的发展呈良性态势，相反，公民代理却出现了很多棘手的问题，违法公民代理现象严重，严重挤压了律师的生存空间，不利于法律服务市场的成长，如何合理规制公民代理成为当前亟待解决的问题，要想合理规制公民代理，必须转变司法观念：一、要大力扶植法律服务行业，加大对法律服务行业的制度支持，使得法律服务不光惠及城市，还将惠及广大的农村。二、要适当降低律师代理收费，从目前来看，律师收费还是普遍偏高的，在农村基层，动辄数千几万的代理费不是人人都能够承担的，一些相对贫困的村民就只得聘请公民代理人担任委托代理人，相信律师业的普及以及代理费的适当降低可以有效的阻断职业公民代理人的利益链条。三、要完善法律援助机制，由政府主导向经济困难无力聘请律师而因案件的特殊性又必须聘请代理人的提供免费法律援助，加大法律援助的投入，扩大法律援助的范围，让更多人享受高质量的法律服务，将会有力的打击违法公民代理收费行为。

2、公民代理的"自律"和"自限"

合理规制公民代理，还必须由内而外，在公民代理群体内部进行自发约束，使得公民代理形成自发的规范。必须做到：一是杜绝公民代理违法收费行为，建立无偿公民代理承诺制度，及时对当事人及公民代理人履行告知义务，明确公民代理不得收取代理费，对公民代理人产生监督和约束作用，一旦发现公民代理人有违规收取代理费的情况，立即通报司法行政部门并列入法院"黑名单"，对其批评教育，在今后的诉讼程序中加大对其的监督审查力度。二是加大普法宣传力度，对个别违法公民代理人进行说服教育，广泛通过各种媒体渠道，加大对公民代理的宣传和报道，让当事人了解公民代理的条件，做好释法明理工作，换取公民代理人的理解和支持。各级人民法院和司法行政机关应相互配合、相互支持，共同做好规范本地区公民代理人参与诉讼的活动。同时，可以组织大型的宣传教育活动，并制作宣传文稿，告知辖区内群众公民代理的资格条件以及公民代理不得收费的情况，并告知其公民代理的诉讼风险，使广大的人民群众真正能够感受到公民代理制度带来的便利，又从根本上革除公民代理的弊端。