摘要：劳动教养制度在我国已实行近半个世纪了，它的设立对危害社会治安而屡教不改的,或者有轻微犯罪行为但是不够刑事处罚的人起到了良好的作用，但是其目前存在的弊端也不容忽视。本文着重从劳动教养审批权的含义与当前劳动教养权行使的状况，以及我国劳动教养审批存在的问题和动教养审批的路径改革等几方面阐述劳动教养制度

关键词：劳动教养 审批 改革

一、劳动教养审批的现状

（一）劳动教养审批的主体

我国见过以来劳动教养的审批主体，经历了一系列的变化：1.全国人大常委会批准、国务院公布的《关于劳动教养问题的决定》（1957年，以下简称《决定》）规定："需要实行劳动教养的人，由民政、公安部门，所在机关、团体、企业、学校等单位，或者家长、监护人提出申请，经省、直辖市、自治区人民委员会或者它们委托的机关批准。"2.《关于劳动教养问题的补充规定》 （1979年，以下简称《补充规定》）改为："对于需要实行劳动教养的人，由省、直辖市和大中城市人民政府成立的劳动教养管理委员会批准。劳动教养管理委员会由民政、公安、劳动部门的负责人组成。"《补充规定》明确了劳动教养管理委员会的审批权。3.国务院批准、公安部发布的《劳动教养试行办法》（1982年，以下简称《试行办法》重申了《补充规定》的内容，明确规定："劳动教养管理委员会审查批准收容劳动教养人员。"同时规定"公安机关设置的劳动教养工作管理机构，负责组织实施对劳动教养人员的管理、教育和改造工作。" 4.《关于劳动教养和注销劳教人员城市户口问题的通知》 （以下简称通知）则明确提出了公安机关行使审批权，同时又将其限制为受劳动教养管理委员会的委托。《通知》将审批权限授予了公安机关。

（二）劳动教养审批的方式

劳动教养审批委员会主要采取合议制的方式对案件进行审批。所谓合议制："是指实行集体领导和采取少数服从多数的原则作出行政决定或者裁决的制度。" 《补充规定》第40条规定："对本级公安机关法制部门提请审议的劳动教养案件，劳动教养审批委员会负责人应当召集组成人员听取合议组组长关于案件情况和处理意见的汇报，组织审议，并按照少数服从多数的原则。" 《补充规定》第7条还特别强调："对违法犯罪嫌疑人决定劳动教养，必须经过集体审议。未经劳动教养审批委员会的审议，不得对任何人作出劳动教养决定。"采取合议制，对于防止独断专行、滥用职权，以及切实保障违法犯罪嫌疑人的合法权益不受非法侵犯都起着积极的作用。

书面审查，是指劳动教养审批委员会主要采取对本案有关的案卷材料作书面审查、核对的方式进行案件的审批。包括审阅呈报单位制作的《劳动教养呈批报告》、《审核报告》，审核单位制作的《合议笔录》，聆询组织机关制作的《聆询笔录》、《聆询报告》和提出的处理意见，以及与本案有关的所有案卷材料。劳动教养审批委员会主要采取书面审阅案卷的方法对案件进行审查，只有在必要时才进行调查取证、讯问拟被劳动教养的违法犯罪嫌疑人。

二、目前我国劳动教养审批存在的问题

（一）劳动教养的审批的法律依据存在问题

劳动教养制度的法律依据为：全国人大常委会批准、国务院公布的《关于劳动教养问题的决定》、《关于劳动教养问题的补充规定》和国务院批准、公安部发布的《劳动教养试行办法》有关部门根据形势的变化，发布各种规范性文件对《试行办法》进行补充。这些法律法规中既有对劳动教养对象的规定，也有对劳动教养范围的规定，还有劳动教养执行、管理等方面的规定。包括：全国人大及其常委会通过的单行条例、决定；国务院及其有关部委颁布的行政法规、规章；最高人民法院、最高人民检察院的司法解释以及其他一些"通知"、"批复"；公安部的规章、答复、通知、解释规范性文件。在不同的法律、法规、规章和文件中都有一些相关的规定，导致各个规定的效力不一样，很零散，造成了劳动教养的审批的随意性。例如，《试行办法》明确规定了劳动教养的四种对象，而国务院的《关于将强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》则包容了所有不够刑事处罚的违法行为。最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》中指出：法律法规具体列举了适用的情形后，又用"等"、"其他"等词语进行总结的，是不完全列举的方式。用"等"、"其他"等概括性用语总结明文列举的情形以外的事项，而且总结的情形是与列举情形类似的事项。照此观点，《试行办法》中的"等"就包括了所有相类似的行为。劳动教养的适用范围被一再扩大，致使劳动教养变成了一个口袋，什么人都可以往里装，只要当时的形势需要，甚至连够不上治安处罚的也可以适用劳动教养，这一现象的出现，原因是众多的法律法规都有相关的规定。

（二）公安机关作为劳动教养的审批机关存在一定的问题

现行劳动教养制度的法律依据并没有指出公安机关是劳动教养的审批机关： 1.《决定》和《补充规定》均未授权或者明确规定劳动教养管理委员会可以委托公安机关行使劳动教养的审批权；《决定》只是规定了"劳动教养机关的工作，由民政、公安部门共同负责领导和管理"。即公安机关对劳动教养机关有领导和管理职责，而且该职责后来交由司法机关行使；2.《试行办法》是否属于行政法规存在争议，虽然实践中将《试行办法》视为行政法规，如最高人民法院关于印发《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》的通知中谈及行政审判依据时指出："《立法法》施行以前，按照当时有效的行政法规制定程序，经国务院批准、由国务院部门公布的行政法规"。但是其实质是部门规章。而且《试行办法》也未授权或委托公安机关行使劳动教养审批权。而援用了《决定》的规定，仅仅规定公安机关是劳动教养的管理机构，行使教育、管理权（该权力后由司法部门行使）。3.公安机关取得审批权是依据部门规章《通知》的规定。而《通知》的规定显然不符合《决定》、《补充规定》和《试行办法》的精神，违反了上位法的规定。4.从劳动教养管理委员会成立的法律依据以及其组成人员看，它是行政机关，劳动教养审批权是其法定职权，其将属于自己的法定职权委托其他行政机关行使应当有法律法规的明确规定，而不是由效力比赋予其职权的法律法规低的部门规章来规定。劳动教养管理委员会将其法定职权委托给公安机关行使，违反了法律法规的规定。劳动教养管理委员会与公安机关之间事实上也不存在委托关系，《通知》中所称的委托，实质是职权的转移，即将应当由劳动教养管理委员会行使的职权，转移给公安机关。这种转移虽然符合实际的工作需要，但其缺乏法律依据。

（三）劳动教养的审批缺乏严格的程序规定

劳动教养审批的程序规定存在不足。  劳动教养是一种较长时间限制公民人身自由的强制措施，应当为其设定较为严密的法律程序。但现行劳教法规侧重于实体方面的规定，程序规范严重缺乏。具体表现在：劳动教养案件审批的程序，既有刑事案件的办理程序，又有行政案件的办理程序，还有治安案件的办理程序，缺乏一个明确统一的程序性规定；犯罪嫌疑人的合法权益缺乏一定的保护，如当事人的陈述权、申辩权、赔偿请求权等都没有明确的规定；关于对劳动教养决定申请行政复议、提起行政诉讼的规定也相当简单。而由公安机关决定适用劳动教养本身就与程序公正原则相违背。目前缺少劳动教养的救济途径，存在一定的局限性，劳动教养者难以得到有效的司法救济。由于程序上的缺陷，被劳动教养着的权利得不到很好的保障，甚至于合法的权利被侵犯。

（四）劳动教养审批过程中缺乏制约和监督。

根据《劳动教养试行办法》规定:劳动教养的审批权由大中城市人民政府组成的劳动教养委员会行使。但劳动教养委员会不是一个独立的办事部门,在实践中公安部门才是劳动教养的审批机关,而申诉机关和纠正机关也是公安机关本身，这样缺乏应有的制约和监督，直接导致劳动教养审批工作中的随意,可能引起行政权力的扩张和滥用。美国宪法起草人麦迪逊认为:"权力分立的目的在于防止专权暴政,为了防止专权暴政的目的,各权力间除了基本的区分之外,更重要的是还应相互制衡。由此可见，在劳动教养审批程序中加强监督和制约是迫在眉睫有待解决的问题。"

三、劳动教养审批的路径改革

（一）劳动教养审批的改革应当遵循的原则

1. 坚持完善法律法规的原则

我国关于劳动教养的审批的法律法规虽然很多，但是缺乏统一的系统规定，尚未形成一个类似于民法刑法的明确的严格的劳动教养的法典，缺乏一个相互联系的法律系统，因此，目前相关的法律法规之间缺乏相关性，甚至于相互抵触。综上所述，完善劳动教养法律法规首当其冲是要形成劳动教养法典，由全国人大及其全委会制定和颁布，确保其权威和效力，法典规定明确协调的内容，在重视实体方面规定的同时，完善相应的程序规范，对于劳动教养的立案侦查、调查取证、当事人的陈述权、复议权、诉讼权、赔偿请求权、回避制度、错案责任追究制等基本操作规程予以详细的规定。

2．避免审批随意性，认清劳动教养与刑事处罚的区别的原则

劳动教养属于行政制裁中行政处罚的范畴。因此，在进行劳动教养审批时，应认真分析每一起劳动教养案件的具体情况，准确区分一般违法与犯罪的界限，对符合刑事责任条件，应当刑事处罚的行为应当追究其刑事责任，而不是因为劳动教养程序简单而违反法律随意就适用劳动教养。刑事处罚的一条重要原则罪刑相适应原则同样对劳动教养的审批也具有一定的借鉴意义。劳动教养的审批必须做到处罚合法、适当，既使得违法犯罪行为人罚当其罪，又维护了法制的尊严，取得良好的社会效果。

3.加强劳动教养审批过程中的监督与制约的原则

完善劳动教养的法律监督机制，从立法上严格赋予监督的权利，规定劳动教养审批过程中适用劳动教养的法定条件、对象、期限等，赋予检察机关劳动教养检察监督的权利，明确监督的范围，监督的方式，拓宽监督的渠道，对劳动教养机关的管教活动进行监督，了解管教的内容，加强执行机关的事后监督，详细规定执行机关事后监督的后继手段。

（二） 劳动教养的审批的改革路径

1．完善劳动教养审批的基本程序

完善劳动教养的审批程序，使整个审批的过程都可以按照严格的程序进行，对保护犯罪嫌疑人的合法权利和促进我国劳动教养制度的发展具有划时代的意义。因此我认为可以从一下几个方面加以完善：

（1）由公安机关负责受理劳动教养案件,立案并依法开展侦查工作。侦查终结后,认为案件事实清楚,证据确凿,符合劳动教养条件的,将审批请求书、案件的相关材料、案件的证据等移送到法院。

（2）在人民法院内部创建专门的劳动教养的审批法庭，赋予其劳动教养审批权，进行劳动教养案件的审理。可以参照刑事诉讼的相关程序性规定，简单的案件实行法官独任制，重大的案件吸收专业认识和社会人员参加。

（3）法庭应该及时通知检察院案件的相关审理情况，检察院可以视情况派员出庭，监督法院的劳动教养的审批过程。最后，加强完善和保护犯罪嫌疑人的权利，保护其辩护权和上诉权，可以参照刑事诉讼法中的相关规定，例如犯罪嫌疑人有委托律师辩护的权利和自行辩护的权利，对一审判决不服可以上诉的权利等等。

2．加强人民检察院对劳动教养工作的法律监督

加强人民检察院的监督有利于防止权利集中于公安机关和法院，有利于确保侦查工作和审理工作的合法的开展。因此，人民检察院应当加强监督，在劳动教养的各个环节都要发挥其应有的作用。

在公安局提出适用劳动教养的阶段，人民检察院负责审查移送的劳动教养案件的事实是否清楚，证据是否确凿，然后对公安机关的决定提出纠正意见；在劳动教养审理阶段，对人民法院的审理实行相应的法律监督，一审判决有错误的，按照上诉程序提出抗诉；在劳动教养的申诉环节，当被告人提出申诉时人民检察院负责受理案件，并督促和监督法院做出相关的决定；在劳动教养的执行环节，检察机关可以对做出延长或减少劳动教养的期限、所外就医和提前解教等决定是否合法惊醒监督。检察机关要认清自身在劳动教养审批过程中的职责所在，对具体监督的途径、监督的渠道进行积极探索和自主创新，坚持同步监督、直接监督，切实加大劳动教养检察监督力度。具体而言人民检察院在对劳动教养的审批进行检察监督时，要积极的了解案件实情，深入实地调查研究，调阅卷宗和有关案件件材料，参与案件侦查、调查、审批、提出抗诉、受理申诉，行驶监督权。只有这样，才能确保劳动教养审批的正确适用，更好地发挥劳动教养制度在维护社会秩序、保障人权中的作用。

劳动教养在建国初期我国各种法律规范尚不完善的情况下，为适应当时政治、经济形式的发展而产生的法律制度在特定历史时期所起的重大作用，但是现行劳动教养法制建设的滞后已经严重束缚着劳动教养职能作用的发挥。因此，必须加快劳动教养立法和完善的进程，尽快出台一部完整统一的劳动教养法，做到有法可依，并在实践中按照法律规定严格执行，充分发挥公检法三大机关的作用，以使劳动教养的审批制度更加完善。

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