提要：人民法庭制度是具有中国特色的一项司法制度。人民法庭是基层人民法院的派出机构和组成部分，在基层人民法院的领导下进行工作。人民法庭作出的裁判就是基层人民法院的裁判。其设立的目的是为了体现"两便"原则和"三个面向"指导思想。其职权是审理一般民事案件和轻微刑事案件、指导人民调解委员会的工作、接待群众来信来访、进行法制宣传等,新时期人民法庭的工作面临着新的挑战。在新时期扩大职能是人民法庭生存发展之基础；科学管理是人民法庭行使职能之保障； 发挥特色是人民法庭开拓创新之源泉。

人民法庭制度是具有中国特色的一项司法制度。人民法庭是基层人民法院的派出机构和组成部分，在基层人民法院的领导下进行工作。人民法庭作出的裁判就是基层人民法院的裁判。其设立的目的是为了体现"两便"原则和"三个面向"指导思想。其职权是审理一般民事案件和轻微刑事案件、指导人民调解委员会的工作、接待群众来信来访、进行法制宣传等。人民法庭制度从1954年在我国首次确立之后得到了快速发展，至1998年我国鉴于各地人民法庭过多过滥问题进行了撤并调整。10年后，我国农村已发生了很大变化，新时期人民法庭的工作也面临着新的挑战。而对于人民法庭工作，研究者很少，主要是因为人民法庭工作研究较难，一是，人民法庭制度是我国特有的一项司法制度，外国没有研究的先例。二是，人民法庭因其小、不起眼，而为大多数学者所"不屑一顾"。三是，我国地域辽阔，民族众多，社会、经济、文化等在东西间、南北间发展很不平衡，人民法庭作为其间的一个特定的司法机关，也在不同地域之间呈现出了不同的特色，不同地域的人民法庭必然存在着不同的问题。笔者是江苏省一个人民法庭的法官，在法庭工作了多年，由于条件和自身水平的局限，笔者就江苏省人民法庭工作从实证角度作了一些思考。

一、扩大职能是人民法庭生存发展之基础

（一）从社会形势看，需要人民法庭扩大职能，发挥人民法庭的整体功能。

2005年4月，全国人民法庭工作会议在广东省佛山市召开，在会上，中央政治局常委、政法委书记罗干同志指出，人民法庭作为最基层的司法机构，处在促进和保障社会和谐的第一线，要从构建社会主义和谐社会的高度，进一步加强人民法庭建设。2005年9月，最高人民法院作出了《关于全面加强人民法庭工作的决定》。2005年12月，党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的重大任务。2006年初，中共中央与国务院出台了《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》。2006年10月，党的十六届六中全会作出了《关于构建社会主义和谐社会若干问题的决定》。当前，农业、农村和农民问题，在我国仍是关系国家经济和社会发展全局的重大问题。人民法庭为社会主义新农村建设提供司法保障和服务，既是新农村建设的需要，也是人民法庭的一项光荣而神圣的使命。人民法庭的法官,既是定纷止争的裁判员，又是辨法析理的宣传员，还是社情民意的调研员。人民法庭工作做得好，就可以为农村的经济发展提供保障，就可以构筑起维护和谐稳定的第一道防线，就可以把矛盾纠纷解决在基层、解决在萌芽状态，就可以为构建和谐的社会主义新农村创造条件。

（二）从满足人民群众司法需求看，需要人民法庭扩大职能，方便人民群众诉讼。

随着市场经济的发展，一元化的农村经济正被多元化的经济结构所打破，各种利益群体进入农村，农村社会关系也变得越来越复杂，各种矛盾纠纷也越来越多，基层人民群众的司法需求日益增长。由于新的诉讼费收费办法的出台，法院大幅度降低诉讼费，因而降低了诉讼门槛，降低了诉讼风险。加之政府机构改革，农村进行了大规模的村组合并，农村基层干部越来越少，调解组织的经费也在逐年减少，基层调解组织化解纠纷的能力也随之逐年降低，因此大量的纠纷涌到法院来。从我所在的法院来看，2007年人民法庭受理的各类案件比2006年同期增加了83%。人民法庭设置在农村，直接与广大人民群众朝夕相处，面对农村大量的纠纷人民法庭只有扩大职能，才能方便人民群众诉讼，满足人民群众日益增涨的司法需求。如果人民法庭职能过窄，没有立案权、没有执行权，或者部分类型的案件不能受理，将不方便群众的诉讼，不能及时的化解矛盾纠纷，也不利于农村社会的经济发展和和谐稳定。

（三）从人民法院审判工作实际看，需要人民法庭扩大职能，便于人民法院满足人民群众的司法需求。

法院审判工作的指导思想就是司法为民，案结事了。法庭的审判工作就是要面向农村、面向群众、面向基层。许多农村问题政策性强，法律规定少。如农村土地流转纠纷、农村房屋买卖纠纷。加之农村居民相对城市居民文化水平和法律知识较低，有的人对国家法律和政策，往往一字半解，说死话，认死理，有的甚至无理取闹。这些纠纷往往要借助基层调解组织的力量，多方面做调解工作，才能彻底化解纠纷。人民法庭处理农村纠纷有独特的优势，只有扩大人民法庭的职能，全方位地参与到农村各类诉讼纠纷中去，才能使案件处理的法律效果和社会效果得到有机统一，才能树立人民法院司法为民的良好形象。

二、科学管理是人民法庭行使职能之保障

（一） 加强人民法庭组织建设，进一步提高司法能力。

人民法庭是基层人民法院工作的基础，推进社会主义新农村建设，离不开稳定的社会环境和良好的法治环境，离不开人民法庭的积极参与，人民法庭在社会主义新农村建设进程中承担着不可推卸的历史使命。因此，人民法庭基础必须得到全面夯实。首先要配齐、配强法庭审判力量。根据人民法庭工作的特点，人民法庭可配备8到10人，包括法官员额、书记员职数，还应配备法警。在人员素质构成上，要注意知识型、经验型、能干型三型结合。法庭人员要具备一定的政治素质，能够把握审判工作的正确方向；要具备一定的法律理论水平，能够独立承担审判任务；要具备清正廉洁的职业道德，能够严格执法、文明办案、公正裁判；要具备做群众工作的能力、处理突发事件的能力和化解纠纷的能力。其次要进一步强化人民法庭的责任意识和大局意识，增强司法服务的主动性和创造性，充分发挥人民法院在建设社会主义新农村中的审判职能作用，强化工作措施，积极拓宽服务渠道，努力为促进新农村建设创造和谐宽松安全的发展空间。

（二） 以流程管理和质效考评为重点，进一步抓好审判管理工作。

人民法庭是集"立、审、执"为一体的"小法院"，但依照"立审分离"、"审执分开"的司法原则，人民法庭的法官不可将"立、审、执"三权集于一身。根据最高人民法院的要求，必须将审判与立案、执行、监督分开，在制度上落实公正司法的原则，保证案件质量。就人民法庭而言，要实现这三个分开，除配备足够的审判人员外，还应当对人员进行合理配置，可以设立立案组、送达、调查调解组、审判组和执行组，根据各人的特点，发挥每个人的作用。立案组由副庭长负责立案审查，并配备一名书记员，负责立案登记和信访接待等工作；送达、调查调解组，由法官助理、法警和书记员等辅助性人员组成，负责送达、调查和调解工作，尽量避免法官单方会见一方当事人；审判组是法庭的核心，由审判员组成，负责审判案件，撰写法律文书；执行组由执行员、法警和其他辅助人员组成，负责法庭审理案件的执行。在工作流程上，首先由副庭长审查当事人的起诉状、申请书，审查确定案由后交书记员立案登记，排期开庭。书记员立案登记完毕，交送达组送达应诉通知书和开庭传票等法律文书。送达组完成送达后，案件交庭长分案，确定审判人员，案件交审判组。审判组根据排期开庭时间准时开庭，审判员主持开庭，并依进行调解、裁判和撰写法律文书。法律文书制作完成后，交送达组送达。执行案件立案后，由庭长交执行组执行。

为了提高审判质效，法庭必须进一步规范庭长的审判管理监督职能。庭长在分案时，应当对经手的每个案件，根据诉讼材料和送达情况了解基本案情，对有些案件在审判过程中应当注意的事项，应当提醒审判人员。对可能引起矛盾激化影响社会稳定的案件、辖区内有较大影响的案件、地方党委、人大和政府关注的案件以及上级部门交办的案件，应建立重要案件登记管理制度，庭长要做好跟踪监督，必要时要及时向有关部门通报审理情况，确保案件的法律效果和社会效果得到统一。对合议庭案件和登记的重要案件，必须由庭长签发法律文书。案件审理结束或者执行结束归档时，庭长应当组织审判人员相互复查卷宗，如发现问题应当及时纠正。庭长应当定期组织全庭人员总结审判等各方面的经验教训，不断提高审判质效。

（三） 加强规范化建设，保证各项规章制度的贯彻落实。

人民法庭是基层法院的派出机构，人民法庭远离法院，远离院领导的视线，因此，法院必须加强人民法庭的规范化管理工作，通过制度来管人管事，保证人民法庭的工作不偏离航向，保证人民法庭干警不发生违法违纪行为，保证人民法庭审判工作的质量和效率。人民法庭应当建立政治业务学习制度，加强对人民法庭干警的培训，提高干警的司法能力；应当建立廉政监督制度，保证干部队伍清正廉洁；应当建立定期轮岗制度，一方面调动法庭干警的工作积极性，另一方面可以减少"关系案"和"人情案"；应当建立法庭行政管理制度，法庭在地方上也是个独立的单位，建立一套科学的行政管理制度，对保证法庭正常开展是必要的；应当建立审判管理制度，进一步提高审判质效；应当建立审判调研制度，鼓励干警开拓创新，不断总结工作经验。

三、发挥特色是人民法庭开拓创新之源泉

（一）协调好与地方党委政府的关系。

在法庭与乡镇党委政府的关系上，要把法庭建设定位为基层政权执政能力建设的重要组成部分。虽然法庭作为基层法院的派出机构，不属乡镇基层政权的部门，但法庭干警长期扎根基层，了解民意，熟悉民情，精通法律，可以运用法律手段协助基层党委政府开展工作。人民法庭应当积极参与基层政权的执政能力建设，通过审理案件和接待法律咨询，为乡镇党委政府执政能力建设提供大力的支持和帮助。通过实实在在的行动对乡镇党委政府产生触动，使乡镇党委政府在重大项目的实施，重要意见的出台，涉法纠纷的处理上都能与法庭保持沟通，在法律上请求法庭提供支持。同时法庭在日常审判工作中，遇到在辖区内有较大影响的案件，或者群体性案件，法庭也要请求乡镇党委政府的支持帮助，共同妥善地处理好纠纷。人民法庭只有与乡镇党委政府协调好关系，才能与乡镇党委政府共同为新农村建设和农村社会的和谐稳定作出贡献。

（二）加强对人民调解委员会的指导，探索多元化解决纠纷的机制。

人民法庭应当加强对人民调解委员会的指导,使人民调解委员会在人民群众中发挥预防和调解纠纷，化解矛盾，增进人民团结，维护社会安定的职能作用得到充分发挥；使人民调解员的业务能力、基本素质和工作经验不断提高，调解能力进一步增强。人民法庭对人民调解委员会的指导工作，首先是要摸清人民调解员的素质情况，加强对人民调解员的培训。基层大部分人民调解员的文化程度、法律政策水平和调解工作技能还难以适应新时期人民调解工作的需要，距当前促进农村经济发展，加强和谐社会建设的要求尚有一定距离，因此当务之急培养和造就一支懂法律、懂政策、热爱人民调解工作、熟悉调解工作程序和技巧的高素质的人民调解队伍，已成为一项艰巨而紧迫的任务。人民法庭可以与司法行政部门协商，共同拟定切实可行的、科学的培训工作计划，帮助司法行政部门健全培训、考核、检查、监督等各项工作制度。人民法庭也可以通过专题讲座、以会代训、案例剖析、庭审观摩等方式对调解委员会成员进行规范化的教育。其次要建立调解工作网络体系。以人民法庭为一级，乡调解中心为二级，村委会、居委会调解委员会为三级，片、组人民调解员为四级调解工作网络。网络中的每个调解人员都登记备案，详细记载调解员的电话号码、住址和职务，每一级都明确一个负责人，负责人工作时间要保持通讯畅通，特殊时期要保持24小时通讯畅通。第三要建立和完善诉调对接机制。人民法庭审理涉及人民调解协议的案件，要加强与人民调解委员会的沟通，人民调解协议被维持的，应当对人民调解委员会的调解工作给予肯定，对于人民调解协议被撤销的，一方面要分析被撤销的原因，进一步改进人民调解委员会的工作，另一方面要做好当事人的工作，维护人民调解委员会的威信。对人民调解委员会调解的纠纷，人民调解委员会需要法庭提供法律指导的，人民法庭可以派人提供法律知识上的帮助。人民法庭在审理案件的过程，有的案件如果经人民调解委员会调解更有利于纠纷解决的，法庭也可将案件委托给人民调解委员会在一定的期限内调解。

（三）加强巡回审判的力度，落实司法为民的指导思想。

人民法庭可以根据交通等情况设立固定巡回审判点和实行巡回办案方式。法庭在所辖乡镇偏远地区可以设立巡回审判点，定期派人去审判点实行巡回收案、就地审判、提供法律咨询。对在交通比较便利的乡镇，为了取得较好的法律效果，如在农忙期间当事人没时间到法庭，一些赡养案年当事人行动不便和一些群体性纠纷就地处理可以纯化矛盾，人民法庭可以采取巡回审判方式办案。对巡回审判点的设置，在城市及发达地区的农村，由于交通方便，经济发达，群众到法庭诉讼困难不大，法官坐堂问案仍应是法院审理案件的常态。但在经济欠发达、群众因交通、经济、文化等方面的困难，不便到法庭参加诉讼的地区，人民法庭应当科学地设置一些巡回审判点。在巡回审判过程中，法庭中立的地位不能改变。法庭裁判程序的启动具有被动性，应当遵循"不告不理"和"无诉讼即无审判"原则，法官深入群众主动了解介入纠纷，不仅不能真正化解矛盾，而且有损于法庭工作的严肃性，也不利于树立法官公正权威的形象。加强巡回审判，还需要考虑诉讼成本，不能搞形式主义，要真正体现两便原则。巡回办案过程中，还可以进行一些法律宣传，加强与民调组织的沟通协调，提高人民法庭的工作效率和影响。　

（四）积极邀请人民陪审员参加审判活动，实现审判的法律效果与社会效果的有机统一。

人民陪审员来自人民群众，对人民群众的思想动态最为了解，也更善于做群众的思想工作。法官精通法律，陪审员了解民情，人民陪审制度将二者有机结合，将为人民法庭的审判工作增添新的活力。人民法庭在审理案件时积极邀请人民陪审员参加审判，这不仅可以及时缓解法庭审判力量的不足，而且也有利于帮助法官做当事人的调解工作，使审判和调解工作更有成效。

当前，人民法庭的人民陪审员工作也存在一定的困难，首先是，人民法院选任人民陪审员存在困难。由于人民陪审员都是兼职的，他们多数有自己的工作，对参与审判有一定的制约。其次是，人民陪审员参与意识不强。有的人民陪审员认为，陪审工作是分外之事；有的人民陪审员认为自己在庭审中的作用微不足道，有没有自己一个样，故总是被动地参加审判案件。第三是，"陪而不审，审而不决"的倾向严重。人民陪审员只是坐在审判台上，做做样子，只有形式上的参与审判，毫无实质上的审判可言。第四是，陪审补助费偏低且不能落实，影响了陪审员积极性。因此对人民陪审员首先应加强教育培训，不断提高人民陪审员的执业能力。其次要规范管理，确保人民陪审员依法履行职责。各级人民法院应进一步完善了人民陪审员的管理机制，对人民陪审员实行单独序列管理，确定人民陪审员管理部门，负责人民陪审员工作的联络、协调，要求各庭需要陪审员参与案件审理时，先向人民陪审员管理部门提出申请，由管理部门统一安排、调度，随机决定参加合议庭陪审人员，如案件特殊需要，根据案件性质决定出庭陪审人员。同时，加强对人民陪审员的考核，采取年终考核与日常考核相结合的方式，对人民陪审员的思想品德、工作态度、审判纪律、审判作风、陪审工作实绩等情况进行考核，并为每名陪审员建立业绩档案，将陪审员履行职责、年度考核、奖惩等情况记录在案，作为年终表彰奖励和是否决定继续提请任命的重要依据。第三是，加大投入，为人民陪审员提供良好的工作环境和物质保障。第四是，明确规定陪审的适用范围，对现有的适用范围进行适当扩充。人民陪审员可以参加任何种类的一审案件，案情重大、专业技术性较强的一审案件必须有陪审员参加。除案情重大或专业性、技术性较强的案件，一般案件的当事人可自由选择是否有人民陪审员参加审理，只要有一方当事人不反对人民陪审员参加审理，陪审员即应该参加审理。第五是，要建立完善的人民陪审员选拔使用机制。明确规定陪审员的年龄、文化素质、政治素质、业务水平等，使陪审员有较高的业务素质，履行监督职责时能够发挥应有的作用。人民陪审员经推荐和选举产生后，向全社会公布，法定期间内没有异议，由人大任命。需要人民陪审员参加审理时则随机抽取一名或三名参加案件审理（具体人数应视案件复杂程度而定）。专业性、技术性较强的案件，应至少有一名该方面的专业人员作为陪审员。