【内容提要】  诉讼制度的设计和运作应当以一定的司法理念为指导。"接近正义"理念已成为各国设计和改革诉讼制度的最高理念。我国的司法救助制度作为诉讼制度的重要组成部分尚处于起步阶段，由于缺乏系统性和理念的支撑，在运行中暴露出许多弊端。本文在对该制度现存的弊端进行分析的基础上，探讨了西方"接近正义"理念对完善我国司法救助制度的若干启迪，并着重分析了该制度的价值取向，同时对改革和完善我国司法救助制度提出了若干具体设想。

前言：

司法救助制度，是国家法律制度的一项重要内容。它是指人民法院为了保障公民合法权益的实现，对因经济困难无力支付诉讼费用或诉讼能力存有严重欠缺的公民，在无力寻求其他法律救济的情况下，提供各种法律上的帮助，保证其能够正常参加诉讼，以真正实现法律面前人人平等，确保在全社会实现公平与正义的制度3。

2000年7月，最高人民法院颁布了《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》（以下简称《规定》）。《规定》的出台，标志着我国司法救助制度从雏型走向完善，进入了一个新的阶段。《规定》实施四年来，全国各级法院积极开展司法救助工作，对于维护公民的基本人权，维护社会正义，发挥了积极作用，取得了良好的社会效果4。同时该项制度也充分展示了社会主义司法制度的优越性和人民法院文明司法的形象，被社会各界誉为"为弱势群体撑起一片蓝天"。

但是由于司法救助制度在我国是一项新兴制度，尚处于起步探索阶段，无论是法律规定还是实践工作中均暴露出一些问题或弊端，而这些弊端的存在，将会严重阻碍司法救助制度应有价值的实现。有鉴于此，笔者不揣冒昧，在对现行司法救助制度运行中的弊端进行分析的基础上，考察司法救助制度在中国和西方的发展历程及趋势，探寻西方接近正义理念对我国制度完善的启迪，同时对该制度的应有价值进行研究，并对完善该制度提出若干具体设想。

一、   现行司法救助制度施行中存在的问题及反思

如前文所述，司法救助制度的推行，取得了一些积极效果，但在其运行过程中，也暴露出以下一些问题：

1、理念的缺失－实践先行的尴尬

司法救助应包括两方面内容：第一项是要救助经济确有困难，交不起诉讼费的群众，使他们打得起官司，即保护公民的诉权。第二项是要救助确有冤情但正义难以伸张的群众，使他们打得赢官司。即保护公民的胜诉权。但之后最高院颁布的《规定》，其内容仅涉及第一项内容，且限定在民事、行政诉讼中，对保护胜诉权的内容未予涉及。由于指导思想的不统一，直接造成了部分法院将司法救助狭义的理解为对当事人诉讼费用的减缓免5。在此种思想之下，司法救助成了法院给当事人的"恩惠"。

笔者认为，最高法院出台的司法救助制度，在某种程度上是为了扭转社会上对法院评价日益降低的趋势，体现司法人性化的特点而推出的6。由于缺乏理念的支撑，在制度设计之始，仅是从法院提供司法救济角度进行构建，并非从方便群众接近司法、利用司法的角度去设计，在一定程度上影响了司法救助制度自身功能的发挥和能量的释放。

虽然在改革的初始状态，凭着司法实践经验和直观感觉，以"摸着石头过河"的改革思路推行一些改革措施和尝试，在实行之初，会有一些生存空间。但当改革触及司法体制的更深层面时，这种思路下的改革措施不可避免地会使改革走向弯路，进而增加改革的成本。改革需要创新，但任何一项改革均需以一定的理念为基石。从本质上言，任何改革首先都是观念性的，而后才是操作性的。只有重视观念转变的司法改革才能真正取得成效，并最终获得成功。因此，明确构建司法救助制度的理念要求，无论在理论上还是在实践中都具有非常重要的现实意义。制度设计也应在统一的理念指导下，对制度应有价值进行分析，并进行充分严密的论证后推出。

2、体系的混乱－制度设计的缺陷

目前我国有关司法救助的规定处于混乱无序的状态之中，未形成一个健全的体系。除了最高院2000年《规定》中对司法救助的内容作了具体的规定外，在其它相关法律、法规、司法解释及文件中也有关于司法救助的规定。如：《人民法院诉讼收费办法》中对诉讼费用减缓免的规定；《刑事诉讼法》及最高院《关于执行<中华人民共和国刑事诉讼法>若干问题的解释》中规定了对符合特定条件的人，法院应当为其指定辩护人；《民事诉讼法》中关于涉及追要赡养费、抚育费、劳动报酬等三种情形的案件可以先予执行的规定及最高院《民事诉讼证据规定》中有关释明权的规定；最高院《人民法院民事诉讼风险提示书》中对当事人提起民事诉讼，进行一定的诉讼引导的规定；最高院、司法部联合下发的《关于刑事、民事法律援助工作的联合通知》中对法律援助与司法救助的衔接的规定；最高院制定的23项司法为民具体措施及《关于落实23项司法为民具体措施的指导意见》中有关司法救助的规定等等。此外，我国与一些国家订立的双边司法协助条约中，也确立了司法救助和诉讼费用的免除条款7。

分析以上这些规定可看出，司法救助的立法形式并不统一，既有国际条约又有法律、司法解释和行政文件，属松散型立法。在这些规定中司法救助的范围过于狭窄、救助的标准杂乱无章、各行其是，救助措施比较单一，救助程序的规定也过于笼统，不便操作。凡此种种，反映出该项制度缺乏系统性，亟需加以整合和统一。

3、应然与实然的背离－运行中的偏差

由于理念的缺失和体系的混乱，司法救助在运行中出现了应然价值与实然价值的背离。其主要表现如下：

① 主体认识的局限性，阻碍了司法救助应然价值的实现。在实践中突出表现是"当助不助"。部分法院未能从司法为民，保护公民诉权的角度去认识司法救助工作的重要性，反而认为开展司法救助，会使法院的诉讼费收入流失，对开展司法救助工作积极性不高。在一些经济不发达地区，法院经费十分紧张，积极开展司法救助工作，对当地法院而言，确实是一笔不小的财政负担8。因此，由于法院实施司法救助的义务与自身利益相冲突，导致一些符合救助条件的当事人不能得到救济，未能满足社会弱势群体依法维护其合法权益的需要。

② 主体行为的多元化也造成司法救助实然价值在运行中产生了偏差。在实践中的突出表现是"救助失当"。部分法院在执行司法救助过程中过于随意，任意扩大救助的范围，放宽适用的条件，对一些不符合救助条件的也适用司法救助。如笔者所在地的一些法院，曾在政府协调之下，对一些金融企业追讨债权的案件减免诉讼费。救助失当的现象，一方面增加了司法成本，使国家的财政收入不合理的流失；另一方面放宽了起诉条件，也会造成当事人滥用诉权。

③ 救助的标准和条件过于原则造成了目前实践操作中的困境。具体表现为：a，对诉讼费用的缓、减、免三种救助方法在何种情形下适用未作细分，造成实践中采用救助方式过于随意。由于减交、免交有严格的审批手续，实践中多采用缓交的方法，在一定程度上影响了其他救助方式功能的发挥。同时，对当事人超过缓交期限仍未交纳诉讼费如何处理实践中存有两种倾向：一是不了了之，使缓交变成事实上的免交，影响了司法的严肃性；二是机械执法，不问情形，一律按撤诉处理，不利于保护当事人的诉权，使救助成为一纸空文。b，审查批准手续不健全。对司法救助的审批，法官自由裁量因素过大，为"暗箱操作"提供了便利条件。在权力行使的过程中，不可避免地会受到人情因素的影响，会变味成"人情救助"。c, 可操作性不强。经济困难、生活困难如何认定，以什么为标准等问题不够明确，申请人应提交什么证明材料，应由谁证明的问题亦未规定。由于缺乏可操作性，各地在实施中自行其是，失之规范，损害了司法的统一性。

二、   对司法救助制度的历史与比较考察

司法救助制度的完善与发展，取决于我们对这一制度本身的深刻反思。我们不仅要研究该制度在我国产生的法制传统和现实需求，还要了解该制度在西方的发展历程和经验做法，掌握其发展规律及趋势，方能拓宽思路，科学选择西方经验与我国现实国情相契合的方法。

    1、司法救助制度产生的法制传统及现实需求

    纵观司法救助制度的法制发展史，在中国封建社会并不存在该制度产生的土壤。原因有二：一是由于在封建法律制度中，皇权高于一切。"普天之下，莫非王土"。皇帝集行政与司法权于一身，法律不过是维护其阶级统治的手段，人民毫无诉讼权利可言。在这种条件下，司法救助根本没有产生与发展的土壤。二是由于在中国古代的诉讼制度中，并无交纳诉讼费用的规定，司法救助的思想也无存在的基础。

司法救助制度系清朝末年清政府进行变法改革的过程中从西方舶来，并于民国时期得以建立。清光绪33年2月（1907.3），直隶总督袁世凯主持制定的《天津府属试办审判厅章程》其第144条规定对诉讼中贫苦当事人实行减免诉讼费的制度9。这是中国第一个关于司法救助的规定。此后，清政府修订的《民事诉讼法律草案》中专设一章以"诉讼救助"为名，对民事诉讼中的司法救助作了具体规定，涉及司法救助的内容、效力、撤销以及对外国人的司法救助等。在《刑事诉讼律草案》中对刑事诉讼中的司法救助（指定辩护人）也作了规定。但以上两部草案，因清朝灭亡，迄未颁行。民国时期，在刑事司法救助方面，民国政府先后颁布的《刑事诉讼条例》、《刑事诉讼法》、《公设辩护人条例》中规定了指定辩护人制度和公设辩护人制度。在民事司法救助方面，先后颁布的《民事诉讼法》、新《民事诉讼法》及《民事诉讼费用法》中均有关于诉讼救助的专门规定。在这一时期，司法救助制度开始确立，并有了明显的发展。新中国成立后，司法救助虽然没有作为一项完整的法律制度建立，但有关司法救助的一些内容在有关法律法规中已有体现。如1954年《人民法院组织法》就规定了人民法院认为有必要的时候，可以指定辩护人为被告人辩护。1979年以后颁布的《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》等法律法规中，都规定了一些司法救助的内容。这些内容，虽不是法律化、制度化的司法救助，但在当时历史条件下，对于保障当事人的合法权益发挥了积极作用。

改革开放以来，中国的社会结构发生了巨大的变化。社会结构变迁的结果，除了提升了社会的整体进步外，还导致了社会贫富分化的加剧。社会阶层中出现了弱势群体这一阶层，他们不仅在经济上处于弱势、在法律上也是"贫困者"。如何保护弱势群体的合法权益，真正实现法律面前人人平等成为迫切需要解决的问题。司法领域也在社会转型、体制转轨的背景下，开展了一场声势浩大的改革运动，司法救助制度作为诉讼制度改革的重要内容被提上了议事日程。法律援助制度也从1996年起开始在全国范围推行，而该制度的推行亟需法院审判工作与之相衔接。一些经济困难的公民经法律援助机构提供免费的法律服务后，由于得不到法院减免诉讼费而不能进入诉讼程序保障自己的合法权益，使得社会上出现了基层群众"打官司难"的呼声。在此种背景下，司法救助制度的推行与完善成为社会现实的迫切需要。

 2、西方司法救助制度的实践及接近正义运动的浪潮

司法救助制度在西方社会起源于英国。早在1495年，英王亨利七世法案中就规定："正义应当同样给予贫困的人，根据正义原则任命的律师应同样为穷苦人服务"。在西方社会多数国家中，司法救助是作为法律援助制度的重要内容而存在，其发展与法律援助制度的发展密不可分10。

经过几百年的发展，司法救助制度在西方经历了三个阶段11。在第一个阶段，体现为对穷人的司法救助。由一些民间组织如宗教团体或公共援助机构提供救助，为贫困者交纳法庭费用和指定责任律师。司法救助被看作是一种慈善行为和恩惠，而非权利。第二个阶段，随着资本主义制度在西方国家的确立，保障人权的观念成为西方社会的一项宪法原则。司法救助从单纯的慈善事业向国家责任转化，被视为对公民应有权利的保障。第三，二战后，西方国家的法律思想从权利本位向社会本位转变，产生了社会福利的思想与政策，逐渐形成一套社会福利制度。司法救助也从国家对公民权利的救济变为国家提供的福利。这一模式被称为"福利司法救助"模式。

自上个世纪的70年代起，在意大利著名的法学家卡佩莱蒂的倡导下，掀起了一场遍及世界许多国家的"接近正义"（access to justice）的运动。接近正义要求各国政府都有义务保护当事人的接受裁判权，并为当事人从实质上实现接受裁判权提供应有的保障及扫清障碍。接近正义赋予了正义以新的内涵："新型的正义以对有效性的探索为标志－有效的起诉权和应诉权，有效接近法院之权利，当事人双方实质性平等，将这种新的正义引入所有人可及的范围"。12

  基于接近正义理念，西方国家围绕着如何更好地保障社会成员利用司法的权力，进行了持续性的改革13，掀起了接近正义运动的"三次浪潮"。其中第一阶段（第一波浪潮）是通过创设具有实际效果的司法救助制度，为弱势群体当事人提供接近司法审判的途径和保障。紧随其后的第二阶段是为社会弱势群体提供一种利益，包括在涉及公益的领域，以提供法律服务的方式帮助当事人提起集团诉讼。这一运动将众多个别当事人集合为集团的力量，通过集团诉讼影响政府的决策。接近正义的第三次浪潮，"不仅仅意味着一系列的制度改革的尝试，也与在社会范围内，对法进行系列理性的决定性发展相对应"。14这一浪潮是通过对司法和正义的全新诠释，使公民有机会获得具体而符合实际的正义，即纠纷解决的权利。这一浪潮所带来的是ADR（替代性纠纷解决方式）的发展，赋予ADR更多的正当性或合法性，导致了司法功能的扩大15。

在接近正义运动的三次浪潮中，司法救助的改革是其中心内容之一。接近正义"首先是指程序（手段），而其目的在于实体（正义），是将法律所体现的崇高目标，转化为具体现实的利益"16。人民通过裁判过程所要求实现的正义，不仅包括实体正义，还应包括程序正义。只有实体和程序都符合法律要求的裁判，才称得上是实现了正义的裁判。这一阶段西方国家司法救助的改革从有效保障公民的诉讼权利出发，确保公民平等参与司法程序的机会，通过接近正义运动以保障每个人都能够充分地享受到"司法福利"，从而实现社会的整体正义。

三、   接近正义理念对中国司法救助制度完善的启迪

笔者认为，司法救助制度的改革与完善应当是基于对现存问题的回应。我国现行司法救助制度的弊端在于理念的缺失和具体措施的不完善。而制度的改革应当以理论的创新为逻辑出发点，由于我国目前对司法救助的理论研究还相当薄弱，西方国家在司法救助制度方面积累了不少的经验，"他山之石，可以攻玉"，对我国进行此项制度改革不乏可取之处。然而借鉴并非照搬，还应当坚持从我国的现实国情出发，总结自己的实践经验，寻找到本土资源的强力支撑。在现阶段，西方国家"福利司法救助"的模式与我国处于发展中国家的现实国情相违背，不能照搬，但西方社会构建司法救助的原则、理念及一些行之有效的措施值得借鉴。

1，构建司法救助制度的理论基石--国家责任原则。

民主社会的现代潮流是确认司法救济，扩大司法救济的范围，而非减少或废除司法救济。在接近正义理念指导下，西方司法救助制度改革的核心内容是以国家力量保障公民的诉权。因此，构建我国司法救助制度的理论体系，也应建立在国家责任原则之上。现阶段国家负有司法救助责任的法理依据，主要源于以下因素：

国家权力来源于公民权利，并以服务于公民为归属。国家在

行使管理社会的权力的同时，也相应地有责任保护公民的利益，特别是有责任保护处于社会弱势群体的利益。我国宪法明文规定了"公民在法律面前一律平等"的基本原则，保障公民实现平等权利的责任，理所当然地应成为国家的责任。而国家为了保障公民的这一宪法权利，就有必要设立相应的保障机制。

保障社会公正是国家的重要责任，也是国家权力机构的功能之一。在法治社会中，法律在社会各种调控方式中，处于最优越的地位，是实现社会公正的最重要条件。国家既然设置了行使国家审判权的法院和保障司法公正的诉讼制度，就有责任保障每一个公民享受到"司法福利"，从而实现社会的正义。如果司法制度不能便利公民接近，不能便利公民参与其中，则此种制度与法治社会所追求的价值、目标是相背离的。

实施司法救助，也是国家所负有的国际法义务。我国已于1998年承诺加入《公民权利和政治权利国际公约》，该《公约》第14条就明确规定了国家负有实行司法救助的责任。因此，一俟我国全国人大正式批准加入该《公约》，国家就负有执行该《公约》规定内容的责任，这也是国家作为国际公约的缔约国主体，所承担的国际法义务。

2、司法救助理念的重塑-以司法为民与新两便原则为理性导向

改革和完善我国司法救助制度，除了确立国家责任原则为理论基石外，还应在司法观念上进行变革。司法观念的变革实际是现代司法理念的培育过程。它既涉及到对传统司法理念的更新和扬弃，也包含了对新理念的接受和认可。中国的司法改革虽不可能通过移植西方的制度而获得成功，但也不能囿于传统而固步自封，应当选择一条本土化与国际化相结合的道路。我国的司法改革理应融入西方社会司法改革"接近正义"的潮流，且我国并不缺乏"接近正义"理念的本土资源。笔者认为，最高法院提出的"司法为民"的理念和以此为基础的"新两便原则"正是"接近正义"理念在中国的本土化，应作为制度设计的最高理念和导向。

司法为民的本质是要求司法制度的构筑与实践必须以实现人民对司法的愿望（保障在全社会实现公平和正义），满足人民对司法的需要（便于人民利用司法）和维护人民的诉讼权利为根本出发点。司法为民理念与接近正义理念均蕴含了同样内涵：保障公民便利、有效的接近司法。两者都关注和重视司法的社会性，都是通过构筑实现司法公正、维护公平与正义的社会机制，进而体现司法的社会功能和社会价值。司法为民要求司法的原则、制度以及程序的设计都应以符合公民及当事人的根本利益，满足其愿望为归属。司法为民既包含了接近正义理念也发展了接近正义理念，应当作为司法救助制度改革的最高理念。

新两便原则是司法为民理念在我国诉讼制度改革中的具体体现，应作为完善我国司法救助制度的指导思想。传统的两便原则强调的是"便于人民群众进行诉讼，便于人民法院办案"。其突出的是诉讼程序的简便性以及不给人民群众增加讼累的思想，虽也不乏接近正义的思想，但受其产生和运行的历史环境和土壤所制，不可避免地带有局限性。新两便原则要求"便于当事人利用诉讼制度，便于人民法院依法独立公正行使审判权"17。其强调了法院与当事人之间的服务与被服务的关系，指明诉讼制度改革的方向要便于当事人利用。该原则融合了接近正义和司法为民的思想，体现出对当事人诉权的尊重和保护。新两便原则的目的，是建立一个便于群众利用，又值得信赖的诉讼制度，进而通过公正司法，保障人民群众合法权益的实现。将新两便原则作为司法救助制度改革的指导思想，可通过制度的完善扫清人民群众利用司法过程中的障碍，最大限度地接近正义。

3、 厘清司法救助的法律关系-以人民法院为救助主体

司法救助制度的确立，对受救助者来讲是获得一种权利；对国家来讲是一种责任，是义务的履行；对具体实施者法院来讲是依据法律、法规的授权而履行职责。司法救助的实施使个人的权利主张和国家应承担的责任通过法院的救助行为得以有机结合并实现。国家有义务承担司法救助责任，而人民法院则是承担国家司法救助责任的具体实施者。因此，应明确人民法院为司法救助的唯一合法主体，其他任何社会团体和个人均不能作为救助主体，其所提供的救助行为只能视为民间慈善行为。

人民法院作为救助主体，其职能应包含管理、指导、监督、协调等内容。其管理职能应体现在对司法救助行为进行规范，及对司法救助申请受理、审查和批准、撤销的职权。指导职能主要体现在：法院有权对全国或本地区的司法救助工作制定指导性意见，指导具体工作人员按规定实施救助，介绍、推广司法救助工作中的经验，促使司法救助工作健康、有序地发展。协调职能是指人民法院与相关部门之间进行联系、沟通，相互交换意见，理顺工作关系，保障司法救助工作顺利开展。监督职能主要体现在法院对司法救助工作的实施，进行严格的检查和督促，保证司法救助的实际效果，取消不符合规定的救助措施。

四、司法救助制度应有价值之分析

任何法律制度背后都蕴藏着这一制度所追求的特定价值，而价值取向问题又决定着该项法律制度的形成、发展乃至兴衰。我国现行司法救助制度在实践中的弊端，一方面是由于制度设计存在着技术失误，另一原因则是对该制度的价值取向未能正确定位。因此，在思考如何完善司法救助制度之前，应首先明确该制度的基本价值取向。司法救助的终极目标是维护社会正义，更好地体现"法律面前人人平等"的宪法原则，切实保障公民合法权益的实现，从而完善社会保障体系，维护社会的稳定。因此其价值取向必然在于社会价值而非经济价值。笔者认为，我国司法救助制度应蕴含如下价值：

1、实现司法公正。司法公正包括实体公正和程序公正。实体公正侧重于结果的正当性，程序公正侧重于司法过程的正当性，二者都是人们对现代司法的基本价值追求。司法公正的实现是一个复杂的过程，而其核心在于由程序公正而使审判结果正当化的过程公正18。设立司法救助制度，对实现司法公正具有十分重要的现实意义。首先，寻求司法救济是公民应有的基本人权。如果公民不能迅速、有效地接近司法，则权利将得不到救济，公正也无从实现。司法救助制度的功能正是排除公民在寻求司法救济过程中的障碍，促使公民有效地接近司法。其次，法律的公正性应当体现在其实现程度上。司法救助制度是程序公正的具体体现，使司法的过程体现出了正义价值。接近正义的理念，就是要将正义"引入所有人可及的范围"，司法救助制度正是帮助公民将权利转化为利益的一种手段，有助于公正的最终实现。第三，公正亦指人们之间权利或利益的合理分配关系。如果人们之间的权利或利益分配（分配过程、分配方式、分配结果）是合理的，则被称为是公正的。司法救助正是通过对司法资源在主体之间的合理分配，平衡各方的利益。它能够充分展现诉讼制度的合理性，由此也可提高社会各界对司法公正的认同感。

2、保障诉权平等。诉权是指公民在认为自己的合法权益受到侵犯或有纠纷需要解决时，享有的诉诸于公正、理性的司法权求得救济和解决纠纷的权利19。诉权广泛存在于民事、行政、刑事等各诉讼领域，其内容包含了起诉权、应诉权、反诉权、再审请求权等。诉权是公民的基本人权，没有救济，没有诉权，就没有其他人权。诉权在人权体系中处于最重要的地位，是连接公民权益与司法权的中介。对诉权的保护在当代法治国家中得到前所未有的重视，西方的接近正义运动也表明，对诉权的保护正向宪法化、社会化、规模化方向发展。我国宪法明文规定了"公民在法律面前一律平等"的原则，正是我国对诉权保护的宣示。实现这一原则，需要相关法律的完善和司法机制的保障。司法救助制度是保障公民平等地行使诉权的重要机制，设立司法救助的目的之一正是为了保障公民的起诉权及应诉权。从某种意义上讲，经济条件优越者，在纠纷发生时，能够从容地支付法律服务费用得到优质的法律服务，能够不为诉讼费用所困挠而迅速进入司法程序。反之，经济困难者，在获取司法资源时则处于不利地位。在这种情况下，如果不设立一种保障机制，以弥补由于占有经济资源的差异而导致的公民在享有诉权方面的事实上的不平等，则诉讼制度将会成为富人的工具，"法律面前人人平等"将会沦落为自我标榜的口号。司法救助制度通过减免诉讼费用、为刑事被告人提供免费的律师辩护等措施，使公民能够平等地站在法律面前，平等地接受司法裁判，最终实现社会正义。

3、彰显司法文明。文明的内容丰富多样，司法文明是政治文明的重要组成部分之一。司法文明通常具有以下三个特点：①，司法文明体现了法治发展的进步趋向；②，司法文明的基本载体是反映法治发展进步走向的具体制度和结果；③，司法文明的基本目标是要建立和发展代表人类进步的法律制度和法律意识的一种法治社会20。司法救助制度完全符合司法文明的发展方向和要求。首先，设立司法救助的目的是为了维护社会弱势群体的利益，而保障人权是现代法治的基本要求。其次，从我国司法救助制度的历史发展来看，司法救助经历的起源、萌芽及完善阶段，均反映了法制的发展，是对法制成果的总结。第三，司法救助制度本身也起到了弘扬司法文明的作用。司法救助制度能最大限度地完善法律调控，保障法律所保护的社会关系得以实现。通过对弱势群体的救助，真正体现法制的权威及法制的社会功能，同时也能提高公民的法律意识。司法救助使司法的活动方式符合文明的要求，展示出了司法的亲和力，使弱势群体感受到党和政府的温暖，充分体现社会主义制度的优越性。

4、提高诉讼效率。司法不能忽视成本问题。因为，无论司法能够怎样完美地实现正义，如果付出的代价过于昂贵，则人们往往只能放弃通过司法来实现正义的希望。司法效率追求的目标是以消耗最少的司法资源达到更多的正义。因此，最大限度地提高诉讼效率，是评价和确立某项司法制度的重要价值基础。日本学者棚赖孝雄将"生产正义的成本"分为两部分：即国家负担的"审理成本"和当事人负担的"诉讼成本"21。据此可以设计一个司法效率的公式：司法效率＝结果正义÷司法成本＝（实体正义＋程序正义）÷（审理成本＋诉讼成本）。所得的值越大，则效率就越高；反之，司法效率就低下。从以上公式可以看出，提高司法效率无外乎两个途径：一是增大分子，让诉讼结果无限接近正义；二是缩小分母，将司法成本降到最低。司法制度的设计也应当符合提高诉讼效率的要求。由于人民是享受司法所提供服务的最大受益者，因此制度设计应站在人民的角度去探求平衡司法资源和正义生产的政策，而通过对人民负担的诉讼成本进行调整来影响人们利用司法的行为，以达到资源的最佳配置，应当成为政策制定的出发点。司法救助正是此种政策构思下的产物，一方面，司法救助通过对当事人应交纳的诉讼费用的减、免，将部分诉讼成本转嫁为国家承担，可以起到降低诉讼成本的效果；另一方面，实行司法救助，能够提高程序正义的含量，保证实体正义的实现，使诉讼结果在更大程度上接近正义。司法救助的这两方面作用，都将对提高诉讼效率起到积极的作用。但不容回避的是，现阶段的司法救助所采取的措施，仅是将当事人应负担的诉讼成本转嫁为国家成本，最终还是由纳税人来承受成本的转嫁，我们还应当积极探索成本转嫁的其他渠道和措施。

5、伦理价值的追求。司法为法律而存在，而法律是为人与社会而存在的。人类行为动机复杂多样，追求的目标也是多元的。在一个社会中，人们拥有的自由度以及福利分配上的公正性直接关涉到每个社会成员的生存状态并构成社会基本的道义性。罗尔斯认为："财富和权力的不平等，只有在他们最终能对每一个人的利益，尤其是对地位最不利的社会成员的利益进行补偿的情况下才是正义的"22。因此，社会经济的发展，需要有对利益的公正分配模式，否则弱势群体将永远是改革代价的受害者。关注弱势群体的利益，也是制度应有的伦理价值。中国是个具有仁爱传统的文明古国，扶贫济善是中华民族的传统美德。当前体制转型所带来的贫富分化加据和社会弱势群体的长期存在，是司法救助制度设立的社会基础。司法救助通过对经济贫困者的保护，有助于防止贫富差距的进一步扩大。同时，司法救助也体现了以人为本的理念。司法救助的出发点和归宿都是人，表现为对个人价值的尊重。司法救助通过对无数个个人的救助，把分散的、失范的关系和状态凝聚为整体的、向心的、有机的社会秩序，充分展现了司法的道德感召力，亦有助于司法权威的确立。

五、改革和完善我国司法救助制度的若干具体设想。

基于对我国现阶段司法救助现状的分析和对司法救助制度价值取向的再认识，笔者认为，改革和完善司法救助制度的总体思路是：以司法为民为最高理念，新两便原则为指导思想，在国家责任原则下扩大和统一司法救助的范围。完善告知、申请、决定、撤销程序，健全司法救助的具体措施，建立与相关部门的协调机制，拓宽救助资金的来源渠道，保障人民能有效地接近司法，最终实现全社会的公平和正义23。以下，笔者就改革与完善司法救助制度，提出若干具体设想：

1、 扩大司法救助适用的范围。

首先，司法救助不应局限于刑事、民事、行政案件，国家赔偿案件也应纳入司法救助的范围。在国家赔偿案件中，作为当事人一方的个人和作为国家代表的某一机构相比，显然处于弱势地位，承担赔偿责任的主体常常是国家司法机关和执法机关，在法律上比申请人更具有优势，而且国家赔偿案件的审理程序正在进行改革，听证程序正被引入。由于国家赔偿案件并不交纳诉讼费用，起诉权的行使不存障碍，故司法救助应偏重于对申请人胜诉权的保护。因此，对申请赔偿人提供司法救助的具体措施应限定于当申请人为社会弱势群体，无代理人参与诉讼时，为其指定代理人，保护其胜诉权。这样，一方面能有效保障当事人的合法权益；另一方面，又能促进国家机关依法履行职责。

其次在刑事公诉案件中，司法救助主要采取指定辩护人的方式，现行法律已作了规定。需要明确的的是，在公诉案件中，接受救助的对象应为刑事公诉案件的被告人，而不是受害人。因为受害人的利益已由国家检察机关代为行使，不需要受害人申请司法救助。同时，    对刑事自诉案件，目前司法救助的规定仍属空白。笔者认为，自诉案件应纳入司法救助的范围。其对象则与公诉案件相反，应侧重于救助受害人属于弱势群体的人。救助的内容应以保障其起诉权为主，通过扩大指定辩护的范围，帮助弱势群体的受害人行使诉讼权利，以维护其合法权益。

第三，民事、行政案件中的司法救助不应局限于对诉讼费用的减免，还应有保障胜诉权的救助措施。而且在民事诉讼中，司法救助应贯穿于诉讼的全过程，扫清诉讼程序起动中的障碍。如鉴定、先予执行、诉讼保全行为的提起，执行程序的启动，对相关费用的减免也应纳入救助的范围。

2、 合理界定司法救助的对象。

司法救助的对象首先应定位于社会弱势群体。西方法谚云"有权利即有救济"。司法作为实现公民权利的救济机制发挥着不可替代的作用。衡量一个民主和法治社会的水平，不应该看它怎样对待这个社会的"高尚者"，而要看它怎样对待这个社会的"卑微者"24。在当今中国，社会弱势群体处于社会的底层，其权益经常处于被侵犯的边缘，也常因经济贫困而对司法望而却步，阻碍了正义的实现。只有通过司法救助，方能使地位卑微者踏进司法的殿堂，寻求司法权的庇护，享受正义阳光的温暖。

其次，对于接受司法救助的对象应区分为一般对象和特殊对象。一般对象是指经济困难，无力支付诉讼费用的贫困者，接受救助须具备两个条件。一是合法权益受到侵害，要求申请人有充分理由证明自己的合法权益受到了侵害且有胜诉的可能。设立此条件是为了防止滥诉和节约有限的司法资源。二是经济困难或生活困难。由于各地经济发展水平不一致，不宜制定一个统一的标准。现阶段，可根据劳动部门发布的《失业救济标准》和1999年国务院发布的《城市居民最低生活保障条例》的规定，参照各地政府发布的最低生活保障线标准，凡年收入不足最低生活保障线的公民均有资格申请救助。经济困难应由乡级以上民政部门出具证明，同时还应提交其他相印证的材料。特殊对象是指因心理、生理等身体和精神方面的原因，诉讼能力存有严重欠缺的群体。对这一类型的申请者，并不要求同时具备以上两项条件。而是由于案件的特殊或申请人自身的特殊情况而处于弱势，需要予以保护。对特殊对象的救助应由法律法规作出明确规定适用的条件，如刑事案件中的被告人，民事案件中的农村五保户、残疾人、孤寡老人、未成年人等，符合法定情形，即可予以救助。

第三，营业性企业法人不应纳入司法救助的范围。最高院《规定》中虽将社会公共福利事业单位和民政部门主管的社会福利企业纳入救助范围，但其实质是通过审判活动扶助社会公益事业，促进社会保障机制的正常运行，从而维护弱者的权益。在实践中有一些地区实行对经济困难的企业给予司法救助的做法25。笔者认为，这种做法不可取。司法救助对象范围的宽与窄是与国家的经济发展水平相适应的，亦与国家在该项制度实施中的经济承受能力有关。由于营利性企业法人都属于独立核算、自负盈亏的经济实体，其性质决定了它必须独立地对外承担各种责任，包括交纳诉讼费的责任。对于经济纠纷，其本可通过加强内部管理、增加对法律服务的投入和完善交易行为等活动来降低经营风险。如果将其列为救助对象，一方面消耗了有限的司法资源，不能满足亟需救助的公民的需要；另一方面亦不符合以保障平等主体间的公平竞争为核心的市场经济法则，容易造成市场主体间事实上的不平等，同时也无助于企业提高经营能力，防范经营风险。营利性法人如果确实因经济困难打不起官司，应通过破产程序来解决，而不应该对其提供司法救助。

3、 完善司法救助的内容。

从司法救助的内容来看，目前存在两种类型。其一经济司法救助类型，即对经济困难的当事人诉讼采取诉讼费用缓、减、免的救助措施。其二行为司法救助类型，如在刑事诉讼中为被告人指定辩护人及在民事、行政诉讼中法院依职权实施一定诉讼行为作为救助内容。

在现行经济司法救助类型中，笔者主张取消缓交诉讼费用这一救助措施，同时扩大免交适用的范围。理由如下：①缓交只是对当事人的一种临时救济，并非实质救济。而当事人经济困难的状况是多年积累形成的，短时间内难以改变。如果当事人最终因未能交纳被缓交的费用而被取消诉权，则违背了设立司法救助的宗旨。②当前世界各国所采取的司法救助措施多以免除费用为通行做法。我国现行的法律援助制度，也采取的是免费服务的制度。司法救助作为与法律援助相衔接的制度，理应考虑到二者之间的平衡与协调。③对享受城镇居民最低保障的人员和农村五保户提起的诉讼案件，应一律免收诉讼费。因为这一类困难群体，他们的生活都需要政府或他人的救济，在权益受侵犯时，根本无力交纳诉讼费用，只有通过免收诉讼费，才能对他们的权益进行救济，休现司法的人文关怀。

司法救助的内容应涵盖保护起诉权和保护胜诉权两方面内容。对起诉权的保护，通过给予经济救助可得到救济。对于胜诉权的保护，则要通过法院开展行为司法救助来实现。笔者认为，由于司法权的中立性和被动性，法院开展行为司法救助不能逾越现行法律的规定。除了为救助对象指定辩护人和委托代理人外，还可采取如下救助措施：①积极行使释明权。在立案、审理阶段，对于无诉讼代理人的受救助者，可告知其诉讼中的权利和义务、诉讼风险、举证要点及对相关法律、法规的内容进行释明；②在民事诉讼中，通过对权利的释明，应当事人的申请，视情积极开展调查取证、先予执行、诉讼保全及依职权提起鉴定等诉讼行为，依法保护申请人权益。③对当事人诉讼能力严重欠缺的案件，可为其代写诉状、提供法律咨询，并从宽把握举证时限的理解，慎重适用证据失权规定，使胜诉权的保护落到实处。

4、 健全司法救助的程序。

司法救助的程序，是指人民法院和受救助人在实施和接受司法救助的过程中所应当遵循的制度性规定。完善司法救助的程序，其目的是为了让司法救助行为趋于规范。笔者认为，司法救助的程序设计应包含告知、申请、审查、决定、撤销等内容。

司法救助的告知程序。人民法院在当事人提起诉讼时，应以书面方式通知当事人，如符合规定，可申请司法救助。告知程序可通过向当事人发放的诉讼权利义务通知书的形式实施。即在通知书中加入司法救助申请条件的内容，由当事人对照条件自行决定，人民法院一般不宜主动提出救济。

司法救助的申请程序。当事人提出救助申请，应在法院指定的期间届满前提出。应当采取书面形式，当事人要写明申请的理由及希望得到的救助方式，并附相应的证明材料。证明材料应包括：身份证明、下岗证、失业证、乡级以上民政部门出具的经济困难证明、村委会、居委会出具的关于本人及家庭经济情况证明等。

司法救助的审查程序。对当事人提交的救助申请，应由负责受理该案的立案法官进行审查。一是形式审查，审查当事人提交的材料是否齐全、完备；二是实质审查，审查该当事人是否属于受救助的范围，其理由是否充分，申请的救助措施是否得当等。经过审查，立案法官应当出具初步意见。

司法救助的决定程序。司法救助的决定权，应由合议庭行使。即由立案法官向合议庭汇报当事人申请的具体内容，集体研究评议后，决定是否准许以及采取何种救助措施。其中减、免诉讼费数额较大的，报院长决定。合议庭作出决定后，应向当事人发出准予或不予司法救助通知书。如果不予救助，还应准许当事人申请复议一次。

司法救助的撤销程序。在实施过程中，如果当事人的经济状况改善，不符合接受救助的条件或发现当事人有提供虚假事实，骗取司法救助的情形时，应当做出撤销司法救助的决定。撤销权在立案、审理、执行程序中均可行使。撤销权行使的后果是：责令当事人立即交纳缓、减、免的诉讼费用或应承担的律师代理费，同时对恶意骗取救助的当事人做出经济处罚。

5、 引入诉讼保险制度，减轻司法救助的压力。

人民法院作为救助主体实施救助行为，是国家责任承担的体现。但在现行体制下由法院承担减免诉讼费的救助义务不可避免地会与法院的自身利益相冲突。为了使这种冲突降到最低，就需要多渠道拓宽救助资金的来源。一方面国家要加大对司法的投入，同时改革诉讼收费制度，设立救助基金，鼓励社会的捐助。另一方面，从公民寻求司法救济也是一种消费行为来考虑，公民自身也应增加投入，防范风险。西方施行的诉讼保险制度就值得加以借鉴。

诉讼保险（Legal Expenses Insurance）制度是指投保人通过购买确定的险种（诉讼险），在自己与他人发生诉讼时，由保险公司通过理赔方式向投保人支付诉讼费用的保险制度26。在西方社会，诉讼保险也是接近正义思想的产物，并对保障当事人的诉权起到了积极作用。

笔者认为，我国引入诉讼保险制度具有现实性和可行性。具体考量如下：

①诉讼制度是国家提供给公民的一项权利救济制度，公民利用诉讼制度实现权益的前提是必须支付司法运作的经济成本。我国是一个发展中国家，国家的财力有限，不可能无限满足司法投入的需要，仅采取司法救助，不可能为所有的贫困者提供接近司法的通道。鉴于我国现行的诉讼费用制度和公民的经济收入情况，引入诉讼保险制度既可减轻司法救助的压力，也不失为解决因贫困而产生的司法障碍的一种可行之策。

②对权利保护活动来说，最大的障碍就是费用。诉讼保险制度的社会生成因素来自现实地保障当事人获得权利救济机会的设想27。保险的实质就是为确保社会经济生活的安定，运用多数机构和个人的集合力量，根据合理的计算，共同建立基金，对因特殊事项的发生而造成的损害给予补偿或给付的一种经济保障制度。诉讼保险制度也具有此种特点和作用。当事人根据其收入情况，对自己的经济能力与将来可能支付的诉讼费用是否持平作出预测。并通过购买诉讼险，将当事人承担的诉讼成本和诉讼风险向社会转移，可以缓减当事人的经济压力，进而帮助其实现正义。

③引进诉讼保险制度在我国亦具有可行性。其一，我国法院的诉讼费用是可预测的，这是设立该制度的前提。保险公司可据此对诉讼风险进行合理预测，并针对不同险种制定出具体收取保险金的办法。其二，近年来保险业在我国已有了飞速发展，并具备了一定规模。我国已经入世，外资保险公司即将进入中国市场，引入该项制度也有利于我国保险业的创新和完善。其三，诉讼保险在我国推行的障碍主要在于观念的障碍-民众诉讼意识的欠发达，随着近年来我国法制的进展，社会成员的法律意识有了很大提高，民众维权意识高涨。通过诉讼保险的推行，可以提高公民诉讼的勇气和诉诸法律的希望，可以将当事人承担的诉讼费用风险向社会分化，使当事人摆脱沉重的讼费负担，该制度的推行也将受到民众的认可与支持。当然，诉讼保险制度的引入还需进行大量的实证研究，引进的时机、方法、如何与现有保险制度相结合、与司法制度如何配套协调等一些具体问题都有待于法律界和保险界人士进行深入的研究。惟其如此，方能制定出适合我国国情的诉讼保险制度。

结语：

    本文仅是对我国司法救助制度的改革与完善提出了一个大致的、粗略的设计方案。但"任何法治建设的规划不可能穷尽关于一个社会中法律活动的全部信息或知识，不可能仅依据我们心中的理想模式或现有的理论来规划建立出一个能有效运作的现代法治"28。任何一项制度的重新建构在很大程度上受制于一国的法律文化传统，表层的制度变革总是建立在深层的理念变革基础上。改革和完善司法救助制度，一方面要突破传统司法观念，引入现代司法理念，进行理论创新。另一方面，也需要在实践中大胆而有益的探索与尝试，从而有效地扩大对公民权利的保护，体现国家的责任。这不仅是顺应诉讼制度改革接近正义的进步趋势，也将最终促进建立在全社会实现公平与正义的司法制度。