随着社会经济的发展和工业化的进程，环境污染问题已越加凸现，且越来越呈现社会化的特性，环境纠纷公益化趋向明显。由于我国现行法律将公益纳入在行政机关的管理权限之内，单个公民或一般群体能否干预公益及在程序上如何干预公益，在法律上尚是空白。近些年来虽然颁布了诸如《草原法》、《森林法》等三十余部法律，但这些法律都属于实体法，没有与之相配套的程序法，当环境实体权利受到损害时，只能在传统的民事、刑事、行政诉讼法中寻找诉讼依据，而传统诉讼制度中并不包括公益诉讼，尤其是环境行政公益诉讼被严重排斥在司法实践的边沿，环境程序法律无法满足社会需求。因此，对环境公益诉讼的研究有非常之必要；建立环境公益诉讼制度已迫在眉睫。有学者将环境公益诉讼分成三种类型，即环境民事公益诉讼、环境行政公益诉讼和环境刑事公益诉讼，笔者在此仅对环境行政公益诉讼及其制度构建进行粗浅探讨。       

 

一、环境行政公益诉讼的内涵及其特征

 

环境行政公益诉讼是指公民、法人或者其他组织认为行政机关违法行为或不作为侵害或者威胁到环境公益，依法向人民法院提起行政诉讼，要求行政机关履行法定职责或纠正、制止、防范损害环境公益活动的制度。[1]与普通环境侵权诉讼相比，环境行政公益诉讼具有以下特征：

 

（一）公益性。即起诉人提起行政诉讼针对的是社会环境公共利益，不是为了自己的私益；被诉行为侵害或危及到的是国家和社会公众环境利益，诉讼目的旨在保护国家和社会公益。

 

（二）不特定性。即环境公益侵害或威胁的是不特定的多数人的环境利益，这种环境利益可以是直接的环境利益，也可以是间接的环境利益。如果侵害或威胁的是特定利害关系人的利益，则为普通环境侵权，可按传统的民事诉讼程序进入诉讼，而构不成环境行政公益诉讼。

 

（三）宽泛性。主要体现在：一是侵害范围宽泛化，即环境公益侵害行为所涉及的地域分散、广泛，涉及的被害人员众多；二是起诉主体宽泛化，即起诉人可以是与受损环境公益有直接利害关系的公民、法人或其他组织，也可以是与受损环境公益无利害关系的公民、法人或其他组织；三是裁判效力宽泛化，即人民法院针对环境行政公益诉讼所作出的裁判效力不仅仅局限于案件中的当事人，对与案件涉及到的环境公益有直接利害关系、间接利害关系，乃至无利害关系的公民、法人以及其他组织均产生法律效力。

 

（四）可预见性。按照一般侵权理论和法律规定，没有损害事实的发生，原告则不能提起侵权之诉。而环境行政公益诉讼的提起，不一定要有损害事实的发生，根据有关合理判断，在预见到有环境公益侵害事实发生之可能的情况下，也可以提起诉讼。因为环境侵害事实一旦发生，则难以恢复原状，所以法律有必要在环境侵害尚未发生或尚未完全发生时就允许公民适用司法手段加以排除，从而阻止环境公益遭受无法弥补的损失或危害。[2]

 

二、建立环境行政公益诉讼的必要性和可行性

 

（一）建立环境行政公益诉讼的必要性

 

环境行政公益诉讼一直是我国环保界和法学界所关注、期待和讨论的话题。在我国建立环境行政公益诉讼的障碍主要来自于行政诉讼法对起诉资格的限制，即原告必须与案件直接有利害关系，因此而形成单个公民和组织不能干预公益管理的社会状况。正因法律制度的空白和缺陷，一方面使环境公益不断受到损害或威胁，另一方面由于我国《环境保护法》对政府及其官员承担法律责任的条款缺位，以致经常发生国家行政主管机关在环境保护方面违法作为或不作为的事件。在个别有直接利害关系的受害人单独提起民事诉讼不能达到整体目的或者有直接利害关系的受害人不愿意起诉的情况下，社会环境公益及不特定多数人的环境利益则得不到法律救济，社会环境公益遭受不应有的破坏。”没有救济的权利即非权利”，有权利就需要保障，有损害就需要有救济，这乃是人类公平正义理想赖以生存的基石。[3] 由于环境问题公益化的趋势越来越明显，按照传统的诉讼制度不能有利保护社会环境公益，其结果必然淡化人们保护公共利益的积极性，同时也影响公众参与环境管理事务的热情。因此，要保护环境公益，必须有一套行之有效的法律制度，故尽快建立环境行政公益诉讼制度是完全必要的。

 

（二）建立环境行政公益诉讼的可行性

 

1.    环境行政公益诉讼制度具有价值目标

 

环境资源是人类极为宝贵和有限的”共同财产”，公平、正义的价值要求人们在开发利用环境资源时，要实现代内公平和代际公平。所谓代内公平，是指在同一代人之间，资源开发利用权和享受清洁健康环境权是同等的。当资源开发利用者的开发利用行为侵害或有可能侵害公众的健康环境权时，人们则同样可以要求停止或者消除侵害；所谓代际公平，是指全人类在过去、现在和将来都拥有这个星球的环境，当代人和后代人对赖以生存发展的环境资源都有系统的选择机会和相同的获取利益的机会，不要求当代人为后代人作出巨大牺牲，也不允许当代人的消费给后代人造成高昂的代价。[4]因此，对破坏环境或侵害环境公益的行为，任何人都可基于公平正义价值来提起环境行政公益诉讼。因此，环境行政公益诉讼制度之构建的价值目标在于维护公众和组织的健康环境权，促进人类经济和社会的可持续发展。

 

2.环境行政公益诉讼制度具有理论依据

 

（1）马克思关于”实体与程序关系”的基本理论，为建立环境行政公益诉讼制度提供了理论依据。马克思说：”审判程序和法律二者间的联系如此亲密，就像植物达的外形和植物的联系、动物的外形和动物的联系一样。审判程序和法律应当是具有同样精神，因为审判程序只是法律的生命形式，因而诉讼有利于实体权利的实现，否则只会形同虚设”。可见，实体与程序是密不可分的关系。在我国，尽管《宪法》规定公民有参与国家事务管理及检举控告的权利，《环境保护法》也规定个人或组织有权对污染和破坏环境的行为进行检举和控告。但当出现环境遭到亲人和破坏，环境保护行政管理部门又滥用或怠于行使其权力时，法律赋予公民和组织的以上实体权利却因法律程序上的欠缺或空白而最终落空。这无疑和马克思”实体与程序关系”的基本理论不符，也不利于对环境权益的保护环境执法工作的开展。因此，应尽快依照”实体与程序关系”的基本理论建立环境行政公益诉讼法律制度，给予环境行政公益诉讼以程序上的保障。

 

（2）环境公益权作为新兴权利理论的提出为环境行政公益诉讼提供了诉权基础。环境公益权理论的提出，使公众成为环境行政公益诉讼适格当事人具有了可能性。现代通说理论已将环境公益权提升为最基本的人权，它涵盖了个人、单位、国家及全人类所共同享有的环境权利，因此，已不能再以传统的 “直接利害关系”说来确定环境行政公益诉讼的适格原告。法律没有理由将没有利害关系或没有直接利害关系，但却为了社会公共利益而提起环境行政公益诉讼的人置于法律救济的大门之外。

 

3.西方先进国家成熟的环境行政公益诉讼制度为我国之制度构建提供了蓝本。社会的发展是不平衡的，国家与国家之间必然存在着先进与落后之别，相对落后的国家要赶上先进国家，就必须吸收和借鉴先进国家的制度，以促进本国的社会发展。

 

在美国，过去的那种”严格限制原告资格”的观念，已被”大大降低原告资格门槛”的观念所取代，在环境行政诉讼领域出现了堪称创举的公民诉讼制度。如1970年的《清洁空气法》最先规定了公民诉讼条款，允许”任何公民”针对违反环境法律的行为提起诉讼。而日本的《行政案件诉讼法》第5条的规定采纳了”与自己法律上的利益无关”这一降低原告门槛的原告资格标准。我国台湾《行政诉讼法》修正草案第9条规定：”人民为维护公益，就无关自己权利及法律上利益之事项，对于行政机关之违法行为，得提起行政诉讼，但以法律有特别规定者为限。”以上国家和地区建立的公益行政诉讼制度及其实践，已证明了其设计的先进性、合理性和可行性，这些先进制度完全可以为我国立法所参，以建立符合我国国情、具有我国特色的环境行政公益诉讼制度。

 

4.公民环境法律意识的提高迫切需要建立环境行政公益诉讼制度。当前，环境保护已成为全人类关注的焦点，人们对环境危害将带来的恶劣影响已有高度认识，环境保护意识促使人们需要拿起法律武器与侵犯环境权益的行为作斗争，或要求国家行政主管机关依法、及时地作出保护社会公益的行政行为。而现有制度却无法满足环境维权之需，故有必要确立环境行政公益诉讼制度，为环境维权提供法律保障。

 

三、环境行政公益诉讼制度的构建设想

 

（一）扩大诉讼范围。按照我国现行行政诉讼制度，抽象行政行为不受司法审查。环境行政公益诉讼应当增加行政机关抽象性行政行为可诉。只有将环境领域内的抽象行政行为的规章及其以下的规范性文件纳入行政诉讼范围内，才能使更加完善行政公益诉讼制度。

 

（二）拓宽起诉人资格。环境行政公益诉讼中，起诉人资格不应受现行行政诉讼法的”直接利害关系”的限制，环境行政公益诉讼的原告应当具有较为宽泛的资格。不仅是与己有直接利害关系的个人、单位或组织可以成为适格起诉人，还要使与己没有利害关系或没有直接利害关系的个人、单位或组织也可以成为适格起诉人，”法律就是朝着允许公民起诉他们所感兴趣的任何行政裁决的方向发展，原告资格的不断放宽使环境法发生了名副其实的革命”。[5]

 

（三）设定专门的诉讼时效制度。我国现行行政诉讼法要求原告在一定期限内提起诉讼，否则将丧失胜诉权。而环境公益行政诉讼不应受诉讼时效的限制，参照的依据是最高法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》第170条的规定，即”未经授权给公民、法人经营、管理的国家财产受到侵害的，不受诉讼时效的限制”。因为环境利益涉及的是公共利益，其中当然包含着国家利益，故环境行政公益诉讼完全可以按此规定确立无限期的诉讼时效。

 

（四）适用举证责任倒置原则。一方面是按照普通行政诉讼中举证责任倒置的规定，环境行政公益诉讼中对于被诉的行政行为当然也适用这一普遍原则；另一方面是按照依法行政的要求，被告还应承担提供法律规定和规范性文件以及有关程序事实的举证责任。

 

（五）适当减轻原告因提起诉讼而承担的费用。按国际惯例，环境行政公益诉讼中应免交诉讼费用。但为了防止滥诉现象的出现，可规定由原告预交部分受理费用。经法院审理原告胜诉的，所有费用均应由被告承担，原告预交的费用应全额退还；如原告败诉的，则应由其适当承担部分费用。此外，应完善法律援助制度，将对环境行政公益诉讼的法律援助列入司法行政机关法律援助计划中，免费为原告提供法律帮助。

 

（六）建立激励和保障机制。公民提起环境行政公益诉讼往往不是为了个人私益，而是为了环境公共利益，其提起诉讼必然要消耗时间、精力和金钱，给予原告一定的奖励，一方面是对原告之付出予以适当弥补，另一方面可以激励更多的人们去监督行政行为，维护环境公益。因此，应建立一套环境行政公益诉讼的激励和保障机制，设立奖励基金，资金可来自于三个方面：一是从对被告的经济制裁中提取一部分；二是由国家或地方政府划拨一部分；三是发动各方面的企业或个人赞助一部分。

 

（七）将调解制度纳入环境行政公益诉讼中。我国行政诉讼法排斥调解原则，这是建立在”行政主体对国家权力没有处分权”的理论基础之上。按当时的理论认为，如果行政诉讼适用调解，则意味着允许行政机关将法律授予的权力与相对人进行交易，有规避法律、侵害国家或公共利益之嫌疑。而当前注重对话与合作，推崇社会整合，追求社会和谐，强调调判结合、案结事了及保障公平和效率的审判效果，将民事诉讼法的依法调解原则纳入环境行政公益诉讼中，符合新的社会主义法制理念，它不但能够达到止争定纷的诉讼目的，还能够起到减少诉讼成本、化解社会矛盾的积极作用。

 

 


[1] 石卫东《环境行政公益诉讼理念及制度探析》《民主与法制》2005.10.

[2]石卫东《环境行政公益诉讼理念及制度探析》《民主与法制》2005.10.

[3] 王明远《略论环境侵权救济法律制度的基本内容和结构》重庆环境科学，2002.1.

[4] 蔡守秋.环境法学教程[M].科学出版社，2003.55

[5] [美]伯纳德.施瓦茨.行政法[M].北京：群众出版社，1986.