【内容提要】：随着我国经济社会的高速发展，社会关系在当今多元利益纠结的冲击下日益复杂，人民群众的司法需求也随之不断高涨，当司法实践不断得到深入的前提下，民事争议与行政争议交叉在一起的纠纷日益剧增，如何理性地构建其解决机制实为必要，而在民事诉讼中产生的行政交叉问题正是笔者要研究的对象。为实现纠纷解决的效率化，除了应完善相应的法律制度以外，还应对该类交叉案件进行全面实质审查，拟从民事、行政交叉案件的产生原因，表现形式，处理民事与行政交叉案件的意义以及处理方式等方面进行阐述。

行政诉讼解决的是行政争议，即行政机关及其工作人员在行政管理过程中因行使行政职权而与公民、法人或者其他组织之间产生的争议；民事诉讼解决的是民事争议，即平等主体的自然人之间、法人之间、其他组织之间因人身、财产关系而产生的争议。在司法实践中，常常出现二者交叉的问题，多见于涉及商标权、专利权、行政登记、行政裁决等方面的案件中，但处理方式并不统一，某种程度上浪费了司法资源，增加了当事人的讼累。

 一、民事与行政交叉案件的产生

民事诉讼是指当事人之间因民事权益矛盾或者经济利益冲突，向人民法院提起诉讼，人民法院立案受理，在双方当事人和其他诉讼参与人的参加下，经人民法院审理和解决民事案件﹑经济纠纷案件和法律规定由人民法院审理的特殊案件的活动，以及这些诉讼活动中所产生的法律关系的总和。行政诉讼是指公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益而提起的诉讼；从常规角度上讲，民事、行政案件很难存在交叉问题，但民事诉讼中不可能避免行政行为的参与。行政行为是指行政主体行使行政职权，作出的能够产生行政法律效果的行为。行政行为的概念包括以下几层含义：（1）行政行为是行政主体所为的行为；（2）行政行为是行使行政职权，进行行政管理的行为；（3）行政行为是行政主体实施的能够产生行政法律效果的行为。本文即以一劳动争议案件为例，探讨因劳动与社会保障局的具体行政行为的处理对该劳动争议案件实体处理的影响及解决方案。总的来说,民事诉讼中的行政交叉问题的产生大致有以下几个方面的原因:

1、立法上的原因。 我国的行政诉讼制度不发达，行政诉讼长期处于一种附属地位，还没有完全形成独立的体系。如我国行政诉讼没有规定的问题适用民事诉讼法的规定就是一例。另外，《中华人民共和国民事诉讼法》第111条规定："依照法律规定，应当由其他机关处理的争议，应告知原告向有关机关申请解决"。这样立法机关通过立法活动将一部分民事审判权授予行政机关行使，如《土地管理法》、《治安管理处罚条例》等，这种立法必然产生审判实践中民事、行政诉讼交叉问题。

2、行政权的扩张与大众人权意识提高的矛盾是二者产生交叉问题的又一大原因。随着市场经济的发展，国家干预经济的方面越来越广，行政管理不仅涉及国家、社会管理，而且涉及公民、法人及其他社会组织方方面面的权益，这就决定了行政诉讼的复杂性及与民事诉讼的交叉性。另外，一些民事诉讼往往又渗透着行政管理的内容。

3、行政、民事诉讼终极目标不同决定二者必然产生交叉问题。行政诉讼解决的中心问题是行政行为合法性问题，它不是以消除矛盾纠纷为最终目标。这样，行政相对人不服具体行政行为提起行政诉讼时，人民法院在处理该纠纷时必然涉及到对行政机关具体行为的合法性进行审查，必须涉及采用行政诉讼和民事诉讼问题，这样二者交叉问题就必然存在。同时，民事诉讼中存在大量的行政先决性问题必然会导致这种交叉的出现。 

4、民事诉讼与行政诉讼的分工不同，两种诉讼分别由不同的审判庭依照不同的诉讼程序予以解决。因此，民事诉讼中必然会遇到对行政行为的管辖权问题，从而产生了行政行为作为民事诉讼中需要先行解决的现象。我国民事诉讼法对如何解决民事诉讼中的具体行政行为的合法性问题未有涉及，但最高人民法院在司法解释中对民事案件的法官在民事诉讼中与主要问题牵连的行政先决问题的管辖权予以了承认。如，最高人民法院在《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见》第49条中规定："个人合伙或者个体工商户，虽经工商行政管理部门错误地登记为集体所有制企业，但实质为个人合伙或个体工商户的，应当按个人合伙或者个体工商户对待。"按此规定，在民事诉讼程序中可以直接推翻工商行政管理部门登记这一具体行政行为的效力,而不是必须经过行政诉讼程序进行审查。

二、民事与行政交叉案件的表现形式

笔者认为，民事与行政交叉案件的表现形式呈类型多样化，根据不同的标准可以分为不同的种类。

1、就其产生范围而言，交叉问题主要体现在以下几个方面：

（1）调整范围的交叉问题。行政权与司法权对民事纠纷调整范围产生交叉后，行政机关的具体行政行为直接调整了民事纠纷，成为某些民事权利取得或民事责任 承担的依据。这集中体现在行政裁决诉讼之中。

（2）诉讼证据的交叉性问题。这是指民事诉讼争议标的解决以解决某个行政问题为前提，该前提问题并不是当事人直接争议的主要标的，但它决 定着案件的性质或判决的结果。因该前提附属于民事诉讼而存在，故有的学者称之为"民事诉讼中的附属问题"。此类交叉性问题产生的根源在于，具体行政行为对民事主体资格和权利进行法律上的确认与调整，影响了民事主体之间的民事法律关系。行政诉讼与民事诉讼是由行政机关的同一具体行政行为引起的，相互之间存在 必然联系。

（3）案件事实的交叉问题。此类交叉问题主要表现在行政处罚案件中。行政 机关对相对人行政违法行为作出处罚后，因该行政违法行为给民事主体造成的民事权益损害而引起的赔偿纠纷。例如，某酒店顾客因食物中毒住院治疗，某卫生防疫 站经调查，认为酒店卫生条件不符合有关规定，出售变质食物导致顾客中毒，最后对酒店作出行政处罚。酒店不服提起行政诉讼后，顾客认为防疫站应作出赔偿裁决 而提起民事赔偿诉讼。此类案件可能系民事诉讼中的附属行政问题，也可能是行政诉讼中的附属民事问题。

 2、以交叉案件中民事、行政部分的相对地位为标准，可以区分为以下几种形式：

（1）以行政争议为主、涉及民事争议的交叉案件。一般来说，这类案件具有以下特征：第一，同时存在着行政争议和民事争议，但行政争议处于主导地位；第二，行政争议和民事争议在事实上具有内在的联系性；第三，行政争议的解决是民事争议解决的前提。    

（2）以民事争议为主、涉及行政争议的交叉案件 。这类案件一般具有以下特点：第一，该类案件在本质上属于平等主体之间发生的民事争议，但是由于行政机关的介入而使民事争议复杂化。第二，当事人在民事诉讼中，不能直接要求对行政机关的具体行政行为作出处理，但可以以行政行为违法作为抗辩的理由。    

（3）行政争议与民事争议并重的交叉案件。这类案件的特点有：第一，行政争议的本身就包含着对民事争议的处理。第二，对行政争议的处理必然地涉及民事争议，反之亦然，二者不能割裂开来。 民事和行政交叉诉讼具有当事人交叉重叠、证据交叉重叠、诉讼程序交叉重叠、法律关系交叉重叠等显著特点。

三、民事与行政交叉案件的处理方式

虽然行政案件和民事案件分开、分别按照各之的程序法规定审理案件，但在行政审判和民事审判实践中，出现了行政争议与民事争议相交叉的客观现象，出现了行政争议案件的审判必须等待民事审判结果为依据的情况，也出现了民事争议案件的审判必须等待行政争议案件的处理结果作为依据的情况。如何处理行政争议与民事争议相互交叉的案件，在行政诉讼法中没有明确的规定，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第97条规定"人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼法的有关规定。"民事诉讼法第136条则规定"本案必须以另一案的审理结果为依据，而另一案尚未审结的"，中止诉讼。这条规定是目前司法实践中解决民事行政交叉案件的主要程序法律依据。但最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第61条规定："被告对平等主体之间民事争议所做出裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。"这样规定了法院可以审理行政案件中的民事争议。有些观点认为，这一条规定了可以一并审理行政争议和民事争议，即可以在行政诉讼中附带民事诉讼。但有些观点认为正确的理解应该是"人民法院可以一并审理"，并不等于"行政审判庭可以一并审理"，即不等于在行政审判程序中可以合并审理民事争议，只能是在法院内部由行政审判庭和民事审判庭分别审理行政争议和民事争议，而且要有当事人的请求为前提。 司法实践中对此交叉问题有三种不同的处理方法：

一是出现交叉问题后，先中止诉讼，建议当事人对具体行政行为或民事行为提起诉讼，待有结果后再恢复诉讼。理由是：两大诉讼法都规定了法院审理民事案件或行政案件时，必须遵循以事实为依据，以 法律 为准绳的基本原则。同时规定，证据必须查证属实，才能作为定案依据。行政机关的具体行政行为作为民事诉讼证据之一，而民事法律行为作为行政诉讼的证据之一，在诉讼中当然应进行全面、客观的审查，否则不能作为定案依据，但是，由于法律规定对具体行政行为合法性审查的认定，是行政诉讼的任务，而对民事行为效力的认定是民事诉讼的任务，而行政诉讼与民事诉讼在诉讼主体、适用法律、任务和目的、举证责任等方面完全不同，不能相互替代，因而，在诉讼中当当事人提出异议或法官认为具体行政行为有不合法之处或民事行为的效力存在问题时，应当中止诉讼，建议当事人另行提起行政或民事诉讼，待有结果后再恢复原诉讼。

二是可以直接对具体行政行为的合法性或民事行为的效力作出认定。理由：民事诉讼中当事人请求司法保护的是基基于具体行政行为所产生的民事权利，民事诉讼必须审查当事人的请求是否符合国家的法律、法规，而具体行政行为本身不是法律、法规，当事人主张的权利或实施的行为违反了法律或社会公共利益，或侵害了其他民事主体的合法权益时，尽管其权益已被具体行政行为所确认，同时虽然具体行政行为具有公定力，拘束力，执行力的效力，但根据法治国家司法最终原则以及本着事实求是的原则，民事诉讼必然涉及到对具体是否合法的审查。从诉讼 理论 上讲，具体行政行为在民事诉讼中是诉讼证据民事诉讼审查其是否合法是为了确认当事人依此主张的民事权利是否合法，最终裁决也只涉及当事人主张的民事权利能否得到保护，而不涉及具体行政行为的合法性，而行政诉讼是对行政机关具体行政行为的合法性审查，通过对行政行为合法性的审查保护当事人的合法权益，而行政诉讼中涉及对民事行为效力的认定，表现在二个方面：1、是行政机关基于对行政相对人的民事行为效力的认定而作出的具体行为，法院在审查时需要对该民事行为效力重新予以认定；2、是法院在具体行政行为进行合法性审查时，需要对与行政行为有关连的民事行为的效力认定，这二种情况中法院对民事行为效力认定是不能回避的，因为这涉及到具体行政行为所依据的证据是否确凿或者具体行政行为所认定的事实是否充分的合法性审查。而对民事行为效力的认定恰恰是法院主管范围内的事情，且在行政诉讼中，民事行为所涉及到的当事人一般均参加诉讼，法院可以依据民事法律规范对民事行为的效力直接作出确认从而为法院审查具体行政行为的合法性扫清障碍。

三是在诉讼中涉及到对具体行政行为的合法性审查或对民事行为的效力认定问题时，法官应首先审查行政机关作出的具体行为是否已超过了法律法规规定的救济期限，民事行为是否已超过诉讼时效，若不超过，可以告知当事人提起民事诉讼或行政诉讼，若当事人同意提起诉讼，应当先中止原诉讼，待相应的诉讼结果产生后再恢复原诉讼，若当事人明确表示，不再提起诉讼，法院在民事或行政诉讼中可以直接对具体行政行为的合法性或民事行为的效力作出认定，但在对具体行政行为的合法性审查或对民事行为的效力作出认定时，必须依据其所对应的实体法规规范作出判定，不能只审查其形式是否符合规范的要求。

笔者同意第三种作法，这是因为：该做法即保证了办案效率，同时又保证了办案质量，是当事主义诉讼模式和职权主义诉讼模式的完美结合，同时又避免了因认识上的不统一出现民事诉讼认定有效，而行政诉讼予以撤销的现象。其理由如下：1、二大诉讼对当事人诉权的保护期限均有明确规定，因此在告知当事人权有权提起诉讼前必须对当事人是否具有明确规定，因此在告知当事人有权提起诉讼前必须对当事人是否具有诉权进行审查。2、明确告知当事人可以提起诉讼，是尊重当事人意思自由的体现，同时也是法定对当事人进行诉讼指导的必然要求，民事诉讼和行政诉讼两大证据规则均规定人民法院应当向当事人说明举证的要求及法律后果，促使当事人在合理期限内积极、全面、正确地完成举证，这一规定表明法院在当事人举证中承担释明权的义务。3、是法院重要职能的体现。无论是民事诉讼还是行政诉讼，都是在法院主持下进行，行政诉讼法赋予法院在行政诉讼中的司法审权具有撤销或者维持具体行政行为的效力，民事诉讼法赋予法院在民事诉讼中的司法审查权具有全面、客观地审查所有诉讼证据，确认其有效或无效的效力，可见，对作为民事诉讼证据具体行政行为的审查，或是对作为行政诉讼证据的民事行为的审查，是法律赋予法院的重要职能，只是诉讼程序不同，审查的方式、角度、结果的处理等不同而已。4、是法院公正司法的本质要求，法院代表国家行使审判权，享有处理社会各种民事权益及大部分行政争议的最终裁决权，独立、公正、权威是其本质要求，这就决定法院主持进行民事诉讼，必须平等对待和审查双方当事人所提出的证据，不因证据制作主体不同而有区别；同时，法院主持行政诉讼，必须对行政机关所认定的事实进行全面的审查，而不能仅仅以行政机关的具体行政行为所认定的事实为依据，唯此也才能体现法院行政诉讼和民事诉讼的独立、公正与权威。值得注意的是，笔者设计的解决两大诉讼交叉问题的 方法 ，还有待于立法上的支持。矛盾焦点体现在告知当事人对证据有异议，具备诉权的可以提起诉讼，而当事人明确表示不再另案提起诉讼，法院审查认定作出判决后，当事人另案提起诉讼是否应予立案的问题。笔者认为，在此情况下，应当对当事人起诉作出限制，因为在诉讼中当事人明确表示不再提起诉讼是其放弃诉权的意思表示，应当理解为是当事人的诉讼行为，法院依据当事人放弃诉讼的意思表示，依职权启动了对涉及其它诉讼领域的证据效力的审核认定，可以避免当事人滥用诉权，有利于司法的公正与统一。如果不限制当事人的诉权，法院的告知和当事人的意思表示已无实际意义，不能从根本上避免判决不统一的现象。综上，民事诉讼与行政诉讼的交叉问题是困扰法院的一个难题，正确处理好两大诉讼在受理与审理中的交叉问题，对于化解社会矛盾，避免当事人缠诉，提高诉讼效率，维护社会稳定起到积极的推动作用。

四、寻求处理民事与 行政交叉案件方法的意义

民事行政审判工作是我国审判机关工作的重要组成部分。据权威统计，我国审判机关每年审结的民事行政案件约500万件之多，从事民事行政审判的人员占法院全体人员的50%左右，在审判实践中，行政诉讼与民事诉讼交叉问题经常存在，设法处理好二者的交叉问题，有以下重要意义: （一）有利于更好地树立司法权威，提高法律和法院在人民心目中的地位。（二）有利于行政机关依法行政，提高行政机关的工作效率。（三）有利于保护公民，法人和其他组织的合法权益。（四）有利于更好地化解社会矛盾、构筑平安和谐，维护社会稳定，坚定和巩固公众对法律的认同感和信仰度，并从根本上推动依法治国这一基本方略的实施。

注释：

 参见张来福 晏和平：《民事诉讼中的行政先决问题》，中国法院网。

 参见刘峥、刘洋：《对我国民事与行政纠纷交叉制度的初步构想》，载于《人民法院报》。

 参见康宏亮、董陪红：《浅议行政诉讼与民事诉讼交叉问题 》，载于《法律教育网》。

 参见方建生、张朝泓：《从本案谈民事与行政交叉案件的解决》，中国民商法律网。