作为多元化解决纠纷机制之一的诉前调解方式，在实践中有三种运作模式，一是委托诉前调解。该方式发轫于沪、苏两地，是经各方当事人同意，法院委托与当事人有特定关系或者与纠纷有一定联系的企事业单位、社会团体或者其他组织和具有专门知识、特定社会经验、与当事人有特定关系并有利于促成调解的个人作为主持人对民事纠纷调解的方式。2004年11月《最高人民法院关于人民法院调解工作若干问题的规定》第3条第2款确认了委托调解这一创新方法，使其上升为一项正式的司法制度；二是法院附设人民调解工作室，工作室隶属于司法行政部门，业务上受法院指导。经当事人选择，由人民调解员主持，就地对前来法院起诉的纠纷进行诉前调解；三是法院立案庭（或诉讼服务中心）设立诉前调解组，在审查立案阶段前，由专门法官主持对纠纷进行诉前调解。目前，理论界对前两种运作模式，大多予以肯定。但对法院直接进行诉前调解的做法，诟病不少。有观点认为，该做法侵犯了当事人的诉权，是法院利用职权迫使当事人作出权益让步的息讼方式，不利于公平正义社会建设。“可能导致以‘方便群众’之名行剥夺人民诉权之实，也可能导致司法权越位于诉权制约和程序规制的范围之外”。

厘清法院是否可以主持诉前调解的问题，应从人民法院开展诉前调解是否具有正当性来认识。笔者认为，在推进中国法治建设的背景下，不提倡由法院直接对当事人前来起诉的案件进行诉前调解。

一、从制度逻辑看，法院开展诉前调解有深刻的社会根源

我国的诉讼调解制度起源抗日战争和解放战争时期的根据地和解放区。其时以马锡五审判方式为模式，确立了“调解为主、审判为辅”的民事审判基本原则。中华人民共和国建国后，人民司法工作秉承这一优良司法传统，坚持十六字方针，即“依靠群众、调查研究、就地解决、调解为主”，以调解的方式解决人民内部矛盾。1954年《人民法院组织法》颁布前，最高法院还针对“案件积压很多，引起群众不满”，且审判错误连连发生的情况，要求各级法院建立人民接待室，对处理不甚复杂、毋需很多调查即可解决的简易纠纷，由人民接待室先行调解。这个做法可以说是法院诉前调解制度的雏形。之后，随着历次的司法改革，人民接待室逐步演进为信访室、告申庭和现在的立案庭。

改革开放后，调解解决纠纷的方式再次作为法院办案的重要形式。从1982年至1991年，作为民事审判的基本原则，法院调解工作经历了从强调“调解为主-着重调解-自愿合法调解”的变化。1992年至本世纪初，随着审判方式改革的不断推进，受被动司法观念的影响，法院立案和审判以“不告不理”为原则，诉前调解工作方法因缺乏法律依据没有得到提倡。

近年来，随着社会的加快转型，诉讼案件数量急增。为解决案多人少的矛盾，法院寻求通过引入ADR多元化矛盾纠纷解决机制应对“诉讼爆炸”，但由于民间调解力量薄弱、司法行政调解动力不足、社会调解资源匮乏等因素的影响，并不能起到很好的效果。特别是在构建和谐社会的目标确立后，单纯的诉讼调解显然不能为社会转型期较多的矛盾纠纷提供高效的纠纷解决机制，在能动司法理念的引领下，法院径直开展诉前调解的做法开始兴起。2007年3月，最高人民法院《关于进一步发挥诉讼调解在构建和谐社会中积极作用的若干意见》，明确提出人民法院可以在立案阶段对案件进行诉前调解。

二、从程序逻辑看，法院主持诉前调解属于非诉程序解纷的性质

诉前调解是非诉程序解决纠纷方式的应变。但在法院民事审判工作中，非诉程序解决纠纷的功能主要由法律规定的特别程序督促和公示催告程序承担。二者对事实清楚，法律关系明确，证据充分的案件使用支付令或公告方式进行，不需进入诉讼程序。特别程序的有效利用，极大地提高了法院处理纠纷的效率和效益，减少了当事人诉累。在当今法院面对“诉讼爆炸”和倡导能动司法理念的背景下，法院通过启动特别程序，使大量纠纷不必进入诉讼程序而得到迅速解决，自有其内在逻辑性。

法院审判必须符合程序正义的要求。程序正义强调对当事人主体的尊重，让当事人能够根据自己的意愿在法律规定的范围内自由选择实现其诉求的司法程序，以保障合法权益。这种保障既可以是通过法院判决获得的，也可以是在法院主持下通过当事人之间的合意达成的。但必须在尊重当事人诉权的基础上，由双方当事人合意解决纠纷以维护其合法权益。但诉前调解的方式，既容易忽视当事人的程序选择权，又可能使实体要求牺牲一方当事人的利益。

三、纠纷解决不能危及公平正义，诉前调解应还原于社会调解

诉前调解为法院克服案多人少矛盾及以和谐的方式解决纠纷打开了便捷的通道。但目前我国对诉前调解缺乏明确的法律规定。法院主持诉前调解也缺少制度上的支持。在司法实务中，一些法院也存在对诉前调解的程序，譬如启动时间、法官回避、管辖等问题缺乏规范管理。有的法院甚至把诉前调解异化为提高案件调解率，应对审判质效考核的功利手段。这些都在客观上容易引起社会的误解，以至于有人直言法院“不调不立”。因此，笔者认为，法院直接进行诉前调解的方式不宜提倡，诉前调解应回归非诉解纠机制的“社会性、人民性”的功能，还原于人民调解或社会调解本质。

1、强化立案引导，推进法院附设人民调解工作的深入开展。完善立案释明，诉讼引导机制，积极支持司法局在法院附设人民调解工作室开展诉前调解工作。同时，建立培训学习制度，积极组织专职调解员通过庭审观摩、组织旁听和调解实例分析、开展经验交流等多种形式，指导调解工作室调解人员更新法律知识，提高调解水平。

2、加强委托调解工作，借力社会机构开展诉前调解。在各方当事人同意的前提下，借力行政机关、民间组织开展委托诉前调解工作。法院对委托案件实时跟踪，及时和调解员联系，对调解员进行业务指导，要求将案件的处理结果及时函告法院，做好案件的善后事宜。

3、完善人民调解协议司法确认审查机制，对于经诉前人民调解的案件，遵从当事人的意愿，双方申请司法确认的，法院以“确字号”立案并由审判法官予以审查后出具人民调解协议确认书，并免收诉讼费用。