内容提要："分散利益组织化"是推动社会治理和社会结构转型的重要途径，治理的核心表现为权威的"多中心化"，而不再是以政府作为"单一中心"的政治权威，治理是各种公共和私人的机构管理其事务的诸多方式的总和，既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或认为符合其利益的非正式的制度安排。笔者结合最高院三项重点工作中的促进社会管理创新，观察我国利益组织化的现状和困境，并从理论和实证的角度诠释利益组织化作为社会基础建构来推动社会管理创新是一项可能而且有益的工作。（全文约6660字）

一、"分散利益组织化"博弈选择的理论基础

行政法的博弈性与行政法平衡目标的契合、行政法价值目标决定了"分散利益组织化"的博弈选择及其博弈内核与形式,行政法平衡目标在很大程度上要借助于博弈来实现。"分散利益组织化"的博弈选择具有的"行政"与"合意"的双重属性,使其成为行政法对博弈选择的缩影。"分散利益组织化"的博弈选择的内核是物质优惠与权利让步的交换,其过程是一种标准形式的博弈。

（一）行政法的博弈属性

博弈理论(GameTheory)是运用数学方法构造人类行为的理论。现代行政法平衡目标的实现在很大程度上取决于博弈的普及和研究程度,因而博弈理论也应成为现代行政法(学)重要的研究分析工具之一。根据博弈理论，博弈是指存在利益竞争的双方，为谋求互惠而既对峙又合作的战略选择。如果用博弈论来分析社会中的这类现象,就可以对参与竞争的各方的行为作出解释，如果参与竞争的当事人用博弈论作理论指导，必将使自己在竞争中降低成本和行为理性化。而人类社会所谓的制度是特定范围内多人多次博弈的结果，运用博弈论来分析行政法，就要求现代行政法律制度应该是以规范行政行为为核心，体现多元利益主体之间的竞争与合作的战略选择。

（二）行政法平衡论概述

平衡论主张，现代行政法应当追求行政主体与行政相对人之间法律地位的平等性，兼顾公益与私益，并在此基础上进行沟通和合作、制约和激励，以减少成本，提高行政效益，实现行政目标的理性。而博弈有利于节减行政成本。按照科斯定理,法律制度存在的合理性，当归结为理性的制度能节减交易成本。 不同的行政法律制度由于博弈的充分性不同，从而具有不同的理性程度。同样，行政法的合理性，在很大程度上应归结为行政法能够节减交易成本，提高行政效益。因而，行政法的博弈性对之于行政法的成本效益分析显得尤为必要。博弈有助于实现平衡目标。行政行为的博弈特质、作为博弈结果的行政法律制度和行政法律关系的博弈性，即使在强制性的行政行为中,亦有所表现。实际上，无论是行政法制定过程中的利益群体之间的博弈，还是行政执法、司法审查之中行政主体与相对方之间、司法主体与诉讼当事人之间的博弈等，都是围绕着行政主体与行政相对方这一核心矛盾而展开的，是有助于实现平衡目标的。

（三）行政法的博弈性与行政法平衡目标的契合

上述的契合表明现代行政法的平衡性与博弈性是统一的。从立法角度，强式行政较多地体现了传统行政法律关系之行政优先性与强制性，强制行政具有公定力、确定力、拘束力与执行力。但是，平衡论仍然可以被认为是一种利用博弈方法作为分析、认知现代行政法的认知模式。 行政执法过程中博弈的特征虽不如非强制行政明显。但是，这并不能否认作为整体的行政法在制定与适用过程中,其实质仍是博奕的。因此，现代行政法平衡目标在很大程度上要借助于博弈来实现。一方面，在立法过程中，平衡论主张通过开放的渠道，吸纳多方意见，激励多元利益主体通过各种途径，例如立法听证，从而影响着具体行政法律制度的形成，另一方面，行政法律关系的实际形成过程中，行政主体与相对方在法定范围内，应充分博弈，以保证充分利用合法合理的公益与私益增长机会，谋求平衡，进而实现现代行政法的价值目标。

二、"分散利益组织化"博弈选择的法理分析

管理法旨在通过政治性规则来实现政治目标。控权法旨在消极保护公民权以抵制行政自由裁量权的滥用，或者防止公务人员滥用职权。而行政法中的平衡论则主张现代行政法应通过正常行政秩序的维持，借助行政法治实现行政法的终极目标即公民自由。由于"分散利益组织化"博弈选择是公法私法化的典型代表，它既兼具契约之自治性、自主性、双方合意性，又有限度地体现着行政行为的优先性。因此，"分散利益组织化"博弈选择可视为行政法对博弈选择的缩影。

（一）"理性人制度"理论概述

理性人假设是法律制度以及经济制度等赖以存在的重要基础。 双方参与基础上的理性博弈，有利于经济地实现行政目标。一般而言，行政相对方对于私益的增长，呈现为一种近乎本能的关注，并为之付出努力。因此,行政法必须要规范"分散利益组织化"博弈选择，使得双方的博弈在理性的限度内、依法定模式而为。

（二）"分散利益组织化"的博弈内核

行政法究其本质而言，也是一个充满交换与交易的结构。"分散利益组织化"之所以能够在博弈过程中达成合意，当归因于"分散利益组织化"博弈的物质基础。对于行政而言，"分散利益组织"博弈性的基础是以行政优惠换取"合意"的行政特权,以便实现行政目标。对于相对方而言，"分散利益组织"的博弈性在于以相对方自治权与自主权的部分让渡，换取行政优惠，从而最终有利于私益增长。在"分散利益组织"博弈过程中,行政主体与行政相对方都必须作必要的让步，才能使得"分散利益组织化"博弈兼具"行政性"与"合意性"的合同基础，提供博弈的前提。由此可见，"分散利益组织"博弈的内核是"物质优惠与权利自主"之间的交换。

（三）"分散利益组织化"的博弈形式

标准形式的博弈大致有两种类型：第一，不完全信息博弈，即双方都知道自己的收益与对方的收益，而且同样知道自己与对方可供选择的战略，但并不知道对方将会最终选择何种战略。第二，完全且完美信息博弈，即双方都完全了解博弈的结构，且都能预测到双方的战略选择结果。这两种类型分别与"分散利益组织化"博弈的签订与履行阶段相对应，"分散利益组织化"博弈的签订是不完全信息博弈, "分散利益组织"博弈的履行是完全信息博弈。

1、不完全信息博弈。不完全信息的"分散利益组织化"博弈签订之前，存在着来自三个方面的竞争基础上的博弈。其一，行政相对方之间的竞争性；其二，行政相对方就物质优惠与行政主体之间的博弈，以尽可能低的私人成本实现私人目标；其三，行政主体在博弈的过程中不断地进行物质优惠的调整，以期以最低的行政成本实现行政目标。"分散利益组织化"博弈的签订之所以采用不完全信息的博弈，旨在以最低的行政成本实现行政目标，这就必然要导致博弈的多层次性与复杂性。因此，竞争性是造成"分散利益组织化"实体博弈性的关键因素，这同时也造成行政主体与相对方都难以预测到对方的战略选择，只能在不完全信息反复博弈的过程中，实现双方都满意的博弈结果。

2、完全信息博弈。"分散利益组织化"博弈一旦进入实际履行阶段，就必然是完全信息的博弈，否则，对于任何一方当事人而言，都可能产生非约定或法定的额外义务，从而妨碍合同的实际、全面、及时地履行。行政主体在享有持续的指挥与监督特权的同时，必须要以持续的及时的物质优惠兑现为条件。此外，当"分散利益组织化"博弈缔结之后，缔结时所依据的事实发生变化，导致一方产生了不合理的负担或不能实际履行时，便将面临着变更或解除的问题。此与行政主体单方解除或变更行政合同并不一样，行政主体单方解除或变更行政合同是行政特权的一种体现，它是以物质优惠为基础，或者以法定的行政补偿或行政赔偿为条件，它是一种完全信息博弈。但双方协商变更、解除合同，实际上是双方主体未能在缔结合同时加以准确预测的情形，因此，这实际上是一种合同实际改造过程中的不完全信息博弈的再现，合同主体就履行该合同的全部内容或部分内容进行新一轮的完全信息博弈，此种博弈仍然是关于物质优惠或者补偿与行政特权的交换问题。     

三、"分散利益组织化"博弈选择的实证分析

"分散利益组织化"双方受利益最大化的驱使而为的多方博弈，最终总要归结为行政权与相对方权利配置。因此，行政法博弈的对策均衡的核心是"分散利益组织化"双方权利的结构性均衡。

（一）"分散利益组织化"权利(力)配置博弈的基本类型

行政权与相对方权利配置博弈主要包括三种基本类型：其一，行政-相对方博弈。行政往往倾向于扩大行政管理范围、增强行政管理强度，以便高效率地实现行政管理目标，实现公益最大化，与之相左，相对方则倾向于严格制约行政权，扩大社会自治范围与企业经营自主权，寻求私益最大化。由于行政权与相对方权利、公益与私益之间的矛盾，行政主体与相对方就必然要进行激烈的博弈。由于经济组织与行业组织之日渐兴起以及各种利益集团的迅速崛起，促成了行政-相对方博弈之日趋频繁而激烈，这就有力地推动了行政权与相对方权利结构性均衡的形成。显然，如果行政主体与相对方之间的力量悬殊过大，那么，就不可能存在真正的行政-相对方博弈，也就无法实现行政法的平衡。其二，立法-行政博弈 。鉴于行政权既有维护公益、保护私益的作用，又有可能被异化为行政寻租的工具而侵犯私益、有悖公益，因此，立法者在进行行政权与相对方权利配置时，就必然要顺应民主政治与市场经济的要求，试图严格控制行政权。对此，行政主体不仅会依据宪法据理力争、还极有可能凭借公益名义向立法者施加压力，以图影响立法决策有利于已，立法-行政博弈因此而起。作为一种立法权与行政权相互制衡、直接较量的结果，由立法-行政博弈所形成的对策均衡，一般都被限定在立法者能够容忍、行政主体可以接受的范围之内。此种博弈是实现行政法平衡的关键力量，如果立法权过大、或者行政权过大，都不利于立法-行政均衡的形成，从而制约了行政法从失衡趋向平衡。其三，立法-公众博弈。诚如约翰·斯图亚特·穆勒所言：代议制政府在"利益集团影响之下有与社会的普遍利益不完全一致的危险" ，这就决定了在开放的立法过程中进行的立法-公众博弈有助于防止立法机关的非理性妥协，从而全面回应社会需要。而且，鉴于市场信息的分散性与立法决策的集中性之间存在悖性，民主立法过程的实质就必然是一个公众与立法者相互交换信息、彼此沟通、相互影响的过程。立法-公众博弈及其对策均衡的形成，有助于防止立法者旨在寻租而为的暗箱操作，或者因屈从于利益集团压力而成为强势私益主体的"俘虏"，疏于保护弱者。此种博弈是实现行政法结构性均衡的一条必经之路，也是平衡法得以存在与维持的社会基础。

由此可见，行政法权利(力)配置博弈以民主的方式促成了行政法的理性。行政-相对方、立法-行政、立法-公众这三类博弈，往往呈现出相互交叉、互相影响的关系。而且，司法审查总是作为一个重要筹码存在。譬如，立法-行政博弈必然要顾及相对方的权利需求，立法-公众博弈不可能不考察行政干预的利弊，行政-相对方博弈也自然要影响着立法决策。因此，通过行政权与相对方权利配置的多方博弈所形成的对策均衡，正是行政法平衡的重心所在。

（二）"分散利益组织化"权力配置博弈的法律规制

在市场经济体制下，能否实现对行政主体行政权与市场主体权利作均衡性配置，直接决定着行政法的平衡与否。因此，笔者选择中国经济行政法的权利(力)配置为例，来展示行政法博弈模式的内涵以及对策均衡的形成过程。

1、宪法规制。现行宪法关于政府与市场关系的规定限定了经济行政法的选择范围。宪法所设定的基本框架主要包括：①实行市场经济；②进行宏观调控；③体现平等原则；④实行依法治国②。这一基本框架就限定了行政主体与市场主体的策略选择范围，立法主体的策略选择也自然要受制于宪法限制。

2、其他法律制度规制。为了维护法制统一，经济行政立法应当依法而为，不得与现行有效的法律相冲突。法制统一原则无疑限定了经济行政法主体的策略选择以及均衡结构，譬如，产业政策、财政政策、税收政策、货币政策、金融政策、价格政策等行政法规或者部委规章，必须依法制定，不得与现行有效的法律相背。

3、现行有效的法律制度框架规制。由于存在着限制行政权需求(行政主体策略)与市场主体权利需求(市场主体策略)的一些共同约束因素，这就决定了经济行政法的构建与制度变迁只能在既定的社会结构、宪政结构与现行有效的法律制度框架中进行。由于经济行政法只是整个制度结构的一个组成部分，其演变与发展不可避免地要受制于处于转型期的政治、经济、技术、观念等社会因素的限制。因此，社会结构对经济行政法主体的策略选择范围以及均衡结构的限定性，就使得过分滞后于或者超前于社会结构的经济行政立法倾向，一般不会为立法机关所接受。

（三）"分散利益组织化"经济行政法的权利(力)配置

经济行政法权利(力)配置格局，得之于立法机关依据法定程序对行政主体与市场主体之间关于经济行政法的制度效益、立法目标、组织形式、行为模式、法律责任等基本问题，在既定的社会结构与宪法约束下进行博弈所形成的对策均衡的确认，这种格局还将随着社会结构与宪法约束的改变而受到持续的边际调整。

1、组织效益。市场主体与行政主体都希望经济行政法能降低成本、提高效率，但二者的效益评价标准却不尽一致。惟此，立法机关必然要对两种效益观进行整合，以保证其所制定的经济行政法的预期社会成本小于预期社会收益。市场主体倾向于认为经济行政法应禁止行政主体以各种方式侵犯市场主体的财产权利与经营决策权，以提高企业效率、维护经济自由。

2、立法目标。行政主体认为经济行政法应有助于保障社会公平---这主要包括大企业与小企业之间、公有制企业与非公有制企业之间以及不同地区、不同行业的市场主体之间的法律地位平等，这就要求经济行政法授予行政主体更多的行政权以有效维护行政管理秩序、进行各种私有财产征用、税款征收，通过各种转移支付以提高社会福利水平。显然,市场主体与行政主体各自所主张的立法目标差之甚远。立法机关必须兼顾私益与公益，基于行政主体与市场主体的多方博弈，将经济行政法的立法目标定位为既要促进市场效率、又要兼顾社会公平，既要保障经济自由、又要促进有序竞争。 

3、组织形式。市场主体通常认为，为了保障其最优地进行技术与资本组合，经济行政法应赋予市场主体充分的企业组织形式自主决策权，由市场主体自主地决定是否采用个体制、合伙制、有限责任公司、股分有限责任公司或者其他企业组织形式，并由市场主体自主地决定企业的设立、变更、分立、兼并、重组、解散、破产等,而无须行政干预。但是，行政主体却倾向于认为，由于中国尚处于转型时期，市场尚不成熟，市场主体普遍不够理性，因此，经济行政法应赋予行政主体足够的行政许可权，以便通过对企业组织形式的管理来培育市场、引导企业，从而既防止垄断组织的出现、又推动产业结构的调整与升级，并能有效地防止国有企业国有资产的流失。行政主体与市场主体之间的对立决定了立法机关必然要对这两种相异的策略选择进行整合，在赋予市场主体相对独立地自主决策企业组织形式权利的同时，又赋予行政主体必要的企业组织申批权与生产经营许可权，作为博弈的结果之一，各种行业组织与社会中介组织也就应运而生。

4、行为模式。市场主体认为，经济行政法应该尊重市场机制，赋予市场主体在价格信号的引导下自主决定企业的人财物与产供销等经营自主权，而无须行政主体干预市场的资源配置；对于必要的经济行政行为---尤其是行政自由裁量行为，要本着提高企业效率的宗旨来设计行政程序，以严格制约行政权、保障市场主体全方位参与行政。但是，行政主体却倾向于对市场进行普遍干预，以避免由市场失灵所造成的经济波动；主张经济行政法应赋予行政主体干预市场的行政自由裁量权，以纠正市场失灵、提供公共物品、降低通货膨胀率或者失业率。显然，市场主体与行政主体对行政行为模式的设计要求相去甚远，这就迫使立法机关对这种张力进行整合，既承认必要的行政干预有助于纠正市场失灵、又要确立规范的行政行为模式以防政府失灵，要求政府既在宏观上对整个市场进行调控、引导、又要强化对自然垄断企业的微观管制。对此，立法机关要对双方的预期违法成本与预期违法收益进行衡量，并据此确定适宜的行政监督的范围与方式以及以司法审查为核心的监督行政的广度与深度。

四、结语

我国要想建设一个民主法治国家，无法通过政治化的、非制度化的个体行动得到实现，一条切实可行的路径是公众可以通过组织化，以个体利益组织化的结构和方式进行表达，政府则相应地开辟允许社会个体进行组织的制度空间。况且，我国很多民众已经意识到了"分散利益组织化"的诉求，那么，作为政府应该在制度层面上变革社会组织管理体制，显然，推动"分散利益组织化"的博奕就是一个理性的选择。

注释：

1、参见张文显：《二十世纪西方法哲学思潮研究》,法律出版社,1996年版,第214-216页。

2、行政法理论基础皆是围绕着这一核心矛盾而展开的。不同的矛盾认知模式--主要是辩证思维与认知思维之间的区别--有不同的对待行政法核心矛盾的态度。无论是控权论、管理论与平衡论，皆是如此。其中，管理论旨在保护行政权却疏于维护相对方权利；控权论偏重于控制行政权以维护公民权；平衡论站在行政主体与相对方之间,试图在双主法律地位平衡的基础上兼顾双方利益。

3、参见[日]盐野宏：《行政法》，杨建顺译，法律出版社，1999年版，第100页；姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社，1999年版，第154页。

4、参见包万超：《平衡论的比较研究》，《中国法学》，1999年第2期。

5、控权论经历过两个阶段的演变，从限制行政自由裁量权到限制公务人员滥用职权，不过,]，其核心仍是控制行政权。控权论是建于英美规范主义之上，并与主要以功能主义传统为基础的管理论形成对照。

6、理性人，并非一定意味着人总是向着经济利益的，理性人更多地意味着人的趋利避害特性。倘若人大多并不理性，那么，法律制度，就不可能通过其预设的肯定性法律后果来保证行为人按照法定行为模式来调整自己的行为，以实现法律的指引、规范、教育、激励和惩戒功能等，法律制度亦就不起作用。

7、参见E·博登海默：《法理学法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社，1999年版,第148页。

8、参见道格拉斯G·拜尔、罗伯特H·格特纳、兰德尔C·皮克：《法律的博弈分析》，严旭阳译，法律出版社1999年版，第2-5页。此书是国际上第一部系统地运用博弈理论与信息经济学的分析工具来研究法律及法律问题的著作。

9、立法-行政博弈只能在既定的宪政结构之中进行。对于中国而言,立法-行政博弈只是意味着立法权与行政权在行政法制度变迁过程中的相互作用与理性选择问题,并非指人大与政，之间的对立；亦即立法-行政博弈只能在政府从属于人大这一宪政结构之中进行。

10、转引自丹尼斯C·缪勒：《公共选择理论》，杨春学等译，中国社会科学出版社1999年版，第281页。