近几年来，由于经济社会发展和诉讼费用下降等诸多因素的共同影响，人民法院受理的案件逐年递增。尤其是基层法院的审判压力越来越大，案多人少矛盾日益突出。如何在现行的工作机制框架内，合理地配置内部司法资源，通过机构、人员等因素的优化组合来提高司法水平，是基层法院面临的重大现实课题。

 

一、背景资料：案多人少矛盾与司法资源配置的不合理性

 

国务院《诉讼费用缴纳办法》实施后，诉讼门槛相对降低，2008年最高法院又对民事诉讼管辖进行了调整，基层法院收案数猛增。以沭阳法院为例，1996年以前，每年平均收案数在2000-5000件左右，1997年-2004年，每年平均收案数在8000件左右，而自2005年以来，每年平均收案达到12000件左右，2008年已达到15000余件，与2005年相比增长42%。（见表一）

而根据现有统计情况，全院法官人数基本维持在90名左右，审判一线法官正常情况下只有70名。由此带来的问题主要表现在以下几个方面：

 

（一）审判资源严重不足。2006年，该院共受理各类案件11267件，结案10410件，同比分别上升5.5％和15％；2007年，受诉讼费下调的影响，收案有所增长，共受理各类案件12249件，结案11661件，同比分别上升8.7％和12％；2008年，受诉讼管辖调整的影响，收案量大幅增长，共受理各类案件15196件，结案14456件，同比分别上升24.08%和23.97％。然而，全院法官数量却并没有随之增加。2006年，该院审判部门共有法官92人，2007年，仅有89人，2008年，虽然受案量大幅上升，仅有90人。这直接导致一线办案法官审判压力逐年加大，2006 年，该院审判一线法官人均结案158件，2007年人均结案174件，2008年达到204件，结案最多的达到了692件，案多人少的矛盾愈发尖锐。（见表二、表三）

 

 

（二）审判质效相对不高。面对汹涌而来的案件,法官们只能忙于尽快把案件出手，案件质量和审判效果根本无暇顾及。在这种情况下，案件积压问题日趋严重，在一定程度上造成平均办理周期延长、上诉改判案件的增加。以沭阳法院为例，作为全省人口第一大县，从绝对数上分析，多年来的收结案数一直位居全省前列，但近三年来全院几项主要审判质量效率指标却一直在全省乃至全市法院排名中处于中下游水平[1]，尤其是发改率比较突出。（见表四）

 
 
 

（三）部门间工作量极不均衡。近年来，刑事、行政案件虽然也有所增长，但从实际情况来看，民事案件在基层法院审结案件中所占比例最大，同时增长也最为迅速，因此当前案多人少的矛盾仍主要体现在民事审判工作中。以沭阳法院为例，2008年，该院民庭共有法官13名，审结各类民事案件3381件，人均办案260件；刑庭共有法官6名， 审结各类刑事案件1241件，人均办案206件；行政庭共有法官3 名， 审结各类案件34件，人均办案11件。（见表五）不仅审判部门工作量存在差距，审判部门与非审判部门、非审判部门之间工作量也存在差距。与此同时，即使在同一部门内部，也存在忙闲不均的现象，如在审判部门，法官之间的年办案可能会相差数十件乃至二百多件；而在非审判部门，由于分工不同，工作量相差很大。

 

表五

二、原因分析：行政化的管理模式与司法规律不相协调

 

（一）机构设置重叠和职能模糊不清。在国外，一般来讲，法院内没有界限分明的审判业务部门，只有承办案件的法官和负责行政事务的其他工作人员。在我国，由于受到传统思想和前苏联模式的影响，法院内设机构按照审判业务的不同进行分设，如民事审判庭、刑事审判庭、行政审判庭等，而为了刻意地划分案件类型，在民事审判又分设民一庭、民二庭。这种设置虽然为专业化地处理案件提供了便利，但从审判资源的利用上讲，又不符合现实情况的需要。以民事审判为例，就沭阳法院而言，民一庭显然要比民二庭大得多，机构设置上重叠，人为地造成审判工作量的不均衡。同时，由于两个部门处理的案件都属民商事案件，刻意地分开审理，导致部分案件难以确定属哪一审判部门，而其中存在裁判尺度不一致等问题更为普遍。同时案件管理部门设置分散，立案和案件录入在立案庭，案件质量监管在审监庭和审管办，而审判运行态势分析则单独由审管办承担，研究室的调研职能得不到充分发挥，这一模式大大削弱了案件管理的统一性和有效性。

 

（二）司法政务部门设置过多。受司法行政化管理模式的影响，基层法院司法政务部门往往与上级法院对口设置，由此带来诸多问题，最为突出的是严重浪费了审判资源。每个司法政务部门必然要分配相应的人员，配备相应的领导，在人员总数相对固定的情况下，严重挤占审判部门工作的人员。沭阳法院目前有司法政务部门7个，具有审判资格的人员为9人，占司法政务部门总人数的32%。（见表六）同时由于司法政务部门之间部分职能相近，职责不明和相互扯皮等问题也时有发生，降低了司法工作效率，给审判工作也带来了一定的负面影响。

表六

三、现实路径：内设机构的重组优化

 

目前，针对基层法院内设机构的改革，主要有两种方案：一是设立案件管理中心、审判中心、执行中心和司法政务中心，条块化地按照工作性质的不同进行重组[①]；二是对个别审判部门进行重组，重点是平衡部门之间的工作量[②]。我们认为，基层法院内设机构设置应当考虑不同地区和法院的具体实际，本着便利审判、实现审判质效的最佳为原则。

 

（一）整合审判业务部门。宿迁地处苏北，属经济欠发达地区。结合经济发展和受理案件情况，我们认为，采取第一种方案，虽然对解决人力配置问题大有裨益，但其中面临工作磨合等问题更为繁杂，而采取第二种方案则可以避免上述问题。首先，该方案可以达到优化审判资源配置的目的，实现审判业务部门与司法政务部门人员配置的合理性。其次，方案不需要对审判工作作较大调整，有利于保持工作的连续性。

 

具体方案是：考虑到行政案件较少和平衡民一庭、民二庭工作量，可成立民行案件审理中心，民一庭、民二庭、行政庭合署办公，负责民商事案件和行政案件审理工作；立案庭、审监庭、审管办负有案件管理职能，研究室与审管办负有审判调研职能，可成立案件管理中心，立案庭、审监庭、审管办、研究室合署办公，负责诉前调解、案件管理、再审案件审理和审判运行态势分析评估；法警队警务保障职能部分与执行局职能交叉，可成立执行中心，执行局、法警队合署办公，负责执行工作，兼负司法警务保障工作；刑庭和人民法庭工作量较大，从案件管理等角度考虑，二者均保持不变。

 

以沭阳法院为例，2008年民事和行政审判部门法官人数为18人，人均结案数为231件，而根据上述方案，法官将达到23人，人均结案数为181件，减少50件，可有效缓解审判压力。同时，案件管理的职能将更为集中，从立案到结案、质量评查、审判运行态势分析，实现了信息资源共享，可有效提高案件管理的质量和效率。

 

（二）重组司法政务部门。司法政务部门属审判保障部门，其工作质量和和效率如何直接影响到审判业务部门的工作质量与效率。针对当前司法政务部门设置过于分散的弊端，我们认为，应当根据工作性质和人员配备等情况进行优化重组。

 

可行的方案是：成立司法政务中心，包括政治处、办公室和行政科，负责党组织建设、人事、内外协调、会务接待、财务装备管理，并承担文字材料工作。除必要的人员外，可考虑把具备工作条件但不具有审判职称的人员配备在中心；纪检、监察是监督机构，且所占法官人数较少，从工作性质角度考虑，纪检组、监察室保持不变。根据这一方案，以沭阳法院为例，仅需为司法政务中心配备8人，比目前减少5人，可大大拓展人员调配的空间。

 

（三）完善运行模式。成立各个中心并不是简单地把人员合署办公即可，而是要进一步理顺运行机制，从而提高工作质量和效率。我们认为，各个中心可设立主任，由院领导兼任，负责协调工作和案件把关，原各部门的名称保留，但分配案件不再按部门分案，根据审判人员情况和专业化要求分案。在业务中心内部成立联席会议制度，定期协调相关事务，研讨案件。司法政务中心也只保留原有部门名称，不再按部门分配工作任务，而是根据个人具体情况分配工作任务，以此淡化部门意识，提高运行效率。

 

 


[①] 发达地区法院大多认为此种方案更为适宜。

[②] 有的法院认为，在上级法院没有推行改革的话，宜采取此方案。


[1] ①数据来源于全市和全省法院审判管理通报。