行政许可听证制度作为行政程序中的核心要素，可以给相对人参与许可决策的机会，保证许可客观、公平、公正，是现代行政程序法中核心制度，为各国所广泛采用。我国《行政许可法》明确规定了行政许可听证制度，系统地规定了听证的提起、范围和程序, 声明申请人、利害关系人不承担行政机关组织听证的费用, 听证公开和根据听证笔录作出行政决定等内容。笔者认为，我国《行政许可法》在有关听证的参与者、听证的适用范围和听证的形式等方面有待进一步健全与完善。

一、听证的适用范围应扩大

对行政机关实施行政许可中听证制度的适用范围，行政许可法规定了行政机关应申请举行听证和依职权主动举行听证两类事项。对于许可机关应当主动举行听证的事项，行政许可法规定为法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可听证事项。从立法本意来看，是基于行政许可行为繁杂、听证事项难以概括，将主动听证事项范围留待单行法规定和许可机关自行决定，能够照顾到不同种类行政行为的特点，为听证的范围不断扩大留下充分空间。但在实践中由于相关配套的法律、法规滞后常容易导致听证无法可依。而且就我国目前的状况而言，法律、法规、规章作上述规定的情形尚不多见。因此，一方面要在制定和修订行政许可法律规范的过程中对是否设定听证程序予以高度重视。另一方面，我国应借鉴各国常用的两大类标准,从广度和深度上拓展听证的适用范围。具体而言, 在确定某一行为是否适用听证程序时, 首先要看该行为是否对当事人权益产生不利影响， 其次要看这种不利行为是否侵害了法律赋予当事人的合法权益, 最后还要看对当事人合法权益的侵害是否达到了严重程度。只要满足了以上三个条件, 就可适用行政听证。

对于许可机关应申请举行听证的事项，行政许可法规定为“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系”的事项，对于此类事项，相对人提出申请的，许可机关即有组织听证的义务。行政许可法对于应申请举行听证的事项规定的较为原则，这给予许可机关较大的自由裁量权，具有较强的灵活性。但弊端也是十分明显的，它将会经常发生相对人认为某行政许可“直接涉及申请人与他人之间重大利益关系”，而许可机关认为不是的情况。

随着媒体对听证会的介入和曝光，很多听证会都流于形式，听政结果与行政许可事项涉及的利害关系人的期望存在着较大差距，这也极大的挫伤了利害关系人参加听证的积极性。听证会作为现代决策形式，自推行以来至今少有实效，“听而不证”几成通病。虽然听证的本意是听取证据，但听证的内容不可能不涉及基于证据事实的法律适用问题，当事人参加听证的目的，可能并非仅仅是因为事实问题，而是还希望通过听证，对作为决定根据的法律问题进行质证和辩论，从而影响行政许可决定。如果听证程序仅仅给予了当事人讨论案件的事实，而将拟适用的规范性文件排除在外，行政相对人就可能不知道行政许可行为是否或究竟适用了什么法律，是否应该适用该法律，这势必会影响到当事人权利的行使，从而影响听证的公正性。因此，听证内容不仅应包括程序问题还应包括实体问题。

二、听证的参与者应扩大

为满足听证的公开和全面的要求，很多国家的听证主体的范围都有扩大趋势，目前我国有权参加听证的主体还较为狭窄，按照我国《行政许可法》的规定，有权提请听证的只能是行政许可申请人和利害关系人。某种意义上有权参加听证的只能是申请人和利害关系人，因为根据该规定，如果行政机关认为没有必要而不经听证会内容予以公告的话，其他人是没有机会参与听证的。这种规定显然不尽合理。由于行政机关的许可决定往往间接的甚至直接的影响到第三者的合法权益，间接利害关系人往往也由于许可决定而受到利益上的影响，如果这个影响已实质性的侵犯了间接利害关系人的权利和利益，那么就有必要允许他们申请并参加听证。这样才能真正确保公民、法人和其他组织的合法权益，也符合行政程序法的立法宗旨。

目前，在我国国有资产流失、环境污染、资源破坏、垄断以及不正当竞争行为等案件不断增多的同时，有关在行政诉讼中公益诉讼的案件也频繁出现。提起公益诉讼的原告不一定就是与侵权案件由直接的利害关系。我国《宪法》规定：中华人民共和国一切权力属于人民。各级政府的权力既然是人民赋予的，人民就有权监督政府机关的行政行为，追求正义是每个公民的权利。由此可推，行政许可行为也应当在人民的监督之下，对于可能导致资产流失、环境污染、资源破坏、垄断以及不正当竞争行为等案件，每个公民都可以要求政府就某项行政许可行为举行听证，而不必局限于与之有利害关系。

三、听证的主持人应专业稳定

行政许可听证主持人作为听证活动中举足轻重的人物，其独立性是听证制度的核心内容。程序公正的条件之一是程序中立，裁判应在争端的各方参与者之间保持一种超然和无偏袒的态度和地位，不得对任何一方存在偏见和歧视。否则听证会就会呈现出一边倒的形式，听证会也会因此无法发挥出其应有的作用。为此，我国行政许可法明确规定听证主持人应当为审查该行政许可的工作人员以外的人员。职能分离是确定听证主持人的基本要求，是保证许可结果与程序公正的重要保障。然而，本项规定采取的只是行政机关内部职能分离，即在同一行政机关内部由不同的机构或者人员分别行使许可申请的审查与裁决权力的一种制度。这种内部职能分离是基于审理行政许可案件所需要的行政专业性知识，提高行政效率的考虑而设计的。这种做法比起职能不分有较大的优越性。但是从行政许可申请人和利害关系人的角度看，仍存在违反自然公正的嫌疑。因为，我国的听证主持人是由行政机关内部的非许可审查人员担任，并由行政机关负责人指定。其职权仅仅是具体组织和主持听证过程，而无权作出行政处罚决定，具有地位的依附性，这样会影响听证主持人的责任意识和作出公正、客观的判断，使之很难不受外界影响而独立主持听证。

《行政许可法》虽然规定听证主持人要职能分离，但没能避免听证主持人设置中的临时性的缺陷，同时由于没能建立稳定的听证主持人队伍，听证主持人的指定具有一定的随机性, 导致具有良好经验的听证主持人并不能将其积累的主持经验充分发挥。另外, 根据权责相结合的原则, 没赋予听证主持人对行政许可的建议权, 却让其承担一定的责任, 是显失公平的, 也不利于调动其积极性。我国应建立一支相对独立、稳定的听证主持人队伍, 要求听证主持人具有专业法律知识和若干年以上行政管理工作经验, 并通过全国统一考试取得资格证书,然后与其所在行政机关脱钩。设立专门机构对听证主持人进行统一管理制度, 根据听证案件的具体要求, 统一选派主持人, 并负责参与主持人级别的晋升、罢免等。听证案件中的主持人不限定为一人, 最好以听证委员会的形式出现, 由政府部门、行业主管部门、相关领域专家、学者等几方面的代表组成, 这是行政决策的可行性、合理性和科学性的内在要求所决定的。当然职能分离也不是绝对的，在某些特殊领域，职能分离仍有若干例外。如在对申请原始许可证的决定程序，涉及价格的正当性与选用的程序，或涉及公用事业、公共运输的设施和经营活动的程序中，应当允许相对融合。

四、听证的形式应多样化

我国的《行政许可法》只规定事前的正式听证方式，听证形式单一。这既不适应行政听证制度的自我发展, 也不能满足现代行政管理的需要。我国应在完善和规范行政许可正式听证制度的同时, 视不同案件的具体情况, 采用更为多样的听证形式，而且规定多种形式的听证也可避免因行政许可范围的扩大而导致效率低下。笔者认为在行政许可中, 对于那些关系公众切身利益的事项以及行政机关根据有关法律的授权必须采取正式听证程序的, 行政机关应遵守规定采用正式听证形式。除此之外,在法律没有规定排除听证的例外情况和非紧急情况下, 行政机关制定其他的法规、规章采用非正式听证。在程序运作中, 行政机关应在公告中公布非正式听证的期间, 公众既可用口头方式发表自己的看法, 也可向行政机关提供书面意见、书面资料, 行政机关应根据听证情况制作详细的笔录。

根据《行政许可法》的规定，我国听证程序缺乏事后听证的规定。事后听证程序的缺乏同样导致了听证程序适用范围的狭窄。建立事后听证程序的必要性表现在：借鉴世界上听证较为发达国家的实践经验，可以发现，这些国家在实施听证程序之前，并不一概采取实现听证的形式，而是区分不同的情况，分实现和实后两种形式予以解决。甚至存在事后听证的比例高于事前听证的情形。